美国对华技术标准竞争：动因、举措与挑战*

侯冠华

【内容提要】 在美国对华科技竞争愈演愈烈的背景下，技术标准竞争已成为美国对华科技竞争的重要组成部分。技术标准具有经济、安全以及意识形态价值，美国对华技术标准竞争以确保美国的技术标准主导地位为主要目标，从而保护美国经济利益、保卫美国国家安全以及维护美国价值观。在对华技术标准竞争的过程中，美国以话语攻势、制度改革、联盟组建为核心举措。在话语攻势维度，美国通过形象丑化与制度贬损对中国标准进行“污名化”，使中国标准在国际道义上受到谴责；在制度改革维度，美国通过增强政府对技术标准领域的干预力度与中国进行制度竞争；在联盟组建维度，美国以共同价值观为纽带组建技术标准联盟，寻求将中国排除在国际标准体系制定之外。然而，美国对华技术标准竞争面临着一定的挑战，一是美国政府对技术标准领域的干预具有限度，通过加强政府干预与中国进行技术标准竞争并未达成广泛的国内共识；二是美国与盟友在技术标准制定上存在分歧，特别是美欧对于技术标准主导权存在竞争。中国应坚定推行标准化战略，推进国际标准化工作，同时积极化解美国对中国标准的话语攻势。

一、引言

近年来，科技竞争已成为美国对华战略的核心。①学界对此已有深入的分析，参见：侯冠华：《美国智库对中美科技竞争的观点解读及对策建议》，《情报杂志》2021 年第3 期，第33—41 页；赵明昊：《统合性压制：美国对华科技竞争新态势论析》，《太平洋学报》2021 年第9 期，第1—16 页；黄钊龙：《“内外兼修”：拜登政府对华科技竞争》，《国际论坛》2022 年第6 期，第84—109 页；秦渝斌、江天骄：《拜登政府对华技术地缘政治竞争——限度与应对》，《国际展望》2023 年第3 期，第73—94 页。在具体的政策手段上，美国对华科技竞争在很大程度上沿袭了此前打压挑战国科技发展的惯常做法。冷战时期，美国对苏联、中国等社会主义国家实施技术出口管制，阻止这些国家从西方获得计算机、电信设备与机床等先进技术和设备。其中，用途广泛的机床在20 世纪工业体系中所发挥的作用几乎与今日的半导体相当。②Edward Alden, “Washington Raises Stakes in War on Chinese Technology,” Foreign Policy, October 11, 2022, https://foreignpolicy.com/2022/10/11/us-china-technology-sanctions-semiconductor-chipsgeopolitics-cold-war/.此外，美国还对社会主义国家实施人才控制，一方面对接受美国政府资助的科学家进行调查，确保这些科学家不为外国势力服务，另一方面对苏联与东欧国家的技术专家进行引诱和策反。③黄仁伟：《后起大国与守成大国互动的历史与现实》，《国际关系研究》2015 年第1 期，第3—15 页。针对20 世纪80 年代后对美国科技霸权形成挑战的日本，美国采取战略性贸易政策对其半导体、超级计算机等重点产业进行遏制。④林娴岚：《技术民族主义与美国对苏联、日本的高技术遏制》，《世界经济与政治》2021 年第12 期，第130—154 页。由此观之，美国在当前的对华科技竞争中重新激活并强化了出口管制、“人才环流”限制、高技术投资管制、高技术产品市场围剿等举措，学界对此已有深入论述。⑤关于出口管制，参见：侯冠华：《美国对华出口管制的特点（2017-2022）》，《战略决策研究》2023 年第1 期，第40—58 页；关于“人才环流”限制，参见：李峥、郑仪：《特朗普政府阻断中美“人才环流”的做法与影响》，《美国问题研究》2020 年第2 期，第109—128 页；关于高技术投资限制，参见：李巍、赵莉：《美国外资审查制度的变迁及其对中国的影响》，《国际展望》2019 年第1 期，第44—71 页；关于高技术产品市场围剿，参见：杨剑：《当全球数字生态遭遇霸权政治：5G 市场谈判中的“华为冲突”》，《太平洋学报》2021 年第1 期，第21—34 页。

除了惯常做法外，美国还在一些新领域开辟了与中国进行科技竞争的“战场”，其中的一个关键领域便是技术标准。依据美国政府的定义，技术标准是产品、相关流程、实践与生产方法所具有的通用与重复性规则、条件、准则或特征。①The White House, “United States Government National Standards Strategy for Critical and Emerging Technology,” May 2023, p.4, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2023/05/US-Gov-National-Standards-Strategy-2023.pdf.换言之，技术标准确保了技术及相关产品的互操作性与可靠性。在特朗普政府2020 年发布的《美国对华战略方针》报告中，“标准”在全文中出现了10 次，其中有8 次指涉技术标准或工业标准。②The White House, “United States Strategic Approach to the People’s Republic of China,” 2020,https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2020/05/U.S.-Strategic-Approach-to-The-Peoples-Republic-of-China-Report-5.24v1.pdf.2023 年，拜登政府发布的《美国关键和新兴技术标准国家战略》报告将中国在技术标准领域的进步视作对美国的严峻挑战。③The White House, “United States Government National Standards Strategy for Critical and Emerging Technology,” May 2023, p.4, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2023/05/US-Gov-National-Standards-Strategy-2023.pdf.国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）声称，为抗衡中国的所谓“技术威权主义”，美国必须为新兴技术制定标准与规范。④U.S. Department of State, “Secretary Antony J. Blinken at the National Security Commission on Artificial Intelligence’s (NSCAI) Global Emerging Technology Summit,” July 13, 2021, https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-the-national-security-commission-on-artificial-intelligences-nscai-globalemerging-technology-summit/.在此背景下，技术标准已被美国赋予了地缘政治色彩，成为美国对华科技竞争的重要内容。

学界已认识到技术标准在当前大国博弈与科技竞争中所具有的重要作用。有学者指出，技术标准已成为国际规则制定权的争夺重点，制定技术标准是围绕利益和权力的博弈。⑤阎学通：《美国遏制华为反映的国际竞争趋势》，《国际政治科学》2019 年第2 期，第3—6 页。有学者认为，在万物互联与大国竞争相互交织的时代背景下，数字技术标准的地缘政治化呈不断加剧的趋势，与数字技术相关的新一代移动通信、人工智能、物联网等行业成为主要数字大国竞争的场域。⑥刘国柱：《数字标准的地缘政治论析——基于大国竞争的视角》，《人民论坛·学术前沿》2023 年第4 期，第34—47 页。有学者在对国际技术规则成为大国话语博弈重要领域进行论证后，分析了该博弈涉及的多元主体和多层次影响因素，并指出博弈围绕技术创新、专利申请、标准制定、标准推广、市场锁定等环节展开。⑦刘小燕、王睿路：《国际技术规则构建中的国家话语权力博弈：内涵、机制与路径》，《社会科学战线》2022 年第10 期，第158—169 页。有学者指出仅依靠某项技术标准实现“赢者通吃”的长期垄断利益是不可能的，进而以此为依据对美西方国家散布的“中国威胁论”进行了驳斥。①刘晓龙、李彬：《国际技术标准与大国竞争——以信息和通信技术为例》，《当代亚太》2022 年第1 期，第40—58 页。在前述研究的基础上，本文以美国对华技术标准竞争为视角，管窥技术标准在大国竞争中的重要作用，以及大国将技术标准地缘政治化的表现形式。具体而言，本文旨在回答如下三方面的问题：其一，为什么技术标准成为美国对华战略的一个重要维度？其二，美国对华技术标准竞争采取了哪些举措？其三，美国对华技术标准竞争面临哪些现实挑战？

