高质量发展条件下社会信用体系建设深化研究

文／张丽丽 章 政

一 问题的提出

党的二十大报告提出“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”，强调“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。[1]“构建新发展格局，推动高质量发展”涵盖多项内容，其中最为根本是建立高水平的市场经济体制。完善的社会信用体系是市场经济高水平运行的基础性制度。2024 年是我国出台首部国家级社会信用体系建设专项规划《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020 年）》第10 年。站在新的历史起点上，如何以高质量发展理念引领新阶段的社会信用体系建设，进而实现现代化国家目标要求下高标准市场体系的建立，是当前及未来阶段我国信用工作所面临的现实问题。

纵观20 多年来我国信用工作发展过程，社会信用建设实践和理论研究基本上沿着“模式选择讨论—作用功能阐释—规范完善辨析”发展脉络展开。一是模式选择讨论。1993 年11 月党的十四届三中全会以后，我国改革重点由农村转向城市，社会主义市场经济体制框架在多领域逐步构建，市场活力得到快速释放，但与此相匹配的法律制度尚未完善。经过一段时间积累，金融领域各类失信现象相继出现。1998 年底，企业之间相互拖欠“三角债”总额达11000 亿元。[2]2000 年底，四大国有银行开户的42656 家改制企业中，经认定有逃废债行为的为19140 户，占总数的44.9%。[3]在此背景下，学术界一致认为我国亟待构建社会信用体系。相关学者对发达国家社会信用体系进行考察或进行了比较研究。2002 年初，国务院研究室赴美考察团对美国信用体系进行深入调研。通过对发达国家中央银行主导型、行业协会经营型、企业经营型的社会信用体系发展模式的比较研究，多数学者认为我国应首先在政府主导下依托中国人民银行构建信贷征信系统。[4]

二是作用功能阐释。随着我国社会转轨期市场经济的快速发展，多种无序行为和失信现象逐渐从金融行业向其他领域蔓延。2003 年10月，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，社会信用制度“是建设现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之策”。[5]“社会信用体系”在国家层面被赋予了“整顿规范市场经济秩序”的作用和功能。此时理论研究主要关注如何通过社会信用体系规范中国特色社会主义市场经济的建立发展。

三是规范完善辨析。“十一五”时期，我国社会信用体系在主要地区和重点领域开展了广泛试点并积累了大范围推广经验。2014 年6月，国务院印发实施《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020 年）》，社会信用体系建设加速发展，形成以部门联合奖惩为核心机制、“一处失信处处受限”的局面。信用管理自身的规范完善和法治化发展受到学界高度关注。有学者认为，“以失信惩戒为核心机制的社会信用体系建设，违反依法行政原则、不当联结禁止原则等依法治国原则，造成该工程的合法性危机”。[6]因此，应通过法的赋能来突破社会信用体系建设的瓶颈，[7]实现社会信用体系“有效性”与“正当性”的平衡。[8]与此同时，通过社会信用体系建设优化法律实施，既要避免僭越法定的行政自主空间，又要维护信用机制的有效性。[9]

目前，学界对社会信用体系的研究主要朝两个方向发展：一是在信用管理成熟行业，探讨现有信用体系如何通过数字融合向智能化转型，即优化信用数字监管模型实现精准管理和科学决策；[10]另一则探讨作为宏观制度的社会信用体系建设对微观主体特别是企业行为产生了何种影响。[11]由此可见，社会信用体系内生于我国经济社会发展中，具有现实客观性，信用体系实践与理论演进过程也是我国社会主义市场经济制度不断完善的缩影。

作为我国市场经济制度的基础性制度之一，社会信用体系在全面建设社会主义现代化国家背景下面临新的任务。按照高质量发展总体布局，如何推动信用体系建设由监管主导向发展主导升级，如何引导信用理念、信用标准和重点主体信用水平先行转型，进而推动信用制度和信用经济整体创新发展，以及如何通过高标准信用体系转型，助力数字经济等新型生产力高效发展，是目前亟需进行理论研究的重要问题。

