数字时代社区治理参与困境及其化解机制研究——以上海D 街道社区花园营造为例

于莹

（同济大学 上海 200092）

一、问题的提出

作为人们生活的基本单元和基层治理的公共空间，社区是人们生活的重要场所，更是国家治理在基层的主要依托。我国自从开展社区建设以来，始终存在居民参与不足的难题，随着市场化、城镇化的快速发展，居民原子化越来越突出，居民参与问题变得更加迫切。党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，参与是现代社区的形成机制，社区治理转型突出强调多元参与，强调居民自主性，社区居民系统地参与社区治理才符合社区治理转型的人民属性，才能满足人民群众对美好社区的呼唤。由此可见，我国社区治理的未来在社会主体性，形成以社区需求为中心的权力和资源分配体制，社区居民参与到社区治理，自己决定和选择社区公共事务，有效地介入到社区建设的决策、管理和整个政策过程当中。

在数字化时代，数字技术为居民参与社区治理赋能，居民参与性不足而成为“沉默的观望者”不再仅仅是参与机会不足和条件不够的问题，很大一部分人是在具有参与条件的情况下依然不热衷于参与社区事务。这部分人不同于冷漠的搭便车者，而是借助数字媒体持续地观望，当触及自身利益时选择性地参与进来。有鉴于此，本文尝试以上海D 街道社区花园营造为例，尝试理解社区居民集体沉默的形成机制。社区花园营造是如何打破居民的集体沉默困境，调动社区居民参与积极性的？社区居民通过社区花园参与公共事务对于我们思考如何打破“沉默者恒沉默，活跃者更活跃”的“沉默者螺旋”状态，让处于冷漠与积极之间的摇摆不定派迈向积极参与行列具有怎样的价值？这是本文试图探讨的问题。

二、文献回顾

（一）居民参与社区治理

作为社区治理的关键主体之一，居民是社区治理的重要组成部分，是社区治理的基础力量。社区治理转型需要从威权式治理向参与式治理转变，治理主体从单一主体向多元共治转变[1]。狭义上的居民参与是指生活在社区里的人参与社区治理的行动，广义上的居民参与既包括居民个体，也包括社会组织等参与主体在社区治理中的行动。居民参与有利于保障居民基本权利、提高社区居民参与社区事务的水平、促进基层社会和谐。

居民参与不足是当前社区治理面临的重要问题，居民参与社区治理程度不高，社区参与的动力和持续性弱化，突出体现在形式多而实质性参与较少，特定群体活跃而整体参与不足等方面。学者分别从国家-社会关系、政府权力与制度、政治文化、社区运行机制等多个视角，从结构主义理论、社会资本理论、利益相关者理论等多理论对阻碍居民参与的动力机制进行了不同程度的研究，取得了丰富的理论成果。总结居民社区参与不足的原因主要集中在如下方面：强国家、弱社会的总体格局压制了社会空间，从而抑制了公众参与的能动性；上级政府制度供给不足以及政府部门权力运作导致社区居民参与机制不健全；居民参与文化不成熟以及社区内部运行机制畸形导带来的居民个体“参与冷漠”和“搭便车”行为；工作压力、城市扩展、电视的普及等经济转型所带来的变化对公民参与社区事务意愿产生了负面的影响；社区事务与居民自身利益诉求相关性不足所带来的居民参与热情不足等方面[2-4]。提高居民参与的意愿和能力需要将意识培育、民主协商、互动协作、技术创新等要素通过有效整合，构建较为完善的增能机制。在政府、社区、社团及居民等多元主体的复合性互动过程中，优化资源配置、开发专业技术、完善组织网络及实化自治权利，是促成居民主体性“复位”，从而推进社区参与的可行路径[5]。

（二）数字时代居民参与社区治理

在数字时代背景下，以互联网、大数据和人工智能技术为代表的新兴技术方兴未艾，利用大数据驱动社区治理创新逐渐成为数字时代社区治理的新常态，越来越多的社区探索建立大数据平台用以降低公民参与社区治理的成本，提高社区治理的能力和水平。数字时代的居民参与形式更加多元化，由单一的线下形式向线上、线上+线下扩展。大部分学者认为数字技术的应用对居民参与社区治理具有积极作用，可以降低参与成本，保障居民知情权、参与权和监督权，激发居民治理意愿，打造多元治理格局，重塑公共空间和重建社区情感的连结方式重塑社区共同体[6]。