二、美国对华技术标准竞争的动因

中美建交后，“接触”成为美国对华战略的主基调。在技术标准领域，美国曾长期希望中国将国内标准与国际标准接轨，并积极支持中国参与国际标准制定。但在美国将中国定位为战略竞争对手后，美国对中国标准制定的态度发生了重大转变。在中美战略竞争的背景下，基于技术标准所具有的经济、安全以及意识形态属性，美国寻求通过对华技术标准竞争确保其在技术标准领域的主导地位，从而保护美国经济利益、保卫美国国家安全以及维护美国价值观。

（一）保护美国经济利益

技术标准贯穿于现代高技术产业的研发、生产、销售等诸环节。在研发环节，技术标准是技术创新的基础；在生产环节，技术标准大幅提高了产品生产的效率；在市场环节，技术标准是扩大市场的必要手段。②Gregory Tassey, “The Impacts of Technical Standards on Global Trade and Economic Efficiency,”in Dieter Ernst, ed., Magaregionalism 2.0: Trade and Innovation within Global Networks, World Scientific,2018, pp.215-235; 中华人民共和国自然资源部：《标准化的主要作用》，2013 年10 月14 日，https://www.mnr.gov.cn/zt/kj/kjfz/bzh/201310/t20131014_2369500.html。鉴于技术标准在现代产业经济中发挥的关键作用，技术标准的制定者能够在经济活动中具备一定的“先行者”优势，获得暂时性与周期性的经济优势。③刘晓龙、李彬：《国际技术标准与大国竞争——以信息和通信技术为例》，《当代亚太》2022 年第1 期，第40—58 页。

这种“先行者”优势首先表现在技术标准制定者能够获取可观的标准必要专利许可费用。虽然技术标准通常被认定为具有公共产品的性质，但是一旦技术标准与专利相结合形成标准必要专利（Standards-Essential Patents, SEP），技术标准的使用便具有了排他性。标准必要专利拥有者在专利许可使用谈判中拥有主导地位，这使其有可能向专利被许可人索要不公平、不合理和歧视性的专利许可使用费。①国家知识产权局：《标准必要专利》，2015 年5 月25 日，https://www.cnipa.gov.cn/art/2015/5/25/art_1415_133135.html。尽管国际标准化组织要求标准拥有者承诺以公平（fair）、合理（reasonable）和非歧视（non-discriminatory）的方式来使用其专利，即“FRAND”原则，但如何准确判断标准必要专利许可使用费符合FRAND 原则十分困难。另外，即使标准拥有者遵循了FRAND 原则，专利许可费用通常也十分可观，如高通在2017 年收取的专利许可费高达52 亿美元，约占总利润的20%。②Tim Rühlig, “Technical Standardization and Innovation in a Changing Geopolitical Landscape,”2023, p.13, https://entreprenorskapsforum.se/wp-content/uploads/2023/03/Ruhlig_Policy-Paper.pdf.专利许可费用成为专利拥有者进行技术再创新的重要资金来源，形成动态的技术开发—市场应用循环，有助于巩固专利拥有者的技术与市场优势。

另外，技术标准制定者还能够迫使其他竞争者承担高昂的转换代价。③Tim Rühlig, “Technical Standardization and Innovation in a Changing Geopolitical Landscape,”2023, p.13, https://entreprenorskapsforum.se/wp-content/uploads/2023/03/Ruhlig_Policy-Paper.pdf.在很多行业的发展过程中通常存在着多个竞争性技术标准，如果其中一种标准在竞争中获得成功便会产生“赢者通吃”效应，其他技术标准拥有者不得不付出高昂的代价来进行标准的转换。日本索尼公司与日本胜利公司之间展开的标准格式之战是一个典型案例。索尼公司于1975 年推出Betamax 格式的家庭录像机，胜利公司一年后立即推出VHS 格式家庭录像机。与VHS 相较，Betamax 拥有更好的分辨率、更少的噪音以及更好的音质，但Betamax 磁带只能录制一小时的内容，而VHS 可以录制长达两个小时的内容。较长的录制时间使VHS 获得了消费者的青睐，Betamax 的市场占有率被逐渐蚕食。1988 年，索尼公司开始生产VHS 格式录像机，只保留Betamax 用于摄像机录制，标志着VHS 在格式之战中最终胜出。在这场竞争中，索尼公司非但没有凭借Betamax 主导行业标准，反而不得不向胜利公司支付使用VHS 的许可费用，同时也需要承担巨大的转换代价来重新设计符合VHS 格式的产品。④Bred Kelechava, “VHS vs Betamax: Standard Format War,” May 5, 2016, https://blog.ansi.org/vhsvs-betamax-standard-format-war/.

基于技术标准赋予技术制定者的“先行者”优势，美国将技术标准主导权视作其国家经济利益的重要保障。作为美国经济支柱的美国高科技企业，其核心竞争力便在于对行业内技术标准的制定与主导。特别是在信息技术与通信领域，美国企业在技术标准上独占鳌头。例如，虽然美国微软公司的Windows 操作系统和英特尔公司的微处理器并不是国际标准，但已成为世界公认的所谓事实标准，这使其能够“赢者通吃”，奠定了美国在计算机软件服务领域的霸主地位。然而，近年来，中国在技术标准领域的进步被美国视作对其技术标准制定权与经济利益的重要挑战。

一方面，美国担心中国会逐渐摆脱对其技术标准的依赖，致使美国无法继续向中国收取昂贵的专利费用，甚至还需向中国来支付专利费用。①Sujai Shivakumar, “Securing Global Standards for Innovation and Growth,” CSIS, January 27, 2022,https://www.csis.org/analysis/securing-global-standards-innovation-and-growth.自2005 年至2019 年，中国为使用外国技术而支付的许可费增长了三倍，成为世界第二大许可费支付国。②Rebecca Arcesati, “Chinese Tech Standards Put the Screws on European Companies,” Merics,January 29, 2019, https://merics.org/en/comment/chinese-tech-standards-put-screws-european-companies.据统计，中国2018 年向美国支付的知识产权使用费达到86.4 亿美元，占中国购买知识产权总额的近1/4。③《商务部：去年中国向美国支付知识产权使用费86.4 亿美元》，2019 年6 月2 日，http://finance.people.com.cn/n1/2019/0602/c1004-31115849.html。但随着中国技术标准制定能力的增强，中国有望降低支付给外国跨国公司昂贵的许可费。例如，中国华为公司已成为全球拥有5G 专利数量与贡献5G 标准最多的公司。④Tim Pohlmann and Magnus Buggenhagen, “Who Is Leading the 5G Patent Race?” Iplytics, June 2022, https://www.iplytics.com/wp-content/uploads/2022/06/5G-patent-race-June-2022_website.pdf.在此背景下，虽然华为仍需要在一些技术领域向美国高通等公司支付专利费用，但也开始凭借其5G 专利技术收取专利费用。⑤Huawei, “Huawei Announces Royalty Rates for Its Patent License Programs,” July 13, 2023, https://www.huawei.com/en/news/2023/7/ipr-innovation-horizon.

另一方面，美国担心中国标准成为国际通行标准，进而提升中国产品的竞争力并更有效地占据国际市场，致使美国产品的国际竞争力受到削弱。⑥Daniel Russel and Blake Berger, “Stacking the Deck: China’s Influence in International Technology Standards Setting,” https://asiasociety.org/policy-institute/stacking-deck-chinas-influence-internationaltechnology-standards-setting.在企业市场竞争中一句耳熟能详的话是“一流企业做标准，二流企业做品牌，三流企业做产品”。在传统大规模工业生产活动中，先有产品后有标准。但在现代高技术产业领域，通常是标准先行。⑦深圳市计量质量检测研究院：《技术标准对产业引领作用及典型案例研究》，https://www.sist.org.cn/fwzl/Biaozhun/szbzllyj/201712/P020190301643536340903.pdf。这使得标准的制定权对未来产品的市场竞争力产生至关重要的影响。特别是在当前可能引领新一轮技术革命的人工智能、机器人、3D 打印等新兴技术领域，技术标准的主导权决定了该技术产业及市场的主导权。华为公司正是凭借其在5G 标准上的优势，在5G 基础设施市场约占有28%的份额，而美国公司已经基本退出了这一市场。①Jamie Davies, “Nokia, Ericsson and Huawei Dominance Beginning to Fade-Analyst,” Telecoms,August 4, 2020, https://telecoms.com/505872/nokia-ericsson-and-huawei-dominance-beginning-to-fadeanalyst/.