为解答上述问题，本文立足于高质量发展对社会信用体系建设纵向深入推进的现实要求，在现有研究基础上，[12]重点分析高质量发展对我国社会信用制度所赋予的新内涵、新要求，以及当前社会信用体系建设深入推进的实现路径等内容。以期通过对社会信用制度深化改革这一突破口的研究，推动以制度创新促进新型生产力释放目标的实现。与此同时，本文基于中国特色社会主义制度的演进脉络，对我国社会信用体系相较于发达国家信用制度的模式特点进行比较分析，总结提炼中国特色的信用制度在国家治理体系现代化中所发挥的重要作用，对信用体系建设实践基础上的理论和制度创新进行深入研究，为以信用制度助力高质量发展提供理论支撑。

二 高质量发展条件下社会信用内涵的新阐释

新发展阶段是指从“全面建设小康社会”转向“全面建设社会主义现代化国家”的历史性跨越；新发展格局和高质量发展则回答了“我们怎么样实现新发展阶段新目标”的路径选择问题。这一历史方位和战略选择是高质量发展条件下厘清社会信用体系建设新方向的基本前提和明确指引。

（一）对信用工作性质和目标的再明确

发达国家信用体系伴随着西方现代化过程而建立，以“金融借贷赊销”为核心机制的信用体系是西方消费资本主义崛起的原因与基础，是资本主义生产方式顺利运转的基本制度保障。我国社会信用体系建立初期主张兼容并蓄，在充分借鉴吸收发达国家信用管理中的包括征信平台建设、信用记录与信息归集、信用共享与评价、信用结果应用与修复等一般经验的基础上，充分考虑我国社会主义精神文明建设与传统道德文化中的诚信价值观内涵，以及社会主义市场经济建设对制度创新和变革的特殊要求，在“试点、实践和探索”中逐渐形成具有中国特色的社会信用体系。信用体系表现出“广义信用”特征，其内涵特征与我国自古以来就有的“德法合治”“以德化人”等治国策略与文化传统一脉相承。

随着经济社会不断发展，特别是党的十八大以来法治中国的全面建设，我国逐渐构建起“提高酒驾违法成本”“新证券法大幅提升违法违规成本”“知识产权引入惩罚性赔偿制度提高违法成本”“提高环境违法成本”等法治体系，经济社会中各个领域法律制度不断完善，违法成本不断提高，因法治体系不健全导致的失信成本过低的问题正在从法治根源上得到解决。与此同时，一些领域则出现了社会信用管理与法治管理边界混淆的情况；在前期建设中累积的信用泛化所带来的“以联合惩戒为特征的信用监管是否合法合规”等问题也逐渐成为社会关注的新问题，新发展阶段下信用体系的目标定位、信用监管本身的合法性、信用滥用、以及信用惩戒可能带来新的权力集中等问题需进一步研究解决。

对高质量发展条件下信用监管的清晰定性成为影响我国信用体系建设工作今后走向的关键，理论界应从实践的合法、合规要求出发对其内在规律进行系统研究，构建信用制度理论体系。同时还应充分认识到，社会信用体系在中国式现代化建设过程中的历史定位与现实作用，接下来应重点加强对新发展阶段信用体系建设“宽容失败、保护创新”“信任前提、容错管理”“精准监管、精准施策”“智慧监管、高水平放权”等新型机制进行研究与试点，为高质量发展条件下创新驱动战略实施和高标准市场构建提供制度支撑。

（二）对我国政府公信力作用的再认识

中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，社会主义市场经济体制与自由市场经济本质区别在于“社会主义”性质，因此有效弥补了自由市场经济的天然缺陷，解决因市场失灵和市场弊端导致的负面问题。而“社会主义”制度本质特征和“社会主义市场经济”有效运转的根本原因在于中国共产党的领导，党和国家以人民为中心，遵循“人民至上”的执政理念和该体制所倡导的价值观从根本上决定了我国政府具有高水平的公信力而深得民心。