也有一些学者对数字时代技术赋能居民参与社区治理提出了担忧，认为现阶段的社区治理关注“技术赋能”而忽视“社会赋能”，缺少基于地域共同体构建的主动性[7]。总之，数字技术为社区治理赋能的同时，并没有彻底破解居民参与不足的难题，数字技术的运用有可能带来社区治理数字化转型中“数据缚能”现象，甚至会阻碍居民的社区参与、降低参与积极性。优化居民参与进而构建“人民城市”的关键是要解决好制度赋权、程序赋能和利益赋责三大条件的供给问题[8]。从实际情况来看，具备参与条件的人与日俱增，但是并没有与居民参与的积极性呈正比，依然有大部分人处于观望状态，甚至出现集体沉默行为[9]。

数字时代的沉默行为，不同于既往缺失参与机会而对社区事务完全不了解的行为，也不同于完全不热衷于参与社区事务的冷漠行为，此时的沉默很大一部分是借助于微信、社区论坛等数字平台时刻窥视社区事务，关注社区的一举一动，但是不主动投身社区治理，只有当社区事务涉及自身利益时才会主动出现。从结果来看，集体沉默同“集体狂欢”“集体野蛮”一样，是一种集体失智的非理性行为，同样产生危害性后果。这是一个处于冷漠者与积极者之间的中间型群体，是数字时代催生的一大批新型沉默群体，尤其是新冠疫情的爆发使得传统的面对面线下交流活动受到限制，虚拟现实活动呈现爆发增长态势，为该群体的壮大提供契机。

综上所述，虽然有大量学者对社区治理中的居民参与问题进行了研究，但从居民沉默的微观角度探讨数字时代居民沉默偏好的原因以及如何调动居民参与社区治理积极性的相关研究相对比较少；关注数字技术为社区治理“赋能”的比较多，对于在技术条件满足情况下居民仍然缺少参与性的动因的相关研究比较少。鉴于此，本文以上海D 街道社区花园营造为例，考察该街道社区花园营造模式对调动居民参与社区治理的作用，并探讨在数字时代的社区治理转型过程中如何调动居民的参与主动性。

三、打破沉默：上海D 街道社区花园案例分析

（一）背景介绍

本文主要运用单案例研究方法，以上海市D 街道社区花园营造项目为例研究数字时代居民参与社区治理问题。上海是我国社区花园营造最早、最典型的城市，社区花园营造经验走在全国前列。选择该街道社区花园项目作为经验案例分析是因为该街道建设相对成功，社会影响比较大，具有典型性和代表性。该街道以社区花园营造为抓手，积极推进社区绿化品质提升，并且带动居民参与到社区事务中来。该街道是上海城区首个园林街道，2020 年开始，街道全面铺开居民参与式社区空间改造和社区花园建设，打造网络化社区花园，共展出各类花园近60 个，其中包括27 个街道与居民共同建设和维护的社区花园、30 个学生与居民合作打造的竞赛花园，以及三位社区规划专家设计的大师花园。该街道取得了良好的社区治理效果和广泛的社会影响，获得了多个奖项，全国多个社区前来参观学习。笔者于2021 年10 月在D 街道开展田野调查，本文案例由笔者调研所得。基于学术伦理要求，本文对所涉人物和地点均进行了匿名处理。

（二）D 街道社区花园营造过程

目前D 街道参与式社区花园营造的实践与探索可以分成四个阶段。

第一个阶段是提倡群众参与绿化阶段。2016 年开始，街道办在党建引领下做了一系列大型绿色宣传活动，如绿色大篷车、绿色社区、创意生活等。还有制作、插花、评比等比赛性质的活动。总体上来看，这一阶段是以开展大型绿色活动宣传、通过作品评比和展现的形式广泛宣传，提高居民参与热情。这个阶段是一个初步探索阶段，对于如何让群众可持续地参与问题没有一个系统的解决方案，还只是一个比较松散的群体绿化活动。

第二个阶段是营造迷你花园阶段。街道首先征求居民意见制定相关方案，然后通过搭建迷你花园平台、小手拉大手、植物认养、成立骨干微信交流群、开展线下活动等活动方式让居民广泛地参与进来，尤其是通过亲子活动带动家庭参与。该阶段涌现了许多带头人，如D女士组织参与到迷你花园的营造中，L 女士带领小朋友建设儿童花园。该街道鼓励儿童参与营造迷你花园，种植一些可食景观，植物成熟后由种植者采摘来慰问孤老群体。这一阶段不再着重于社区更新的表面绿化成果，而是更加关注居民的需要，更具有“人民”属性。迷你花园营造的社区均形成了一批带头人、有一定运作体系的社区居民队伍。

