党内法规合法性审查的逻辑理路与实践进路

张梓建

截至2022 年6 月，有效的党内法规数量达到3718 部。①通过加强党内法规备案审查制度建设，提高党内法规的制定质量，是建设完善的党内法规体系目标的题中之义。保证党内法规与国家法律之间的协调性是党内法规制定与执行过程中的重要要求。《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称“《制定条例》”）第27 条规定，对党内法规草案审核的内容包括“是否同宪法和法律不一致”，《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称“《审查规定》”）第11 条也要求审查党内法规和党内规范性文件的“合法合规性”。回顾党内法规的清理工作，2012 年6 月印发的《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》中要求，“同宪法和法律不一致……宣布废止”。上述党内法规的条文和清理要求表明，党内法规从立规、执规到清理全过程都需要对照国家法律加以审视。但是，对于何为“同宪法和法律不一致”，现有的党内法规与党内规范性文件基本上只有简单的原则性规定或单纯重复表达，并未提供准确的界定标准，未能为负责具体工作的审查者提供清晰指引。目前，专门分析党内法规合法性审查内容的文献较为有限，主要集中在党内法规合法性审查的意义和机制建构两个话题。就细化审查的方法与标准的学术探讨而言，仍有较大的挖掘空间。

一、备案审查全覆盖图景下党内法规合法性审查的制度特征

《法治中国建设规划（2020-2025 年）》提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调，努力形成国家法律和党内法规相辅相成、相互促进、相互保障的格局”。党内法规作为依规治党的制度基础，国家法律作为国家治理的行为依据，两者在不同维度共同推动法治中国建设。②党的十八届四中全会《决定》要求，“把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”以及“加大党内法规备案审查和解释力度”，在中国特色社会主义法治体系的背景下勾勒出全覆盖的备案审查图景。其中，国法中的合法性审查制度对维护国家法制统一起到无可替代的保障性作用，党内法规的合法性审查则对保障党内法规具体制度与国家法律之间的一致性起到无可替代的作用。国法语境中以规范性法律文件③文本为审查对象的合法性审查分为两种：一是根据《立法法》，由备案机关或法定机关对一部分规范性法律文件的合法性进行审查；二是在行政诉讼中，由人民法院对被诉行政行为所依据的行政规范性文件的合法性进行审查。第一种情况与党内法规的合法性审查的功能和制度设计具有共通性，两者的主要区别在于：

第一，审查对象的范围不同。党内法规合法性审查以党内法规、党内规范性文件以及一部分党政联合发文为对象④，基本涵盖了所有由各级各类党组织单独制定的具有普遍约束力的文件。而国法语境中的合法性审查以行政法规、地方性法规（自治条例和单行条例）、司法解释、规章为主要对象，其范围限定在规范性法律文件内。第二，审查的职权主体不同。党内法规合法性审查的职权主体不具有特定性，《审查规定》第5 条第一款规定“党组织制定的党内法规和规范性文件应当向上级党组织报备”，亦即理论上说，任何有下级党组织的党组织都可能成为审查的职权主体。而国法语境中合法性审查的职权主体一般指权力机关或者具有特定监督权的机关。第三，审查所基于的理论不同。国法语境中的合法性审查理论很大程度上以法律位阶理论为支撑，按照凯尔森的位阶理论，所有下位法的效力都可向上最终地追溯至一个不能从另一个更高的规范来得到自己的效力的规范。⑤立法者根据作为基础规范的宪法创造其下位法，也即制定法律，再以此逻辑继续产生法律的下位法。国法语境的合法性审查目的在于确保下位法符合基础规范的要求，纠正偏离基础规范要求的下位法。而党内法规不属于国家法律体系的要素，其效力来源也非作为基础规范的宪法，与法律乃至宪法都不存在必然的位阶关系。第四，审查制度的规范来源不同。国法语境中的合法性审查制度由《宪法》、《立法法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《法规、司法解释备案审查工作办法》设定和规定，党内法规合法性审查制度在规范上直接来源于《制定条例》与《审查规定》，但也可间接地追溯至宪法。第五，审查依据不同。国法语境中合法性审查的依据并不包括宪法，合法性审查与合宪性审查不能相互替代，合法性评价与合宪性评价是分离的。⑥而党内法规合法性审查的依据则包括宪法，笔者将在下文论述。第六，审查范围不同。国法语境的合法性审查范围包括制定主体是否具有法定权限、制定程序是否合法、内容是否合法三大项内容。而法律并未涉及党内法规的制定权限与制定程序，其均由《制定条例》等党内法规规定，也即党内法规合法性审查只包括对内容合法性的审查。