基于政府公信力与政府市场“授信—受信”关系视角进行分析，改革开放以来我国经济社会发展的各个重要节点中，经济社会新的转折与跨越都是由政府改革带动社会制度整体变革，从而推动新的生产力的发展而实现的，不断取得的改革红利则是因党领导下的政府先行改革实现的。在不同的社会发展阶段，为了履行“为人民服务”这一不变的宗旨，党和国家在不同时期及时调整政策方针。在高质量发展要求下，不再以追求物质数量增长单一目标，转向创新驱动战略也是为了更好地实现这一宗旨。信用建设目前最为迫切的工作是通过改革建立与高质量发展相适应的信用制度，其中对政府公信力作用的再认识主要体现在三个方面：

第一，党领导下的政府公信力的再提升为全社会信用水平的提高做出表率和导向，这是与我国历次制度改革要求和传导路径一致的必然选择；第二，从信用建设自身规律来说，党和政府所代表的国家公信力是一个经济体发展的信用源头，是“天然、原始”的授信方，在中国共产党的自我革命和其领导下的政府刀刃向内的改革则不断强化了这一机制的作用，为高水平信用度和信任度向社会的整体传导打下坚实基础；第三，这一要求是由中国特色社会主义最本质的特征即“中国共产党领导”所决定的，党领导下的政府先行是我国各个时期改革发展工作的鲜明特征，新时期信用制度的转型完善也概莫能外。因此，目前我国信用制度转型升级工作重点和突破口在于对政府公信力建设的再认识和再提升，对这一问题的理解深化是后续各项工作的前提和基础。

（三）市场主体“守信”标准和境界的再提升

公信力源于民心的凝聚，在中国共产党以人民为中心执政理念的引领下，我们国家不同发展阶段所追求的目标超越于物质经济之上，这种更高境界的“守信”行为为各类社会主体做出了表率。在高质量发展条件下，我们需要思考市场主体应追寻的更高层次的“守信”标准是什么？显然应超越于单纯追求经济指标和物质数量增长的低水平标准，超越于“自私人假设”条件下个体效用最大化满足的单一标准。高质量发展条件下对市场主体“守信”标准的理解和研究需要从物质与精神结合层面对信用的内涵进行整体性辩证分析。举例来说，当人们推崇一个现代化的、成熟的、符合高标准市场化的现实案例时，都是通过高质量的产品、服务标准、规范的制度对生产产品的主体（或体系）的价值观和精神文化的认同。这样，在对信用制度设计和理论研究中，实际上需要对诚实、守信、正直、信任、价值、信用、授信、信息等有关概念进行综合考量。

有鉴于此，高质量发展条件下不同市场主体“守信”标准的提升各有特点：对于个人，也许做好本职工作，尽到相应责任，不断提高自身修养，就是物质之上的追求；对于企业主体，则需要思考如何在逐利与追求社会责任之间进行权衡，如何守得住“为与不为”的边界，以及如何使自身产品超越于提供物质层面需求，成为一种表达“由合格到卓越到极致追求”的精神价值的媒介。

在工业社会中，经济社会运行制度以机器化大生产为中心展开，人作为流水线上具有统一特征的生产要素需要保证机器顺利运转，人作为主体的个性特征被忽视。在创新驱动、高质量发展的新发展阶段，以科技、教育、人才融合发展为显著特征，信用体系建设需要思考如何建立推动个体价值实现与国家发展战略目标相统一的制度创新机制，推动更多主体和个人实现更高境界的“守信”，这样的制度变革不仅是宏观层面国家社会发展的内在要求，也是各类主体实现自身发展的题中之义，同时与社会主义社会（共产主义社会）发展的最终目标相一致。