（二）保卫美国国家安全

在大国战略竞争背景下，技术标准与国家安全的联系更加紧密，特别是与一国的经济安全密切相关。②刘国柱：《数字标准的地缘政治论析——基于大国竞争的视角》，《人民论坛·学术前沿》2023 年第4 期，第34—47 页。一种技术标准在全球范围内获得认可后成为通行的国际标准，促进全球贸易、技术、人才的自由流动，是全球经济相互依赖的重要表征。然而，正如相互依赖理论的代表学者罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）和约瑟夫·奈（Joseph Nye）所强调的，相互依赖往往是一种非对称依赖关系，依赖性较小的行为体常常将相互依赖作为一种权力的来源，在某一问题上讨价还价甚至借之影响其他问题。③罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈著：《权力与相互依赖》，门洪华译，北京：北京大学出版社，2002年，第11 页。亨利·法瑞尔（Henry Farrell）和亚拉伯罕·纽曼（Abraham L. Newman）则进一步提出了“武器化的相互依赖”，强调行为者可以利用其在嵌入式网络中的优势地位获得对他人进行胁迫的讨价还价优势。④Henry Farrell and Abraham L. Newman, “Weaponized Interdependence: How Global Economic Networks Shape State Coercion,” International Security, Vol.44, No.1, 2019, pp.42-79.鉴于此，对外依赖高的国家在做战略选择时较容易受到外部的干扰，如遭受贸易制裁、战略资源禁运、金融控制等，从而被迫调整外交政策而丧失战略自主性，造成国家安全利益受损。

由于国际标准经常体现出的“赢者通吃”特点，标准制定者及其所属国可在国际标准体系的相互依赖关系中获得权力，充分保证战略自主权。反之，受限于他国技术标准的国家则在这种依赖关系中处于弱势地位，战略自主权受限，进而危及国家安全。特别是在数字时代，数字技术标准的制定者对其所开发的数字技术有更深入的了解，尤其是关于该项技术所存在的关键漏洞。鉴于此，一旦他国使用了该项技术，技术标准拥有国便能够精确制导，掌握了对此国发动网络攻击的主导权。⑤Tim Rühlig, “Technical Standardization and Innovation in a Changing Geopolitical Landscape,”2023, p.15, https://entreprenorskapsforum.se/wp-content/uploads/2023/03/Ruhlig_Policy-Paper.pdf.例如，2013 年，美国国家标准与技术研究院（National Institute of Standards and Technology）被曝光利用其发布的密码标准安置后门，由此各国意识到供应链网络攻击已从信息技术产品扩大到技术标准领域。①《2023 年4 月12 日外交部发言人汪文斌主持例行记者会》，中华人民共和国外交部网站，2023 年4 月12 日，https://www.mfa.gov.cn/fyrbt_673021/202304/t20230412_11058062.shtml。

自特朗普政府时期起，美国在《国家安全战略》报告中明确强调经济安全即国家安全，将美国的对外依赖视为美国国家安全威胁的来源。美国认为其全球供应链对中国存在依赖，主要包括以稀土为代表的关键原材料供应链、关键零部件供应链、信息和通信技术服务供应链以及生物医药供应链。其中，信息和通信技术服务供应链获得了美国的特别关注。2019 年5 月15 日，特朗普要求美国各行政部门对通信与技术供应链进行完整评估，寻找产业链中可能被外国势力能利用的漏洞，以此来最大限度地降低供应链的安全风险。在向美国国会解释该行政命令时，特朗普称外国竞争对手（暗指中国）正在利用美国通信与技术产业链中存在的漏洞采取间谍活动。②The White House, “Executive Order on Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain,”May 15, 2019, https://trumpwhitehouse.archives.gov/presidential-actions/executive-order-securing-information-communications-technology-services-supply-chain/.拜登政府也强调美国通信与技术供应链存在安全风险，并继续将中国作为潜在的风险来源。③U.S. Department of Commerce, “Joint Statement by Secretaries Raimondo and Mayorkas on Assessment of the Critical Supply Chains Supporting the Information and Communications Technology Industry,” February 24, 2022, https://www.commerce.gov/news/press-releases/2022/02/joint-statementsecretaries-raimondo-and-mayorkas-assessment-critical.

在上述背景下，以华为为代表的中国高科技公司成为美国重点针对的对象，这些公司在美国提供的信息和通信技术产品与服务被视为对美国国家安全造成了危害。特别是围绕华为提供的5G 技术与产品，美国声称华为凭借5G 技术标准优势地位，能够在其提供的通信设备中留有所谓安全“后门”，有助于中国政府实施网络“间谍”活动，对美国发动网络攻击，以及通过在美国运营的通信公司“窃取”美国数据。④Tim Ruhlig, John Seaman and Daniel Voelsen, “5G and the US-China Tech Rivalry-a Test for Europe’s Future in the Digital Age,” German Institute for International and Security Affairs, June 2019,https://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/comments/2019C29_job_EtAl.pdf.由此，美国将华为5G 视为重大的国家安全挑战，并致力于取得5G 的技术标准主导权来维护美国国家安全。

（三）维护美国价值观

技术标准的本质是促进技术及相关产品的互操作性与可靠性。特别是在全球化时代，为了更好促进技术、产品、服务等的跨境流动，国际标准组织应运而生，旨在制定受到多方认可的国际通行标准。在国际标准的制定中，通常遵循透明、开放、公正、有效、连贯等基本原则。①World Trade Organization, “Principles for the Development of International Standards, Guides and Recommendations,” https://www.wto.org/english/tratop_e/tbt_e/principles_standards_tbt_e.htm.这些基本原则具有普适性，是人类共享并共同认可的价值观。但在当前的大国竞争中，美西方国家将技术标准意识形态化，寻求将西式“民主”与“自由”价值观与技术标准相挂钩。拜登政府发布的《美国关键和新兴技术标准国家战略》明确指出，美国要发展的技术标准必须技术先进，能够赢得美国人民的信任，帮助美国产业获得平等的竞争环境，以及能够反映美国的价值观。②The White House, “United States Government National Standards Strategy for Critical and Emerging Technology,” May 2023, p.4.

美国将自身价值观融入技术标准制定的努力突出反映在人工智能领域。自特朗普政府时期起，美国政府开始对人工智能的发展进行广泛干预。2019 年，特朗普政府颁布了《维持美国在人工智能领域的领导行政命令》，强调要以符合美国价值观的方法塑造人工智能的全球发展。③The White House, “Executive Order on Maintaining American Leadership in Artificial Intelligence,”February 11, 2019, https://trumpwhitehouse.archives.gov/presidential-actions/executive-order-maintainingamerican-leadership-artificial-intelligence/.拜登政府进一步落实了人工智能反映美国价值观的实际操作性。在其于2022 年10 月公布的《人工智能权利法案蓝图》中，拜登政府明晰了符合美国价值观的两个重要原则，即防止算法歧视和保护数据隐私。④The White House, “Blueprint for an AI Bill of Rights,” https://www.whitehouse.gov/ostp/ai-bill-ofrights/.算法歧视指依靠机器计算的自动决策系统在对数据主体进行决策分析时，可能会对于不同种族、肤色、性别、宗教、年龄、国籍等属性的人群造成不公平的结果。拜登政府强调人工智能的设计者、开发者和部署者均应该采取主动的措施，保护个人和社区免受算法歧视。另外，大数据时代下，大数据安全的“脆弱性”凸显，可能导致数据泄露从而侵犯公众隐私造。拜登政府因而要求人工智能的设计者、开发者和部署者需要以适当的方式来收集、使用、访问、传输用户的个人数据。