第三个阶段是培育本土社区规划师阶段。该阶段在居民具有了参与热情的基础上培育本土规划师，利用“1+1+N”模式打造一支多元化社会花园营造队伍。社区花园营造的提案产生于居民需求，将街道分成7 个小组，由专业规划师和本土规划师进入居民区，针对居民问题和需要改进的地方进行提案。提案的优化源于居民的评议，分成集体会议、学员面向居民提案汇报、学员面向领导专家提案汇报、通过公众号发起居民投票等几个环节。最终，由专业打分、居民投票和网络得分选出最佳提案。提案的落地源于居民的自治，如Y 先生带领大家成立三林花社，自主开展自治活动。为了更好地实现居民由参与者向设计者角色转变，D 街道与同济大学建筑与城市规划学院L 老师团队合作，在L 老师及其团队的指导下营造社区花园并且培育本土规划师。

第四个阶段是开展社区花园节系列活动阶段。目前，该街道正在开展2021年首届全国社区花园设计营造竞赛。来自全国多所高校40 组参赛队伍深入居民区开展活动，此次竞赛要求每支队伍的方案必须征得至少20 位居民的同意才能开展，并由专业规划师、学生、居民共同完成参赛作品。通过这种形式，预计至少带动1000 名居民参与到此次活动，进一步催生社区花园营造的内生力量。2021 年10 月29 日，首届花园节开幕，此次活动获得了许多居民支持，他们积极参与到活动中，有花园营造能工巧匠，有手工艺品达人，有当地的老师、学生，也有社区规划师和小小规划师，他们都是社区共建过程中坚定的支持者。10 月30 日，第二届社区花园与社区规划研讨会顺利举办，邀请了来自北京大学、复旦大学、同济大学等多所高校的30 多位知名学者和全国各地社区营造专家与当地工作人员、居民一起对参与式社区规划的系统性和网络化进行探讨。这一阶段主要是验收阶段性成果、让居民共享阶段性成果，并且对接下来的持续性发展进行探讨。

（三）D 街道居民参与社区花园营造的动力分析

通过梳理D 街道社区花园的营造过程，可以将该社区花园的营造模式概括为：党建引领-政府支持-设计师培育-居民参与-社会组织赋能-高校合作的共建共治共享的运作模式。该模式得以成功运作，总结起来可以概况为如下几点：

首先，兴趣和情感是前提，儿童和家庭是撬点。D街道中的一些社区属于典型的老旧小区，老年人占比很大，老年人就更愿意参与到营造社区花园中，儿童亦是如此，他们在参与过程中逐渐形成了自己的趣缘圈子。“亲子、环保、公益、养老”是撬动社区治理参与积极性的四个支点。D 街道充分抓住了这一撬点，他们的活动非常亲民或者说是“接地气”，给老人种花种菜的机会，给孩子玩泥巴的空间，甚至给孩子机会参与到社会花园的规划，让孩子们自主规划并且投票选择最受欢迎的作品，和家长一起营造迷你花园。在这一过程中，不仅是孩子之间建立了亲密的关系，邻里关系也更加紧密，越来越多的人在陪伴孩子的过程中了解到这个项目，甚至主动参与到社区的其他项目中。

其次，党建引领是方向，政府支持是保障，社会组织是资源。任何社区治理都要放在特定的时空环境来理解，我国社区治理构建逻辑和行为特征也具有明显的中国特色，中国语境下的社区治理最典型的特征是党建引领，党建引领是社区花园营造的底色，党建充分发挥了凝聚各主体，形成合意的作用。另外基层行政力量也发挥了很大的作用，笔者在调研中发现D 街道的书记、主任亲自参与到社区花园营造中，甚至周末也在社区花园节加班。政府的责任是公平和公正，而社会组织的参与才是社区花园营造的创新和落实的重要力量，L 老师的四叶草堂团队是该街道社区营造的专业社会组织，形成了同济大学智库、四叶草堂社会与当地社区的资源整合，为当地带来了专业的资源和指导。通过梳理各个主体在该街道社区花园营造所发挥的作用，可以发现他们在目标一致的情况下形成了合力，共同形成社区营造甚至是社区治理的行动轨迹。

再次，外部精英是驱动，内部达人是先锋。D 街道社区花园营造项目是专业的“社区精英”推动社区营造的典型案例，尤其是在项目运营的前期。面对高度老龄化和外来人口化的社区，内生性往往不足，如果仅仅依靠内部力量是比较困难的，所以该街道与L 老师的团队合作，从外部嵌入到社区营造，再逐渐培养居民的自主性。从上述发展阶段我们也可以看出，从广泛宣传到专业设计师规划设计到培育本土规划师再到通过多种手段引导全体居民的参与，这是一个逐渐递进的过程。这个过程已经颇有收获，上面提到的几位内部社区达人充分发挥自己的优势，形成了很好的带头示范作用。还有比较典型的“彩之韵”团队，由一些已经退休的人组成，积极参与社区绿化微更新，该团队已经扩充到100 多人，在公共绿化带打造了10多个各具特色的微景观社区花园。