目前，我国已建立的社会信用体系主要是参照金融领域信用管理理念对各类社会主体行为进行合法性、合规性监管，现有的20 多年社会信用体系建设的实践经验，为新发展阶段下更高境界“守信”标准的实现打下了基础。但在新阶段新要求下，“守信”的价值意义还有待深入研究，特别是基于政治经济学理论框架，在信用理论视角下阐释我国社会制度的优势所在，以及解决我国社会信用建设实践中出现的信用泛化和信用制度可持续发展等问题亟待开展。

上一阶段主要是政府在信用监管中，以惩戒方式推动市场主体“被动实现”诚信结果。高质量发展条件下，仅通过监管机制和惩戒力量很难实现市场主体守信标准和境界的再提升，还需通过发展信用经济推动全社会守信水平“内在主动”实现。发展信用经济需要加强两方面认识：一方面，在具体的信用经济场景、规则及信用经济产业发展的配合下，从规则引导、信用激励和习惯养成等方面形成“自下而上”的、守信引导的“软约束”合力，有效完善靠“政府监管”尚未实现的功用，以经济手段、规则和场景推动市场主体守信行为的“主动实现”。另一方面，发展信用经济是当前我国提振消费、扩大内需、构建国内统一大市场，从而增强国内大循环内生动力和可靠性的重要途径，是形成国内国际双循环新发展格局和高质量发展的应有之义。

三 高质量发展对社会信用体系的新要求

以《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020 年）》发布实施为标志的前一阶段信用体系建设，实际上解决了我国信用基础制度“从无到有”的“量的问题”。新时期高质量发展需要解决的则是信用制度“质的提升”的问题。首先通过改革推动政府公信力水平提高，再进一步通过“信任前提的授信监管”机制作用传递给市场主体，提升全社会的信用水平。相较于上一阶段“惩戒为核心”的监管机制，新发展阶段“激励机制”更强调发挥信用管理的正向作用，“激励、惩戒”二者辩证统一，在相互作用下实现社会主体诚信水平的提升。信用工作重点则从“四大领域”转向服务高质量发展目标的“以信任为前提的授信监管体系”“以引导帮扶为导向的激励体系”和“以主体为中心的信用权保护体系”三大机制的构建中。

（一）构建以信任为前提的授信监管体系

结合当时的经济社会发展实际，我国社会信用体系建设上一阶段的实践主要是探索如何将道德层面的诚信要求转化为可操作的社会管理制度。通过将金融领域信用的一般原则应用于各类社会管理中，形成了“提高失信成本，一处失信处处受限”的局面，信用管理治理效果显著。创新驱动的高质量发展战略对信用制度转型升级提出了更高要求。创新行为有其自身发展需要遵循的客观规律，从监管理念和监管方式来说，各个领域的创新行为都源自于主体内生动力驱动下的自我激励，也就是通常所说的“创新是放出来而不是管出来的”。因此，创新驱动战略下的信用管理理念和目标需要对应调整。

目前，我国社会信用制度已具备创新战略要求下的转型基础，接下来应转变“惩戒”为主的建设理念，尤其要避免泛化信用内涵后将社会主体“管死”，以信用“新瓶子”装上权力集中的“旧酒”，导致各类主体在“信用制度”束缚下难以释放创新活力。从更为宏观和长远的视角分析，信用体系建设应由“失信惩戒”导向转为“信任激励”导向，以满足创新和高质量发展对“信任激励”的内在要求。

“信任激励”导向并不是放任个体自由、推崇个人利益至上，而是通过建立健全信用容错机制，推动以信用管理为核心的市场监管制度的转型升级，给各类社会主体公平的发展机会和充分的发展空间。恰当的容错机制是创新驱动发展理论的核心，从具体实施层面来说，容错机制的建立需要以健全的信息记录和甄别系统为前提，以实时分析的可识别、智能化的数字管理平台为基础，以审慎公平的各类社会法律、制度、标准为依据，以高效及时的政务服务为保障，为高质量发展各项目标的实现保驾护航。