美国寻求将自身价值观融入技术标准制定，其实质是企图建立由美西方主导的排他性技术标准体系，针对的主要目标是与其价值观不相符的非西方国家，中国是其中的主要代表。在美国看来，中国在技术标准领域的发展对其所谓“自由民主”价值观构成威胁，特别是认为中国的技术标准会造成所谓的人权问题。例如，2019年9 月华为联合中国联通、中国电信、中国工信部等企业与部门向联合国国际电信联盟（International Telecommunications Union，ITU）提出了重构互联网协议，即New IP 协议。New IP 协议旨在解决现行TCP/IP 协议存在的固有缺陷，包括不稳定性、内生安全以及低效率，这使其难以满足AR/VR、全息通信、物联网等新兴电子信息应用的连接需求。为此，New IP 提出面向万网互联的新寻址与控制机制、确定性IP以及用户私人订制的方案，以此来提供确定性传输、大吞吐量传输、安全可信及用户可定义的新内生能力。①郑秀丽、蒋胜、王闯：《NewIP：开拓未来数据网络的新连接和新能力》，《电信科学》2019 年第9 期，第2—11 页。但New IP 提出后立刻受到美西方的质疑，其声称New IP将导致人权受到侵犯，原因在于虽然New IP 可提供比现有协议更有效的寻址和网络管理，但会赋予政府更多对互联网的控制权，从而为政府对个人进行更有效的监视与审查提供便利。②Mark Montgomery and Theo Lebryk, “China’s Dystopian ‘New IP’ Plan Shows Need for Renewed US Commitment to Internet,” April 13, 2021, https://www.justsecurity.org/75741/chinas-dystopian-new-ipplan-shows-need-for-renewed-us-commitment-to-internet-governance/.

与New IP 协议相似的还有中国自主研发的无线局域网安全技术WAPI（Wireless LAN Authentication and Privacy Infrastructure）。作为先入标准Wi-Fi 的一种替代标准，WAPI 在提出后也被意识形态化。美西方主流舆论认为WAPI 虽然可能比Wi-Fi 更加安全，但是会侵犯用户的个人隐私。③Tim Rühlig, “Technical Standardization and Innovation in a Changing Geopolitical Landscape,”2023, p.15, https://entreprenorskapsforum.se/wp-content/uploads/2023/03/Ruhlig_Policy-Paper.pdf.为此，尽管WAPI 已被国际标准组织认可成为国际通行标准，WAPI 长期受到美西方政府与企业的抵制。另外，中国在面部识别技术领域所制定的标准也被美国视为对人权的威胁。对此，美国声称要让政府和企业联合阻止该标准，确保以尊重人民权利的道德方式开发和部署相关技术。④U.S. Department of State, “Secretary Antony J. Blinken at the National Security Commission on Artificial Intelligence’s (NSCAI) Global Emerging Technology Summit,” July 13, 2021, https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-the-national-security-commission-on-artificial-intelligences-nscai-globalemerging-technology-summit/.

三、美国对华技术标准竞争的举措

美国对华技术标准竞争以话语攻势、制度改革、联盟组建为主要举措，以此来限制中国的标准化能力，增强美国对华技术标准竞争优势，巩固美国在技术标准领域的主导权。

（一）话语攻势：对华形象丑化与制度贬损

从历史经验来看，在守成大国与崛起大国的竞争中，守成大国惯用的一个手段是对后发大国进行形象丑化与制度贬损。①黄仁伟：《后起大国与守成大国互动的历史与现实》，《国际关系研究》2015 年第1 期，第3—15 页。拥有国际话语权的守成大国能够引领国际舆论的风向使之符合己方利益，占据国际道义的制高点，使后起大国在道义上受到谴责。作为守成国的美国拥有强大的国际话语权，可以凭借对国际话语规则的掌握使其霸权获得道德上的合法性。②王阳：《美国全球话语霸权是如何形成的》，《人民论坛》2016 年第25 期，第180—182 页。

在对华技术标准竞争中，美国继续利用国际话语霸权，首先对中国的技术标准进行形象丑化，主要的话语攻势是将中国的技术标准与所谓“数字威权主义”挂钩，令中国技术标准在道义上受到谴责，从而阻止中国标准在国际上获得广泛认可并被接受为国际标准。例如，美国声称中国对信息通信技术的使用与国家政治体制的结合形成了所谓“数字威权主义”，即威权政体利用数字信息技术来对人民进行所谓的“监视”“压迫”以及“操纵”。拜登政府在2023 年发布的《国家网络安全战略》报告指责中国向外输出“数字威权主义”，企图按照自己的想法塑造全球网络，从而侵犯其国境之外的人权。③The White House, “National Cybersecurity Strategy,” March 2023, p.3, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2023/03/National-Cybersecurity-Strategy-2023.pdf.在“数字威权主义”的语境下，中国的数字技术标准被污名化。例如，中国中兴、大华等公司在国际电信联盟提出新的面部识别和监控标准，这一标准随即被污名化为对人权的侵犯，是中国输出“数字威权主义”的表征。④Paul Scharre, “The Dangers of the Global Spread of China’s Digital Authoritarianism,” May 4,2023, https://www.cnas.org/publications/congressional-testimony/the-dangers-of-the-global-spread-of-chinasdigital-authoritarianism.

此外，美国还对中国的标准化战略进行制度贬损。继《中国制造2025》之后，《中国标准2025》中规划的标准化战略行动纲领受到美国的质疑。①侯冠华：《美国智库对中国标准化战略的研究：方法、观点与启示》，《智库理论与实践》2023 年第2 期，第65—72 页。美国声称，中国的标准化战略是由政府所主导的一种中央计划，在公平、开放、效率等方面要劣于美国由私营部门驱动的标准发展体系。

一方面，美国强调中国由政府主导的标准化战略违反了市场公平竞争的原则。例如，国际标准组织中的中国企业被指责在中国政府的所谓“压力”下，会在对新技术标准进行投票表决时抱团，致力于使中国标准在投票环节中胜出，该行为违反了国际标准机构所尊崇的“让最好的技术获胜”准则。一个被广泛援引的例证是，第三代合作伙伴计划（The 3rd Generation Partnership Project）在2016 年下半年举行了5G 技术标准投票，中国联想公司在第一轮投票中投给了美国高通公司主导的提案，但由于受到了国内“不爱国”的质疑，在第二轮投票中转投给了华为主导的提案。②Frank Hersey, “Lenovo Founder in Public Blacklash for ‘Unpatriotic 5G Standards Vote’,” May 16,2018, https://technode.com/2018/05/16/lenovo-huawei-5g/.联想创始人柳传志提供的解释是，“中国企业应该团结起来，不能被外人攻击”，这一言论被曲解为联想将根据中国政府的意愿做决定。③Alexandra Bruer and Doug Brake, “Mapping the International 5G Standards Landscape and How It Impacts U.S. Strategy and Policy,” November 8, 2021, https://itif.org/publications/2021/11/08/mappinginternational-5g-standards-landscape-and-how-it-impacts-us-strategy/.总之，与中国自上而下的标准化战略相较，美国认为自己的标准化战略是自下而上的，允许私营部门以自由市场、多利益相关方的方式进行竞争，抵制中央计划，确保了技术标准制定的公开性、透明性与开放性。④Lindsay Gorman, “The U.S. Needs to Get in the Standards Game-With Like-Minded Democracies,”April 2, 2020, https://www.lawfaremedia.org/article/us-needs-get-standards-game%E2%80%94-mindeddemocracies.