最后，数字技术是平台，社交网络是媒介。上述提到的街道通过微信群、公众号等渠道为该社区搭建了沟通交流平台，也为专业力量指导社区花园建设提供了平台。数字技术赋能是当下社区治理的热点话题。社区问题的多样化、人口构成的复杂性、社会风险的突发性是精准化建设社区治理与服务体系的重要挑战，而数字技术为破解这一难题提供了技术支撑。依托人工智能、大数据、区块链的数字技术作为一种重要的社区治理资源，可以全方位深入到社区治理和社区服务的每一个环节。“十四五”规划明确提出“推进智慧社区建设，依托社区数字化平台和线下社区服务机构，建设便民惠民智慧服务圈，提供线上线下融合的社区生活服务、社区治理及公共服务、智能小区等服务”。数字技术将在未来的社区治理中发挥更大的作用，释放更多的数字红利。

社区花园为该社区提供了一个平台，居民基于共同的兴趣爱好而聚集在一起，在外部赋能和内部自发的双重条件驱动下，形成了社区花园营造的共同体，将原本的“陌生人的社区”变成“熟人社区”。在这一过程中，老年人、青年人、儿童这些不同代际的人都愿意参与进来，这些居民不再躲在社交平台观望社区的治理，做社区治理的搭便车者，而是亲自通过线上和线下的渠道参与进来。尤其是对于青年人来说，对数字技术的掌握更加纯熟，这些人通常不像老年人和儿童一样热衷于参与社区事务，而是习惯于通过线上方式关注社区事务，在营造社区花园的过程中，通过亲子活动的方式调动了这批人积极参与进来。D 街道居民持续参与社区事务，起源于兴趣爱好，并且党建引领、政府支持、社会资源支持都发挥了重要作用，在内外部的努力下共同激活了居民参与积极性，居民在参与社区营造的过程中找到了社区认同感和归属感、自身的价值感。归属感、认同感和价值感为居民参与社区营造甚至是整个社区的治理提供了持续性动力，这种动力是沉默观望不能带来的。

四、结论与讨论

对公民参与社区治理的困境及其消解进行研究，对我国新时期社区治理现代化及构建内生型的公民参与具有重要意义。本文以上海市D 街道社区花园营造为例研究了社区治理转型过程中的居民参与问题。研究发现，社区花园是调动居民参与社区治理的一个重要切入点，是实现居民自治的重要过渡性手段，对于调动平时对社区治理持观望态度的群体的积极性具有重要作用。从现实结果来看，平时对社区事务持观望者态度的人在参与社区花园营造之后向积极参与者队伍迈出了实质性一步。在数字时代，既不同于积极者也不同于冷漠者，对社区事务持观望态度的人占有相当大一部分比例，而且调动这部分人参与社区治理的难度低于完全冷漠者，所以调动沉默观望者的参与积极性对于推进社区治理转型具有重要意义。

具体来说，笔者对于破解目前社区治理困境、充分调动观望群体参与的思路是从社区花园营造等微更新事务入手，充分发挥党建引领、政府引导、社会资源支持、数字技术赋能等关键要素的作用，为“观望者”参与提供机会。密切联系“观望者”，以兴趣为起点、以家庭为撬点，带动其参与，并且挖掘内部自主性。只有当这部分参与进来才会找到认同感、归属感、价值观，才能具有持续参与社区事务的主动性和积极性，乐于参与、乐于发声、而不是沉默观望、不是主动边缘化。

此外，即使在数字时代，基层治理的落脚点也要放在“人”本身，以人为本。技术赋能社区治理的前提是符合居民的利益诉求，为居民参与社区治理提供便利，而不能就技术论技术，忽视居民本身，造成“数字缚能”的治理乱象。D 街道的案例也充分说明只有关注居民自身的诉求，调动居民自身的参与积极性才能真正使得社区治理具有“社会”属性，而技术在其中发挥的应该是辅助作用。现阶段的一些数字化治理还停留在“被数字化”阶段，主要依赖技术、制度与资本等外部力量的推进，忽视了社区居民的主体性和主动性，造成了技术反构社会的悖论。未来的基层治理数字化转型需要警惕这一问题，理清技术赋能、制度革新与社会参与之间的关系，推进社区治理的“社会赋能”，在社区治理转型过程中实现真正的“智治”与“善治”融合互通。