当前“信任激励”导向下的信用管理可探索实践的领域很多。比如，在市场监管重点领域，探索全面施行告知承诺制办理；科研领域因其自身特点，“信任激励”管理探索具有典型示范效应，可以大力探索推进，如进一步加大放权力度，探索建立更为科学的容错机制，深入推行科研经费“包干制”改革等。总体上，在实施过程中需要根据具体领域和地区实际情况权衡“放与管”的边界，做到发展与规范统一。

（二）构建以引导帮扶为导向的激励体系

前一时期以“惩戒”为特征的信用体系的主要措施包括行政处罚信息公示、红黑名单管理、失信行为联合惩戒等内容，“信用惩戒”有效提高了社会违法失信成本，促进了守信行为实现。值得注意的是，以信用监管提高违法失信成本在一定程度上混淆了信用与法治工作边界，随着新时代我国全面依法治国的持续推进，国家法治体系不断健全完善，全社会的法治水平从根本上得到了提高。从现实条件来说，社会信用体系以“失信惩戒”“提高违法失信成本”为理念的管理方式完成了特定时期的历史任务，在高质量发展阶段需要应时而变。

从理念层面，监管者需要转变上一阶段形成的对监管对象进行“不信任”前提下严管的思维定势，政府与市场主体应从“监管与被监管”的对立关系转变为“服务和激励”共同体关系。技术层面包括共享平台、监管平台、大数据智慧平台等各种基础信用平台为接下来多种信用机制的实施提供了支撑。基于各种信息平台的大数据分析不仅可以对主体失信行为进行风险预警，也可以发挥精准识别主体需求、甄别主体信用条件，实现信用激励和服务等多种作用，从而辅助市场主体进行科学有效决策。

质量问题的根源是信用问题，以信用管理作为切入点推动高质量发展和产业结构升级，构建以激励为导向的信用机制需要从以下几方面着手：一是探索建立以创新、高质量发展为价值判断的授信体系，基于大数据分析协助更多市场主体找准定位，实现创新和高质量发展。二是可以通过信用大数据智慧监管及时、动态、精准地发现和解决问题，信用管理由事后严惩转向事前事中的识别、预警和服务，使更多市场主体享受便捷智慧化的公共服务。三是在高质量发展条件下，信用工作应该探索通过信息技术手段引导更多的市场主体加强自身的守信文化建设。根据现有经验，人们所推崇的高质量企业并不一定具备资本多、规模大的特征，很多情况下是因为企业追求一种超越于物质经济层面之上的文化精神，向大众传递着社会责任、奉献利他、道德选择等无形价值观而被认可。在高质量发展阶段，信用体系应该引导推动更多企业实现这一转型，从制度上确保各项高质量发展目标的如期实现。

（三）构建以主体为中心的信用权保护体系

数字经济发展背景下，信用与数字的深度融合，信用数据权属、信用数据的收益分配、数字平台信用监管和保护信用主体权益等问题将成为高质量发展下信用体系建设的重点。越来越多的信用凭证依据以数据、计算机程序或算法形式呈现出来，信用与数字、程序算法实现深度融合。工业社会实现物质的极大化生产，资本和机器是其核心；数字社会解决的是基于智力极大丰富和无止境的创新推动人的发展问题，人的智力、创造力和人的行为是其核心，数字生产力的内涵特征与我国创新驱动和高质量发展战略方向呈一致性。

在数字生产力高速发展过程中，各类主体数字化行为所产生的各种数据成为生产要素。在研究数字社会的生产关系中，如果只从技术角度对数据分析，将会因停留于技术层面的初级认识影响对数据性质的深入挖掘，从而影响数字社会制度的制定和实施。