另一方面，美国强调中国由政府主导的标准化战略是低效的，政府的过多干预会遏制技术的创新，不会形成以“质量制胜”的技术标准竞争力。有美国学者声称，中国旨在通过政府驱动来指导标准化战略并促使产业升级，这会使中国在研发领域过早地进行标准化，从而扼杀创新流程，中国公司由于受限于旧的标准而无法将市场上出现的新技术运用到生产环节。⑤Matt sheehan, Marjory Blumenthal and Michael R. Nelson, “Three Takeways from China’s New Standards Strategy,” October 28, 2021, https://carnegieendowment.org/2021/10/28/three-takeaways-fromchina-s-new-standards-strategy-pub-85678.与中国相较，美国认为其由私营部门主导的标准发展体系在保护个人自由的同时，还有助于促进创新与经济的增长。

（二）制度改革：增强政府干预力度

在大国战略竞争的背景下，美国发展型国家样态进行了新的转型，其关键特征是美国政府对战略性产业领域进行广泛的干预，以维护美国在经济和安全领域的绝对地位。①刘露馨：《重塑“利维坦”——大国竞争与美国式发展型国家的建构》，《世界经济与政治》2022年10 月，第71—100 页。这种转型同样发生在技术标准领域。从美国技术标准制定的历史经验来看，美国政府在通常状态下会充当“守夜人”角色，尽量避免政府对技术标准领域进行过多的干预，让私营部门发挥主导作用。但当与他国竞争中意图增强经济竞争力时，美国政府便会进行干预。例如，现隶属于商务部的国家技术与标准研究院（National Institute of Standards and Technology, NIST）于1901 年成立，美国国会成立该机构的主要原因是美国的测量基础设施在当时处于二流地位，落后于英国、德国以及其他竞争对手。②NIST, “About NIST,” https://www.nist.gov/about-nist.因此，当美国感受到中国在技术标准领域对其形成了挑战，为了确保美国技术标准制定的竞争力，美国政府增强了对技术标准领域的干预力度，在制度层面与中国展开竞争。

美国政府对技术标准领域强化干预的思想理念集中体现在拜登政府在2023 年发布的《美国关键和新兴技术标准国家战略》报告。这份报告开宗明义地指出，美国虽然仍然要维护基于规则并由私营部门驱动的技术标准制定方式，但是能够发挥战略性作用的政府及其出台的经济政策不可或缺。③The White House, “United States Government National Standards Strategy for Critical and Emerging Technology,” May 2023, p.3.为此，报告强调美国关键和新兴技术标准国家战略的一个重要支柱是政府参与，其主要理由是政府需要在技术标准领域为私营部门提供类似于灯塔般的公共产品，方能更好地促进私营部门的有效竞争，否则美国将在国际竞争中处于不利地位。④The White House, “United States Government National Standards Strategy for Critical and Emerging Technology,” May 2023, p.9.2022 年美国出台的《芯片与科学法案》（CHIPS）则为美国政府的介入提供了法律依据。法案第10245 条强调，商务部与国家标准与技术研究院需要在关键技术标准的制定方面发挥领导作用。法案还表示支持国家标准与技术研究院与私营部门展开合作，以加强美国有效参与标准制定的能力，巩固美国在国际标准制定领域的地位。①Mary Saunders and Giulia Neaher, “Beyond CHIPS: Prioritizing Standardization Is Critical for US Competitiveness,” August 22, 2022, https://www.atlanticcouncil.org/blogs/geotech-cues/beyond-chipsprioritizing-standardization-is-critical-for-u-s-competitiveness/.在具体实施举措上，美国政府主要从如下方面增强干预力度。

第一，增强对标准化前研究的投资，以促进创新、尖端科学和转化研究。例如，2022 年的《芯片与科学法案》为国家标准与技术研究所提供总计9 亿美元的资金，用于科学研究，并为量子计算、人工智能、数字身份等新兴技术及产业制定标准。②Nihal Krishan, “IT and Tech Industry Groups Applaud Passage of Semiconductor CHIPS Act,” FedScoop, July 28, 2022,https://fedscoop.com/it-and-tech-industry-groups-applaud-passage-ofsemiconductor-chips-act/.同时，依据“2021 财年国防授权法案”的授权，《芯片与科学法案》设立了5 亿美元的公共无线供应链创新基金，由商务部下属的国家电信和信息管理局（National Telecommunications and Information Administration，NIA）进行管理，以促进网络标准的开发和使用。③National Telecommunications and Information Administration, “Overview,” https://www.ntia.gov/page/innovation-fund.《美国关键和新兴技术标准国家战略》报告则表示，拜登政府在2024 财年将为2022《芯片与科学法案》新增80%预算，其中用于基础研究和应用研究的支出水平超过1000 亿美元。④The White House, “United States Government National Standards Strategy for Critical and Emerging Technology,” May 2023, p.8.此外，作为美国政府最大的基础科学研究资助机构，美国国家科学基金委员会在2023 年1 月对其研究课题申请以及研究奖励的政策与程序进行了最新修订，鼓励研究人员参与技术标准制定的研究活动。⑤National Science Foundation, “Proposal & Award Policies & Procedures Guide (PAPPG),” January 30, 2023, https://new.nsf.gov/policies/pappg/23-1.

第二，增强政府部门对私营部门的干预。其一，美国政府与私营部门在技术标准领域展开合作，更好地统筹公共与私有资源，提高美国对前沿技术标准的制定能力。例如，美国国防部联合国家电信和信息管理局与私营部门进行了众多标准化合作，如制定确保全球供应链安全的微电子标准、制定无线技术标准、开发促进增材制造行业发展的增材制造标准化路线图等。①The White House, “Fact Sheet: Biden-Harris Administration Announces National Standards Strategy for Critical and Emerging Technology,” May 4, 2023, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statementsreleases/2023/05/04/fact-sheet-biden-harris-administration-announces-national-standards-strategy-forcritical-and-emerging-technology/.美国能源部也与私营部门合作，共同完成氢储能技术、生物技术、高性能计算等多个领域的技术标准制定工作。②U.S. Department of Energy, “Leadership in International Standardization,” May, 2023 https://www.energy.gov/sites/default/files/2023-05/DOE%20Std%20Fact%20Sheet%20-%202023-05.pdf.另外，在人工智能领域，拜登亲自会见亚马逊、Anthropic、谷歌、Inflection、Meta、微软和 OpenAI七家公司高层，获得了这些公司制定新的安全、保障和信任标准的承诺。③The White House, “Fact Sheet: Biden-Harris Administration Secures Voluntary Commitments from Leading Artificial Intelligence Companies to Manage the Risks Posed by AI,” July 21, 2023, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/07/21/fact-sheet-biden-harris-administration-securesvoluntary-commitments-from-leading-artificial-intelligence-companies-to-manage-the-risks-posed-by-ai/.其二，美国为私营部门参与国际标准制定提供资金支持。国际标准的制定过程通常需要持续非常长的时间，很多中小型美国公司无力承担其间的经济成本。据统计，一家公司每年聘请一名进行国际标准制定的工程师需要花费30 万美元。④Jeanne Whalen, “Government Should Take Bigger Role in Promoting U.S. Technology or Tisk Losing Ground to China, Commission Says,” December 1, 2020, https://www.washingtonpost.com/technology/2020/12/01/us-policy-china-technology/.与之相较，美国认为中国公司的国际标准制定活动则受到政府的财政支持，这使得美国公司处于竞争的不利地位。为此，美国政府承诺要给予私营部门参与国际标准制定必要的资金支持。