通过对比，可以进一步明确党内法规合法性审查的定位，以及作为一种跨规范体系审查的属性。上述诸多特殊性说明，需要根据其特有的制度外观来建构相应的审查标准，而不能简单根据国法语境合法性审查的逻辑套用其审查方法。在建构党内法规的合法性审查方法之前，需要准确把握党内法规合法性审查的认知逻辑并厘清其审查依据。

二、党内法规合法性审查的认知逻辑

任何制度都建立于一定的认知基础之上，党内法规合法性审查制度也不例外。其具有特殊的经验来源，在法治逻辑的指引下发挥作用，如何从历史性、体系性和全面性三方面认识党内法规合法性审查的理论依据是一个基础性问题。

（一）遵循法治建设经验的历史逻辑

上世纪五十年代，党领导制定了以1954 年宪法为代表的一部分法律并制定了一些党内规章制度，但不久后国家层面和党内层面的制度建设进程均遇到了挫折。在总结经验教训时，邓小平同志指出，“必须使民主制度化法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”⑦党的十五大把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略后，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”于1999 年被写入宪法。法治的引领、规范、促进和保障使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。⑧同时，回顾党的十八大以来我国法治建设取得的重大成果可以发现，只有以坚持和加强党的全面领导为前提，国家法律和党内法规才能有效作为我国从容应对国际社会变化挑战的制度保障，才能作为中国特色社会主义事业建设取得伟大成就的制度后盾。早在1990 年，《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》就已经对党内法规提出了“遵守党必须在宪法和法律的范围内活动的规定，不得与国家法律相抵触”的原则性要求。对党内法规的合法性进行审查，反映出党对法治建设客观规律的遵循以及历来重视自我监督的优良传统。

（二）维护法治体系统一性的结构逻辑

党内法规与国家法律的一致性原则最早见于1945 年的中共七大党章中，是党强调协调政府法令与党纪之间关系的标志。⑨在现阶段，党内法规与国家法律的一致性体现在三个方面：一是目标的共同性，两者均服务于中国特色社会主义法治事业，是中国特色社会主义现代化建设中制度建设的两个有力抓手，从远景上看，两者从制度上保障中华民族伟大复兴各项工作的推进；二是领导主体的同一性，正所谓“党是我们各项事业的领导核心”⑩，要建设法治强国就必须坚持和加强党对法治工作的领导，虽然立法权归由国家机关行使，但国家机关的各项工作均要受该单位党组的领导，向其报告工作，而党内法规更是由党组织直接制定；三是均遵循法治思维，1981 年《关于建国以来党的若干历史问题的决议》要求“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动”，确立了改革开放后党实施所有活动的基本原则，党内法规作为党的活动的产物，其制定行为也应当遵循上述要求。2019 年对《制定条例》作出修订后，党内法规按照调整事项被划分为规范党的领导活动的党内法规和规范党的建设活动的党内法规两大类，党的领导法规进一步成为调整社会关系的重要规范来源。党内法规的外溢效应归根结底由党的领导地位产生，一定程度的外溢效应无可避免。⑪在党内法规扩充了“法”的概念范围后，其与国家法律可能同时规范某一社会事项，公民或者组织的行为既受国家法律又受党内法规的调整。然而有研究指出，“党中央以外的其他党组织制定的党内法规制度，可能会突破宪法法律规定、违法干预国家事务、违法增减党员的公民权利义务”⑫，保证党内法规制度合法性的现实需求显而易见。

（三）保证审查内容完整性的实践逻辑

党内法规的制定与党内法规体系的建构是一个动态的实践过程。一方面，“政治性，是党内法规的首要特征”；⑬另一方面，规范性是与政治性并存的另一大特征。以条款形式表现的党内法规规范性较强，在制定目的和制定依据、适用范围、职责义务、行为模式、法律后果、保障措施上表述较为清晰。⑭根据《审查规定》第十一条的规定，合法性审查与其他审查要求相互平行，不可缺少。合法性审查的意义也在于，在面对社会提出的疑问或者在党内法规执行过程中遇到争议时作出符合法治逻辑的解释。受立规技术和认知水平等客观因素的制约，个别内容存在合法性瑕疵的可能性无法避免。在时间轴上，每部党内法规在形成草案后由法规工作机构进行审核，制定后受到接受报备的上级党组织审查，并在实施后评估和清理环节受到全面审查，故而广义上的合法性审查贯穿着一部党内法规生命的全过程。当既存的法律发生修改或者新的法律被制定后，也需要及时对相关的党内法规进行合法性审查，以保障其在继续执行过程中不存在与法律不一致的情况。