数字社会中，主体将自身的行为数据信息对外披露，并授权记录于各大数字平台中，其动机在于通过披露有关信息获取相应“授信”，这一“授信”具有广义内涵而非“金融信贷”关系。在工业社会中，全社会的授信体系是以政府为中心，通过特许、准入或资本抵押等机制进行授信，物质和资本是市场主体获得授信的依据，个人则通过单位组织化信任获得授信并参与到经济社会活动中。数字社会中，由于人的知识、创造力和行为数据成为核心生产要素，经济社会的授信体系将发生根本变化，除了逐渐为人们熟知的互联网和区块链“去中心化”的授信特点外，由于个体行为数据的产生记录和积累带来的“数字化”授信从根本上决定了数字社会的制度变革。

当前阶段，与数字化信用最直接相关的工作在于确定信用数据的权属、收益和加强主体信息安全保护等问题，这些问题均属于主体信用权保护范畴。首先，数字生产力发展条件下，主体数字行为数据属于生产要素，被投入到数字化生产中。实际上这些数据一部分被记录于市场化运行的数字平台中，一部分被记录于政府公共信息平台中，其中涉及到复杂的数据权属、数据受益分配、数据存储保护等问题。其次，数字生产力条件下，各类主体大部分数字行为直接（或间接）、主动（或被动）地参与到数字化大生产中，主体数据是平台和数字社会运行的基础要素和数字信任体系的重要组成部分。这种免费的数字化劳动权利如何保护、收益如何计算、分配机制如何设计也是主体信用权的重要内容。最后，随着海量主体数据的产生与积累，仅凭市场化运行的平台主体不足以建立基于主体信用权保护的数据分析、应用和管理机制。数字信用权保护体系的建立需要有公共服务力量介入，以弥补市场机制本身在保证主体隐私安全、保护用户权益等方面的激励不足。

四 高质量发展下社会信用体系建设深化推进路径

从宏观视角分析，当前政府、平台企业、信用服务机构是我国社会信用体系建设中的三类主要“授信主体”，这三大主体自身的信用水平和乡村基层信用体系建设是决定下一阶段我国社会信用体系建设深化发展的关键：

（一）以信任和激励为目标发挥政务诚信导向作用

政府主体的信用问题主要涉及两个层面：一是在数字社会背景下，与市场信用监管相对应的政务信用的监督问题。在数字社会信用体系下，政府与其他主体之间具有“授信—受信者”关系，相关角色存在动态转化的特点，这是由“传统社会权力集中—互联网去中心化—区块链公共化、协作化、分布式”特点所决定的。按照这一发展趋势，与其他主体的信用数据被记录分析情况类似，政务主体的数字化行为所产生的各种政务信用数据的分析与应用将是数字社会政务诚信的发展方向。接下来，政务信用体系建设需要从之前“按照诚信守法标准对政务主体进行分析评价”转向“基于数字社会区块链技术从广义层面对政务信用进行管理”，当前应结合我国实际情况对这一问题加强研究。

二是在现有信用体系建设格局中，信用管理成为政府相对其他主体治理的有效抓手，联合奖惩、红黑名单、信息公示、分级分类管理等具体措施效果显著。基于发展的视角对信用体系建设路径和政府作用进行再认识，在社会发展初期，需要一种相对宽松的环境来释放人的积极性和能动性，随着更多个体的发展潜力被激发，发展过程中会出现无序问题，在法律完善过程中，信用体系建设在一定时期和领域充当了一种阶段性的“家长式”的严管工具。在全面建设社会主义现代化国家的新阶段，对信用体系建设路径进行回顾与思考，可以发现这些措施在短期内实现了“治标”，未来仍需不断深入完善才能“治本”。其中问题关键在于对政府信用治理理念的再认识：一方面“家长式”的严管容易造成新的权力垄断，与国家优化营商环境改革大势相背，另一方面这种严管可能阻碍创新生态的形成。未来政务诚信建设的着力点不应仅局限于对政府主体守信践诺的情况进行评价，还应超越评价本身，引导政府部门按实事求是和信任原则，结合当地实际情况灵活用好信用管理，通过信用制度创新服务创新战略的实践发展。