第三，增强美国政府在国际标准化组织中发挥的作用。其一，加强美国政府与国际标准组织的合作。例如，美国环境保护局（Environment Protection Agency，EPA）与国际标准化组织下属的第十四工作组合作，共同建立帮助规范货运与客运的温室气体核算机制。⑤United States Environmental Protection Agency, “Using International Standards to Assess Greenhouse Gases from Transportation,” May 4, 2023 https://www.epa.gov/vcs/using-international-standards-assessgreenhouse-gases-transportation.美国联邦通信委员会（Federal Communications Commission,FCC）在2023 年4 月专门成立了国际事务办公室，负责监督与协调FCC 在全球以及区域层面参与制定国际标准的工作，特别是加强FCC 对第三代合作伙伴计划（3rd Generation Partnership Project, 3GPP）、互联网工程任务组（Internet Engineering Task Force）等组织的参与力度，确立美国在5G 技术标准领域的领导地位。①Federal Communication Commission, “International Affairs,” https://www.fcc.gov/internationalaffairs.其二，近年来，国际标准组织高层职位中的中国公民人数迅速增加，美国对此表示警惕。为此，美国政府加强了对国际标准组织负责人美籍候选人的支持力度。例如，国际电信联盟在2022 年9 月举行秘书长换届选举，主要竞争者是时任国际电联电信发展局局长的美国人多琳·博格丹-马丁（Doreen Bogdan-Martin）和俄罗斯维佩尔通信公司（VIMPELCOM）总裁拉希德·伊斯梅洛夫（Rashid Ismailov)。拜登在选举前亲自为美国候选人背书，要求所有联合国会员国与美国一起投票支持，最终美国候选人博格丹-马丁成功当选为秘书长。②The White House, “Statement by President Joe Biden on the ITU Secretary General Candidacy of Doreen Bogdan-Martin,” September 20, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statementsreleases/2022/09/20/statement-by-president-joe-biden-on-the-itu-secretary-general-candidacy-of-doreenbogdan-martin/.

（三）联盟组建：以共同价值观为纽带

近年来，美国对华科技竞争的一个重要举措是组建技术联盟，这是由于美国意识到必须依赖盟友的合作才能有效打压中国科技实力的发展。在对华技术标准竞争这一重要维度上，美国更是寻求与盟友及伙伴国合作来维护标准霸权和技术壁垒，以此将中国排除在国际标准体系制定之外。

美国在技术标准领域的联盟组建以共同价值观为纽带。享有共同价值观的美国及其盟友与伙伴国将彼此视为亲密的朋友，而将具有不同价值观的国家视为潜在的“敌人”。正如德国前总理默克尔所言，虽然德国与美国在历史、信仰以及政治观点等多方面存在不同，但是两国所享有的共同价值观让两国紧密相连。③German Federal Government, “Strengthening Europe’s Role as an Anchor of Stability,” May 28,2020, https://www.bundesregierung.de/breg-en/federal-government/aussen-und-sicherheitspolitik-1756330.共同价值观在连接美国及其盟国之间起到了重要作用，美国将技术标准与共同价值观挂钩，塑造“维护美西方技术标准主导地位便是保护西方共同价值观”的话语，以此来组建技术标准联盟。美国组建技术标准联盟已在如下方面取得进展。

第一，以已有多边制度框架为平台强化美国与盟国及伙伴国的技术标准合作。七国集团（G7）作为七大发达国家组成的国际组织，是美国组建技术标准联盟的重要抓手。在2020 年5 月举行的G7 峰会上，时任英国首相鲍里斯·约翰逊（Boris Johnson）便提议组建民主十国俱乐部，来共同制定针对中国的5G 替代方案，并在全球范围内制定国际技术标准。①Ash Jain and Matthew Kroenig, “From the G7 to a D-10: Strengthening Democratic Cooperation for Today’s Challenge,” June 8, 2021, https://www.atlanticcouncil.org/in-depth-research-reports/report/from-theg7-to-a-d-10-strengthening-democratic-cooperation-for-todays-challenges/.在2023 年9 月举行的峰会上，G7 进一步强调要共同制定和采用可信赖的人工智能国际技术标准，使数字经济的治理按照G7 国家共同的民主价值观得以实现。②Kantaro Komiya and Supantha Mukherjee, “G7 Calls for Adoption of International Technical Standards for AI,” Reuters, May 20, 2023, https://www.reuters.com/world/g7-calls-adoption-internationaltechnical-standards-ai-2023-05-20/.此外，由美国、日本、印度和澳大利亚组成的“四方安全对话”（The Quadrilateral Security Dialogue, Quad）已成为美国连同日、印、澳进行技术标准合作的平台。在2023 年举办的四方领导人峰会上，四国一致同意采取建立在共识基础上的多利益相关方模式来制定国际标准，强调关键和新兴技术应基于四国共享的民主价值观和对普遍人权的尊重来塑造。③The White House, “Quad Leaders’ Joint Statement,” May 20, 2023, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/05/20/quad-leaders-joint-statement/.

第二，建立新的双边与多边技术标准协调机制。在与欧盟国家的合作上，美欧贸易与技术委员会（U.S.-EU Trade and Technology Commission）是美国近年来创设的最为重要的多边机制。美欧贸易与技术委员会在2021 年6 月的美欧峰会上成立，目标是促使美国和欧盟合作开发和部署基于共同民主价值观的新技术，保持美国和盟国在科技领域的领导地位，对抗所谓“威权主义”在数字和新兴技术领域所产生的影响。④U.S. Department of State, “U.S.-EU Trade and Technology Council (TTC),” https://www.state.gov/u-s-eu-trade-and-technology-council-ttc/.为此，协调共同制定美欧技术标准成为美欧贸易与技术委员会的重要职能所在。委员会下设的第一工作组即为技术标准工作组，主要任务是制定关键和新兴技术标准的协调与合作方法，特别是要促使美欧共同制定符合其核心价值观的共同标准，在关键和新兴技术的国际标准活动中捍卫美欧的利益。⑤The White House, “U.S.-EU Trade and Technology Council Inaugural Joint Statement,” September 29, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/29/u-s-eu-trade-andtechnology-council-inaugural-joint-statement/.此外，美国与以色列、印度、韩国和日本分别发起了高层技术合作双边倡议，技术标准是其中最为重要的内容。例如，美日达成的《美日竞争力与韧性合作倡议》（The U.S.-Japan Competitiveness and Resilience Partnership）强调美日将通过国际标准合作网络等框架，进一步加强在国际技术标准制定方面的合作，包括为安全可靠的先进自动驾驶技术制定国际准则和技术要求、为电动和氢燃料电池汽车技术制定国际安全标准等。①The White House, “Fact Sheet: The U.S.-Japan Competitiveness and Resilience (CoRe) Partnership,”May 23, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-the-u-sjapan-competitiveness-and-resilience-core-partnership/.美国与以色列则启动了美以技术战略高级别对话，表示美以双方要共同推进值得信赖与负责任的国际标准。②The White House, “Fact Sheet: U.S.-Israel Strategic High-Level Dialogue on Technology,” September 30, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/09/30/fact-sheet-u-s-israelstrategic-high-level-dialogue-on-technology/.

第三，在关键技术领域制定排他性的技术标准。在信息通信技术领域，2019 年5 月，以美国为首的32 个国家在捷克针对5G 问题召开特别会议，通过了首个关于5G 安全规则的“布拉格提案”（Prague Proposal），指出网络安全不仅是一个技术问题，而且还应该与意识形态、国家治理模式、法治环境、第三国因素干扰等其他内容相联系。③Prague 5G Security Conference, “The Prague Proposals,” May 3, 2019, https://www.mzv.cz/file/3482865/The_Prague_Proposals.pdf.该倡议虽然没有直接点名中国，但被普遍认为是在为中国5G 企业“量身定做”一些条件，让其无法满足这些要求，进而被排除在5G 标准制定之外。2020 年5 月，包括高通、微软在内的31 家科技公司组建了开放RAN 政策联盟（Open RAN Policy Coalition），中国的5G 基础设施供应商华为被排除在外。在人工智能领域，在美国的推动下，经合组织发布了《OECD 委员会关于人工智能的建议》，提出了具体的人工智能发展原则以及政策建议，成为发达国家认可的人工智能准则。④OECD, “Recommendation of the Council on Artificial Intelligence,” May 22, 2019, https://legalinstruments.oecd.org/api/print?ids=648&lang=en.2020 年5 月，美国宣布加入由加拿大与法国成立的“人工智能全球伙伴”联盟（Global Partnership on Artificial Intelligence，GPAI）。6 月，美国、加拿大、法国、欧盟等15 个GPAI 创始成员发布联合声明，表示GPAI 旨在通过“以人为中心”的方式来促进人工智能负责任的开发与应用，符合西方世界所珍视的人权、自由和民主价值观，最大限度地减少个人权利与自由所面临的风险，基于人权、包容性、多样性、创新性和经济增长等原则来负责指导人工智能的开发和使用。⑤The White House, “Joint Statement from Founding Members of the Global Partnership on Artificial Intelligence,” June 15, 2020, https://www.state.gov/joint-statement-from-founding-members-of-the-globalpartnership-on-artificial-intelligence/.截止到2023 年11月，GPAI 已有29 名成员，还有包括奥地利、智利、瑞士等7 个国家在等待会员资格批准。