三、审查依据中“法”的范围

在党内法规建设的探索期，其也曾被称为“党纪党法”⑮。那么，党内法规合法性审查所指向的“法”的范围应如何确定？有学者对党内法规合法性审查中的“法”作广义解释，认为其既包括国家法律也包括党内法规。⑯不难发现这种界定会导致“法”涵盖的范围过于宽泛，使“合法性审查”变成“合规性审查”和“合法律性审查”的上位概念，这与《备案规定》第11 条将合法法规性作为一项审查要求并与其他审查要求相平行的规定不相符。因此，合法性审查应当是一个与合规性审查平行的概念，只在国家法律体系内确定其审查依据。

（一）宪法

宪法在国家法律体系中处于最高法律地位，具有最高法律效力。将宪法确定为审查依据可以在宪法中寻找到直接的规范依据，《宪法》第5 条第四款规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”⑰，宪法“反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现”⑱。宪法是政治性、人民性、国家性有机统一的集中反映⑲，富有生命力的宪法必然可以通过实施进行印证，宪法的实施是维护宪法权威的有效途径。如果不尊重、不遵守宪法，既违背了党的意志也违背了人民的共同意志。⑳对于作为党的活动载体的党内法规而言，遵守宪法就意味着其需要对照宪法进行审查，排除其中与宪法精神、原则以及规则不一致的内容。如果党内法规制度违反宪法，就应当接受合宪性审查并予以纠正。㉑虽然《制定条例》和《审查规定》并未具体区分合宪性审查和合法律性审查，但是由于宪法的上述特殊地位，以及实践中违反宪法事例的存在㉒，有必要将合宪性审查作为合法性审查中一项单独的内容。

（二）法律

法律是公民权利义务以及国家机构运行的基础性制度支撑。在民主性与生成形式上，法律由最高国家权力机关制定，集中反映了全体人民的意志。重要的立法目标往往先由党中央提出立法建议㉓，由全国人大常委会相关机构以及国务院有关部门开展调研等立法准备工作，广泛向社会征求意见后，再形成法律草案交由全国人大或全国人大常委会表决通过，实现从党的主张到国家意志的转化。在这个意义上，合宪性与合法性呈现出逻辑上的连贯性，依据法律进行审查是依据宪法进行审查的自然延伸。法律的权威性很大程度上来源于法律的可预测性，“政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预测到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力”㉔。可预测性意味着行为后果的相对确定性，社会公众可以根据法律的规定实施行为并预测行为所要承担的法律后果。在以规则之治为核心观点的法治思维中，党内法规的内容需要符合社会基于法律所产生的内心预期，以维护法律的权威。通常认为狭义上的法律由基本法律和基本法律以外的其他法律组成，审查依据是否有必要对此作出区分呢？由于基本法律的边界具有一定模糊性，基本法律以外的其他法律中也有大量关于公民权利义务、国家机关职权职责的规定，两者共同构成完整的法律整体，故而审查依据中的法律应当指向全部法律而不必作出区分。

（三）行政法规

行政法规在国家法律体系中位阶较高，《制定条例》第32 条将“同行政法规相抵触”作为部委党内法规和省级党内法规被责令改正或者撤销的情形之一。将行政法规作为其审查依据的主要考虑在于：一是行政法规与法律具有较高的关联性，法律中不乏对行政法规作出特别授权的规定，行政法规可以就某些事项进行除外性调整，起到将法律具象化的重要作用。这些行政法规以“置入型”模式表达于法律文本中，法律条文直接援引行政法规或者就特定事项对行政法规进行授权，使行政法规在实质上具备与法律同等的地位与效力。二是部分行政法规属于执行全国人大及其常委会根据《立法法》第9 条就法律相对保留事项授权的行政立法，党内法规不应突破法律保留事项的边界。三是行政法规的制定程序日益完善，存在合法性瑕疵的可能性较低，相当数量被认为存在合法性问题的行政法规已经被废止。四是在最高行政机关已经制定行政法规进行调整的情况下，党内法规主动避免与之相排斥，是对行政法规所确立的法秩序的尊重。