（二）以信用权保护为目标提升数字平台信用水平

在数字社会中，越来越多的主体行为以数字化形态呈现，信用主体将自己的数据授权给其他主体查询、占有或处置以取得信用额度、获取信任从而达成交易，其本质上与传统社会中的信息获取和授信机制一致，区别在于媒介和实现路径存在差别。平台企业是普遍存在于数字社会的授信主体，信用主体将自己的数据让渡给平台企业处置以获得平台授信，进而与平台或平台中的其他主体达成交易。

从微观视角对传统社会主体之间的“授信—受信”关系进行分析，某一类主体为获得其他主体的信任而有意愿提供自身被信任的凭据，比如抵押物、单位证明、各种类型的信息数据等，数字时代的用户需要向平台让渡部分基本信息（数据），得到平台的授信从而参与数字社会生产活动。从生产力发展的趋势看，数字（平台）经济的出现为实现从传统社会的组织信任转向数字社会的个人（节点）信任提供了可能，是数字社会生产关系变革的方向所在。

现阶段，平台主体作为授信者向其他主体提供了一种个体之间的新型信任机制，可以称之为数字化或程序化信任。与此同时带来的问题是，平台同时承担着“授信者”“平台用户主体信息的唯一的收集、分析、应用者”“与平台用户同等地位的市场主体”三个职能于一身，这三个职能所反映的主体诉求和所实现的目标不甚相同，有的甚至截然相反。尤其是随着平台记录收集数据的不断累积，平台作为单一占有数据的主体而成为了信息垄断者，同时又担任授信者和追求利益最大化的市场主体职能时，会导致复杂的经济问题和社会问题产生。

与此相较，我们可以基于信用视角对传统社会中政府的职能进行分析。追溯“授信—受信”理论中信用产生的源头可以发现，“政府信用”作为公权力的集合而存在，是社会信任关系的总体代表，它集中体现了一国政权和主权的可信度，是其他主体信用的源头，在不同社会制度中都作为典型的授信者而存在。传统社会中，政府作为公权力的代表承担授信者的角色，在一定范围内，政府相对其他主体具有信息优势并依此进行公共决策。政府同时作为信息的占有者和授信者得以合理存在，原因在于政府并非如市场主体那样进行利益最大化决策，政府职能具有公共属性，且存在一系列机制保证其公共职能的实现，如政务信息公开、阳光政府建设，内部外部同时监督、纪检监察体系等制度机制保障。

也就是说，授信者通常具有中立性、公共性、客观独立性等特点，信息收集和独占者通常需要为被收集信息主体的公共利益服务，占有大量信息的主体和授信者应具备公共服务的基本属性，其价值追求是公平公正和为所有主体的利益服务，且应同时存在严格的监督体系保证其权力受到监督制约使其合法合规运行。平台企业扮演市场主体角色时按照个体利益最大化原则进行决策，具有逐利取向。这样看来，平台企业同时担任的三重职能的利益诉求并非统一，而是存在着天然的矛盾对立，这是当前平台信用治理的根源矛盾，是数字社会对平台企业监管需要解决的根本症结所在。

（三）以合规自律为目标加强信用服务业诚信建设

直观理解，信用服务行业主体是按照一定评价标准为其他市场主体提供信用评价服务的主体。这类主体授信强度弱于政府和平台企业，但本质上也具有基于专业第三方视角提供授信服务的授信者性质。如前文所述，授信者有其内在特征和管理规定。传统信用服务行业更多存在于金融领域，为其他主体提供信贷评级和金融服务，同时接受金融管理部门的强监管。严格准入和事中事后强化监管等措施保证了传统信用服务行业作为授信方应有的高信用水平和可信度。