四、美国对华技术标准竞争面临的挑战

如上所述，美国开展对中国技术标准竞争以维护其在技术标准领域的主导权，进而在经济、安全以及价值观等方面保护美国的利益，但美国对华技术标准竞争面临着一定挑战，制约着美国对华技术标准竞争的实际成效。

（一）政府的干预具有限度

美国寻求通过增强政府干预力度的方式来与中国进行技术标准竞争，但政府的干预具有限度。从理念上来看，美国在技术标准制定上一向标榜其非政府主导的标准制定模式。换言之，与大多数国家采用自上而下、政府主导的方法不同，美国采用自下而上、行业主导的标准制定方法。美国尊崇自愿原则，技术标准的制定与实施都由利益相关者的需求驱动，认为这种以市场为导向的方法能够促进竞争，确保透明度，并利用共识来取得最佳结果。鉴于此，虽然当前美国政府寻求增强其在技术标准制定上的角色，但是依然要继续为美国自下而上的技术标准制定模式赋予合法性。美国国务卿布林肯在全球新兴技术峰会上明确表示，尽管应对一些国家以违反美国价值观的方式开发技术时，需要政府与私营部门一起阻止，美国仍将坚持采用透明、基于共识和私营部门主导的方法来制定新兴技术的标准。①U.S. Department of State, “Secretary Antony J. Blinken at the National Security Commission on Artificial Intelligence’s (NSCAI) Global Emerging Technology Summit,” July 13, 2021, https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-the-national-security-commission-on-artificial-intelligences-nscai-globalemerging-technology-summit/.在此种语境下，美国政府在技术标准领域制定中的角色不可能得到无限扩张，美国更多要想实现的是在政府与私营部门之间实现平衡，既防止政府的过多干预对私营部门的公平市场竞争造成损害，又希望政府的介入能够更好地提升私营部门制定技术标准的能力，但这两者之间通常存在张力。美国政府尚未提出一个如何实现此种平衡的具体并可操作的方案，这是美国想通过政府干预来对华实施技术标准竞争面临的挑战。

另外，从美国国内当前关于技术标准的论争来看，以加强政府干预为手段来与中国进行技术标准竞争并未达成广泛共识，无论是智库学者还是私营部门，均对政府权力的扩大存疑。例如，美国众议院科学委员会在2022 年3 月举行了关于美国国际标准制定地位的听证会，大部分与会的议员与证人对政府过多介入技术标准领域表示反对。①AIP, “Science Committee Rejects ‘Heavy-Handed’ Strategies for International Technical Standards,”March 25, 2022, https://ww2.aip.org/fyi/2022/science-committee-rejects-heavy-handed-strategiesinternational-technical-standards.这些疑虑存在的主要原因包括：

其一，中国的标准化发展虽然在近年来取得了巨大的成绩，并在以5G 为代表的新兴技术标准上已与美国形成竞争态势，但是中国的标准化实力不应该被过度夸大。首先，美国标准在全球范围内仍然享有巨大优势，如在全球最主要的39 个国际标准制定组织中，美国在11 个组织中拥有至少50%的投票权，远远高于包括中国在内的其他国家。②Giulia Neaher, David Bray, Julian Mueller-Kaler and Benjaminm Schatz, “Standardizing the Future:How Can the United States Navigate the Geopolitics of International Technology Standards?” October 14,2021, https://www.atlanticcouncil.org/in-depth-research-reports/report/standardizing-the-future-how-canthe-united-states-navigate-the-geopolitics-of-international-technology-standards/.其次，虽然中国在国际标准组织领导委员会中获得了更多职位，在国际标准组织中提出议案的数量迅速增长，但是这种增长并不等同于权力和影响力，标准化的权力更多来自技术标准提案的可靠性与完整性，而中国的提案在质量上远不如美国。③Nigel Cory, “America’s National Security Concerns over China Shouldn’t Imperil Its Leadership in Technical Standards Development,” January 20, 2023, https://itif.org/publications/2023/01/20/americasnational-security-concerns-over-china-shouldnt-imperil-its-leadership-in-technical-standards-development/.最后，从总体情况来看，有统计表明，中国标准仅占国际技术标准的1.8%，这一数值远低于中国对全球国内生产总值（GDP）的贡献。为此，中国的影响力还不足以迫使美国政府过多介入，要继续依赖私营部门发挥主导作用。④Tim Rühlig, “The Shape of Things to Come: The Race to Control Technical Standardisation,” 2021,https://static.europeanchamber.com.cn/upload/documents/documents/The_Shape_of_Things_to_Come_English_Final%5b966%5d.pdf.

其二，美国政府的过多介入常常会产生适得其反的效果，即非但不能实现既有目的，反而会有损美国自身的利益。例如，美国商务部产业与安全局（Bureau of Industry and Security）将华为列入美国出口管制的实体清单，对华为进行全面的技术禁运，但此举对美国的标准化发展反而造成了负面影响：一是由于华为公司在5G 标准上处于领先地位，行政部门将华为公司列入实体清单的做法将可能会使美国公司不能参与全球5G 标准的制定过程，使美国公司处于战略劣势；⑤Karen Freifeld and David Shepardson, “U.S. Companies Can Work with Huawei on 5G, Other Standards: Commerce Department,” Reuters, June 16, 2020, https://www.reuters.com/article/us-usa-chinahuawei-tech-exclusive-idUSKBN23M2DF.二是受美国对华出口管制的影响，为了避免违反美国相关法律，美国高科技公司从许多有中国公司参与的国际标准组织中撤出，反而进一步增进了中国公司在这些组织中的地位，削弱了美国在国际标准制定中的领导力；①Nigel Cory, “America’s National Security Concerns over China Shouldn’t Imperil Its Leadership in Technical Standards Development,” January 20, 2023, https://itif.org/publications/2023/01/20/americasnational-security-concerns-over-china-shouldnt-imperil-its-leadership-in-technical-standards-development/.三是为了避免潜在的违规风险，一些标准化组织将总部从美国迁到欧盟及其他国家，如在华为被美国列入实体清单后，著名的芯片设计标准组织五险基金（RISC-V Foundation）将总部由美国的特拉华州迁往了瑞士，原因是该组织内一些非美国公司对地缘紧张形势表示担忧，认为离开美国会“舒服得多”。②Stephen Nellis and Alexandra Alper, “U.S.-based Chip-tech Group Moving to Switzerland over Trade Curb Fears,” Reuters, November 25, 2019, https://www.reuters.com/article/us-usa-china-semiconductorsinsight/u-s-based-chip-tech-group-moving-to-switzerland-over-trade-curb-fears-idUSKBN1XZ16L.