（四）省级地方性法规、自治条例和单行条例

当审查对象为省级党内法规时，其审查依据有必要拓展至省级地方性法规。一方面，地方人大及其常委会作为代议机关，由当地选民选举产生，代表当地选民形成公共意志，监督公共政策执行，其天然职责就是地方民意的集中器。㉕省级地方性法规是地方国家权力机关在民主性基础之上制定的规范性法律文件，地方国家权力机关通过制定地方性法规保证宪法、法律和行政法规的实施。另一方面，省级地方性法规也间接反映省级党委的意志，省级党内法规与之保持协调更有利于自身的执行。坚持中国共产党的领导是《立法法》确认的立法基本原则之一，人大常委会党组在人大常委会中发挥领导作用，并根据《中国共产党重大事项请示报告条例》等请示报告制度向上级党组织请示报告重大立法事项，地方性法规在经历法定制定程序的同时往往也在经历一定的党内程序。地方性法规和地方党内法规在根本目标层面具有较高一致性，以前者作为后者的审查依据，是在地方层面对人民主权原则的尊重，也符合党在领导立法过程中善于将党的主张转化为国家意志的融贯性逻辑。例如，《河北省委员会党内法规制定细则》规定应当审查省级党内法规是否与省级地方性法规对同一事项的规定不一致。同理，对于五个民族自治区党委制定的党内法规而言，其审查依据还应包括自治条例和单行条例。

（五）规章不宜纳入审查依据

从制定主体看，规章与行政法规都由行政机关制定，是否有必要对照规章进行合法性审查？规章与党内法规的关系在实践中已经为立规者所考虑，有两种不同的处理方式：例如，《四川省委党内法规和规范性文件合法性审查办法（试行）》要求审查是否与部门规章相抵触以及是否与政府规章对同一个事项的规定不一致，而《河北省委员会党内法规制定细则》则没有类似的规定。笔者认为不必对照规章进行审查。一是虽然规章与行政法规同属行政立法，但就其制定主体而言，行政法规的制定主体具有唯一性，在我国行政机关中处于最高地位，行使最高行政权力；而规章的制定主体数量庞大且容易发生变化，在效力的权威性上不能与行政法规相提并论。二是规章中的规则以执行性规则为主，与行政法规直接执行法律、创设规则，甚至在法律空白时作为最高位阶的规范性法律文件依据的作用大不相同。三是规章与党内法规的调整事项在大多数情况下不存在交集，两者在相对平行的轨道上运行。四是在实践中，规章相对于法律、行政法规更有可能融入部门利益、地方利益，在行政诉讼中规章只能作为人民法院裁判的参照而非依据也从一定程度上印证了该事实。

四、党内法规合法性审查的进路

在宏观层面，合法性审查方法需要面向整个党内法规体系中的所有审查对象，在相对较长的时间跨度内保持稳定，保障审查结果的可预测性；在微观层面，该方法需要确定应当遵循的主要原则与具体标准，提供足够的工具价值。由于“同宪法和法律不一致”的界定较为模糊，首先有必要明确“不一致”的规范意涵。

（一）“不一致”的涵义

在《制定条例》和《审查规定》中，党内法规与党的理论、路线、方针、政策以及与上位党内法规和党内规范性文件的排斥关系被称为“抵触”，而与宪法法律的矛盾关系被称为“不一致”。除此之外，“不一致”还被用于描述同一机关制定的党内法规新旧规定之间的矛盾关系以及同一机关制定的党内法规一般规定与特别规定之间的矛盾关系。可见，立规者有意区分使用“不一致”和“抵触”两个概念。“抵触”发生于纵向上存在明确位阶关系的对象之间，而“不一致”存在的维度位于同位阶、横向之间。

首先，要将“不一致”与“不相同”相区别，前者指的是在内容上存在实质区别，而不包括单纯文字表述上的区别。其次，“不一致”是“一致”的非命题，即两个事物在趋向上存在不同，是一种矛盾关系。广义上，只要两个规范对同一事项作出不同的规定，就可以认定两者存在不一致，但是应当区别对待不同的情形。比如，若A 规范与B 规范同时对事项C 进行调整，其可以表述为：A 规范规定应当（可以/禁止）a，B 规范规定应当（可以/禁止）b。a 与b 之间的关系需要再细分为两种情况：一是完全不存在逻辑对立关系；二是存在部分或全部逻辑对立关系，对立的部分互为非命题。对于情况一，应理解为党内法规与国家法律的差异，而前者并不必须对后者亦步亦趋，这种“不一致”并非审查的重点。而对于情况二，则是“不一致”主要针对的情形，指的是审查对象的内容或其蕴含的内在价值与审查依据存在明显的对立、排斥关系，这种关系是国家法律所不容许的“不一致”，也可将其称之为“抵触”。㉖最后，基于上述理解，党内法规合法性审查方法可以在下文的法律保留标准和不相抵触标准两项标准上着手。其中，不相抵触标准针对的是审查对象和审查依据在达到何种程度的排斥时即认定为前述的“抵触”。需要明确的是，使用“抵触”的概念并不意味着认为“党内法规”与“国家法律”两个概念必然存在孰高孰低的位阶关系。