我国信用服务行业伴随社会信用体系建设发展起来，相较于一般金融领域具有其特殊性。国家层面对信用建设工作进行统一部署后，各级政府部门在推动实施的过程中，要求市场主体在参与招投标、公共采购等多项活动中提供由专门信用服务机构出具的信用报告。理论上，专业的信用报告是由严格按照外部强监管和内部合规管理规定约束的独立第三方所出具的报告。而在社会信用体系建设条件下，各地各部门所要求的信用报告不少都存在“形式大于内容”的问题。

在信用服务行业内，根据用户需要售卖各种样式的信用报告的现象依旧存在，“卖证”之风盛行说明行业混乱，信用服务行业的信用水平遭到公众质疑。这其中所涉及的问题并非孤立存在，也不是简单地通过加强信用服务行业监管就可以解决，而是需要在厘清我国社会信用体系建设性质和目标的基础上对信用服务行业所处的地位、所发挥的作用进行清晰定位。现有信用服务行业是由于信用体系建设要求凭信用报告办理相关公共服务而出现（例如参与投标活动的主体需持评价结果才能通过程序审核，缺少材料不予受理），本应接受市场“优胜劣汰”机制检验的“信用报告”产品并未体现出其应有的严谨性和公正性，导致信用服务行业存在低水平信任问题。

因此，在接下来信用制度转型升级阶段，我国的信用服务行业是内生于并主要服务于政府信用管理部门（或受其规定需应用信用报告的相关部门），还是以市场机制为动力按照竞争原则接受市场优胜劣汰机制检验，以及此类信用服务行业的监管体系如何建立等问题均需要进行理论研究及顶层设计，信用服务行业的信用问题需要从信用体系建设全局进行系统性解决。

（四）以城乡融合目标补齐乡村信用建设落后短板

过去20 多年，我国社会信用体系建设的主场在城市，当前从信用信息归集、城市信用分、“信易+”工作、联合奖惩等具体工作来看，城市信用体系建设已趋于成熟，第一阶段目标基本实现。同一时期，由于我国一直以来存在的城乡差距，地方信用体系建设制度虽然覆盖了大部分城乡人口，信用治理和信用监管的实际效果却并未覆盖到广大农村地域范围。接下来应探索推行乡村基层信用治理体系建设，以信用治理为抓手服务乡村振兴战略，也是事关高质量发展全局的重要议题。

在城市社会信用体系建设全面推进过程中，一些农村地区依托中国人民银行与地方政府合作建立的农户信用信息管理系统开展了多种模式的乡村信用体系建设试点工作。试点乡村信用体系建设大多以金融信贷为中心，结合信用激励机制和当地实际情况逐渐形成“信用+信贷+合作+基层治理”等模式特点，试点乡村信用体系在当地脱贫攻坚和乡村振兴工作中发挥了重要作用。随着乡村振兴工作的全面推进，这些新机制为未来解决“三农”问题提供了新思路，可能成为促进农业产业发展、农民增收和解决农村基层社会治理难题的有效制度安排。

城市信用体系重在惩戒机制的建设，现有乡村信用体系建设试点则更多依托金融信贷杠杆着重激励机制建设。在高质量发展和乡村振兴共同作用的背景下，农村信用体系建设可以将城市已形成的失信惩戒经验用于优化农村市场环境、提高农民组织化和重构乡村治理秩序管理中，同时大力探索信用激励机制在乡村振兴中的多场景应用，为实现下一阶段农村由小康到富裕的发展目标进行新的信用制度探索。此外，如何应用区块链技术发展生态农业、绿色农业、城乡融合产业将是高质量发展的重要内容，也是未来乡村信用体系建设应大力研究的重点课题。总之，在新发展阶段，推动城乡社会信用体系融合发展不仅是依托信用体系助力乡村振兴的问题，也是涉及到社会信用体系建设自身深化完善的问题，在新阶段社会信用体系建设转型升级中应引起足够重视。