（二）美国与盟友在技术标准制定上存在分歧

美国在对华技术标准竞争中寻求依靠盟友力量来建立排他性的技术标准体系，并以共同价值观作为重要的“共情”手段，但美国与盟友在技术标准制定上存在分歧，特别是美欧之间存在对技术标准主导权的竞争，这对美国建立技术标准联盟形成了极大的挑战。

近年来，欧盟萌生了战略自主意识，在外交与安全、经济与贸易、数字与科技等方面推出重要行动计划，推动实现战略自主，提升欧盟在全球事务中的影响力。③伍慧萍：《欧洲战略自主构想的缘起、内涵与实施路径》，《德国研究》2021 年第3 期，第23—45 页。在技术标准制定上，欧盟在2022 年推出了《欧盟标准化战略》，指出要增强欧盟在国际标准制定中的全球竞争力。虽然欧盟的新战略在强调要使技术体现民主价值观上与美国有共通之处，但是该战略同时也体现了欧盟在技术标准制定上摆脱美国影响并实现战略自主的意图。《欧盟标准化战略》明确提出，要改善欧洲标准化体系的治理方式并确保其完整性，其中最为重要的政策建议是以欧洲标准委员会（European Committee for Standardization）、欧洲电工标准化委员会（European Committee for Electrotechnical Standardization）、 欧 洲 电 信 协 会（European Telecommunications Standards Institute）为代表的欧洲标准化组织中，必须仅由欧盟成员国的国家标准机构参与决策，包括美国在内的其他外国专家则被排除在决策过程之外。①European Commission, “An EU Strategy on Standardisation-Setting Global Standards in Support of a Resilient, Green and Digital EU Single Market,” February 1, 2022, https://ec.europa.eu/docsroom/documents/48598.在此情况下，美国及其他国家的专家仍然被许可参与欧盟技术标准的制定，但不拥有在关键的投票环节进行投票的权力。2022 年9 月，欧盟委员会进一步决定设立欧洲标准化高层论坛专家组，就标准化相关事宜向欧盟委员会提供建议，但也明确指出如果欧盟行政部门认为某个组织或个人受到第三国或第三国实体的控制，则将被限制参与处理涉及欧盟安全与敏感主题的专家组，这意味着美国专家将被排除在专家组之外。②European Commission, “Commission Decision Setting up the Group of Experts ‘High-Level Forum on European Standardisation’,” September 1, 2022, https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2022)6189&lang=en.此决定一经公布便招致美国的强烈反对，认为此举会使欧盟制定针对美国与其他外国公司的歧视性标准。③Nigel Cory, “How the EU Is Using Technology Standards as a Protectionist Tool in Its Quest for Cybersovereignty,” September 19, 2022, https://itif.org/publications/2022/09/19/how-the-eu-is-usingtechnology-standards-as-a-protectionist-tool/.

欧盟在技术标准领域要实现战略自主是欧盟挑战美国“科技霸权”意识觉醒的重要表现。特别是在数字技术领域，美国凭借其在该领域的先发优势，在迅速占领全球市场的同时，还通过迫使世界各国向自己开放通信与网络市场、打压别国数字产业、禁止互联网封锁、支持跨境数据自由流动等方式获得标准与规则制定的主导权，从而维持“数字霸权”。④朱兆一、陈欣：《美国“数字霸权”语境下的中美欧“数字博弈”分析》，《国际论坛》2022 年第3 期，第55—71 页。欧盟长期受到美国“数字霸权”的束缚，为此提出“数字主权”作为回应，通过了《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation）、《数字服务法案》（The Digital Services Act）、《数字市场法案》（The Digital Markets Act）等旨在保护欧洲数字企业并体现欧盟数字治理规则的一系列重要法案，并以征收数字税、反垄断调查等方式增强了对主要以美国公司为主的数字科技巨头的监管，此举引发了美国的强烈不满。在当前，人工智能、5G 等新兴数字技术仍然在兴起与发展的阶段，欧盟致力于在此次技术浪潮中摆脱美国的“数字霸权”，力争成为新兴技术标准的制定者。在此情况下，虽然美欧通过设立美欧贸易与技术委员会等机制来达成技术标准合作，但是对技术标准主导权的争夺是制约此类机制成效的重要因素。①刘宏松、陈荒拓：《欧盟参与美欧贸易与技术委员会的目标与困境》，《德国研究》2022 年第4 期，第28—46 页。

另外，欧盟在追随美国对中国进行技术标准竞争上持较为矛盾的心态，这也制约了美欧技术标准联盟的有效性。和美国相同，中国在技术标准领域实力的快速也引发了欧盟的担忧。中国欧盟商会（European Union Chamber of Commerce in China）与瑞典国际事务研究所联合发布的报告声称，欧洲长期认为自己是标准制定的倡导者并存在自满情绪，但中国在技术标准领域的快速发展已给欧洲敲响了警钟。如果中国在此领域变得更强，则存在欧洲影响力会被削弱的风险。②Tim Rühlig, “The Shape of Things to Come: The Race to Control Technical Standardisation,” 2021,https://static.europeanchamber.com.cn/upload/documents/documents/The_Shape_of_Things_to_Come_English_Final%5b966%5d.pdf.除了在技术标准制定上摆脱美国影响外，欧盟在技术标准上寻求战略自主也被视为应对中国技术标准威胁的重要举措。③Laurens Cerulus, “EU Drafts Counteroffensive to China, US on Technology Rules,” February 2,2022, https://www.politico.eu/article/technology-standards-europe-counteroffensive-china-united-states/.然而，与美国不同的是，欧盟尚未将技术标准安全化并将与中国的技术标准竞争提升到整体战略竞争的高度，欧盟对华技术标准竞争更多是出于经济因素的考量。从欧盟对华的总体战略来看，欧洲理事会在2023 年6 月发布的对华政策决议强调，欧盟无意与中国脱钩，但要对华“去风险”。④European Council, “European Council Conclusions on China,” June 30, 2023, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2023/06/30/european-council-conclusions-on-china-30-june-2023/?utm_source=dsms-auto&utm_medium=email&utm_campaign=European%20Council%20 conclusions%20on%20China%2C%2030%20June%202023.这表明在技术标准领域，欧盟通过与美国合作来与中国进行竞争与“去风险”是一个总体趋势，但欧盟并不会完全追随美国对中国进行打压甚至切断与中国的合作，欧盟各国在华为5G 上出现的态度分化是这一表现的集中体现。

结语

技术标准，特别是以5G、人工智能为代表的新兴技术标准，决定了新兴产业发展甚至是科技革命的未来走向，新兴技术标准的创设者与维系者掌握着规则的书写权，并能够在一定程度上从中获取经济、安全以及价值观方面的先行优势。鉴于此，美国对技术标准的重视程度与日俱增，《美国关键和新兴技术标准国家战略》报告的出台标志着美国寻求以全政府的手段来确保美国在关键和新兴技术领域长期拥有规则的制定权，这也意味着美国对华技术标准竞争将可能继续“层层加码”。一方面，美国将继续凝聚政治界、产业界、科技界、思想界、新闻界的战略共识，通过夸大中国技术标准发展对美国形成的挑战，为政府介入技术标准领域提供合法性，服务于对中国进行技术标准竞争的总目标；另一方面，将技术标准价值观化会继续成为美国对华技术标准竞争的核心抓手，这既有助于美国对中国标准“污名化”，又有利于美国以价值观为纽带打造排他性的技术标准联盟。

对此，中国需要保持战略定力，并采取适当的举措予以应对。第一，积极化解美国对中国技术标准的话语攻势，揭露美国对华“污名化”的狭隘性、片面性与虚伪性，同时推进中国话语和叙事体系建设，塑造中国标准良好的“他者意向”；第二，继续坚定推行中国标准化战略，构建现代标准治理体系，探索“市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用”的标准化发展路径，提升技术创新能力与标准化水平；第三，更好地推进国际标准化工作，拓展与发达国家及发展中国家的标准化合作，推进区域标准化合作，提升“一带一路”倡议在中国标准国际化中发挥的重要作用，为国际标准体系建设贡献中国智慧与中国方案。