（二）推定符合审查依据原则

推定符合审查依据原则要求，审查时首先推定审查对象的内容符合审查依据，除非有充分证据证明其与审查依据存在不一致，否则即认定其通过合法性审查。尽管推定只是一种技术手段，但具体的推定却带有强烈的价值判断和政策选择因素。㉗推定符合审查依据原则可以从国法语境的合宪性推定原则中汲取具有参考意义的价值预设。其应用于法律合宪性审查的场合，要求先从逻辑上推定作为审查对象的法律的内容合乎宪法，除非有更明显的事实推翻这种假设。该原则的内在要求是审查机关应在合理范围内有节制地行使审查权，减少因为确认法律违宪而引发社会震荡。㉘若审查机关遵循违宪推定的逻辑则会具有排斥合宪事由的倾向，是一种否定性评价的预设，起到的功能也是否定性的。㉙该制度设计目的在于保持审查机关的相对克制性，防止其过度干预正常的立法活动。

“党对人民的代表是‘群众—先锋’逻辑”㉚，作为“三个代表”的先进党，中国共产党除了执政党的身份外，还是引领社会变革的领导党，其所制定的党内法规在总体上必然符合法治发展规律的一般要求。若在合法性审查中采用“是否违法（违反审查依据）”的判断而非“是否合法（符合审查依据）”的判断，将起到类似于违宪推定的负面效果。这种价值预设显然与前述事实不符，不利于维护党内法规的权威性。党内法规合法性审查本质上属于党组织内部上级对下级的监督，在维护党中央集中统一领导的前提下，需要发挥下级党组织根据本部门、本地区实际情况制定党内法规的积极性，避免因过于严格的审查使生效后的党内法规受到负面评价，是对党内法规稳定性的尊重和对其制定主体主观能动性的鼓励。由此，有研究者主张将合宪性推定原则作为党内法规合宪性审查的原则。㉛置身于历史视野中，改革开放以来党内法规体系建设的进程证明，绝大多数的党内法规都不存在合法性瑕疵。综上，以推定审查对象符合审查依据为原则，要求合法性审查不在于证成审查对象对审查依据的符合性，而在于将个别不合乎审查依据的内容进行甄别并作出纠正处理，从而实现与国家法律的协调。

（三）法律保留标准

法律保留标准在合法性审查中起到排除作用，要求党内法规对于法律保留的事项不能增减、改变，只能对此以外的事项进行调整。《立法法》明确规定十一个法律保留事项㉜，将调整这些事项的权力授予全国人大及其常委会，其中部分事项被附条件、有限制地授予国务院。尽管可以追问并提出质疑认为，《立法法》仅是在法律体系中对立法权进行分工，法律保留事项也只是法律与其他立法的边界，在语义上并非法律与其他社会规范的边界。然而，法律保留是人民为防止国家滥用权力，忠于人民的意志和利益，通过选举权和罢免权控制立法机关，进而使其制定体现人民意志的法律并要求其他机关遵守与执行的方式。㉝在分配国家权力时，应对法律保留事项进行排他性授权。从“实现法制统一、保障公民基本权利、确保人民群众对国家重大事务的最终决策权”㉞的功能来看，法律保留事项也是其他社会规范需要遵守的制度藩篱，是党内法规与国家法律最明确的分工畛域。

法律保留标准提供的思路在于，需要重点关注审查对象的授权性规则和义务性规则中，是否为其他主体创设了应由国家机关行使的职权，是否规定了限制党员人身自由的强制措施㉟，是否有增减诉讼程序权利义务的内容等。例如，《电影产业促进法》第8 条第一款规定“国务院电影主管部门负责全国的电影工作；县级以上地方人民政府电影主管部门负责本行政区域内的电影工作”，但在上一轮党和国家机构改革后，电影管理职能已经划入党委宣传部门，实质性调整了政府部门管理电影工作的行政职权，这一变化与现有法律存在一定紧张关系，需要对法律进行修改以保障改革成果的合法性。又如，《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》授权纪检机关调查组对某些财产采取扣留、封存措施，被认为构成对公民合法私有财产权的过度介入，与《行政强制法》和《商业银行法》的规定存在紧张关系。㊱

（四）不相抵触标准

“不相抵触”意味着在党内法规不逾越法律保留边界的前提下，国家法律不过度干预党内法规的调整方法与内容，充分尊重党内法规作为法治实践的重要方式及其创造力。社会经济发展过程中会不断出现新的社会关系和重点领域，党在不同领域的领导方式不会一成不变，因此党内法规与国家法律的专有调整领域和重叠调整领域存在一定的变化性。所以，对于法律保留以外的事项，党内法规具有一定的规则创制空间，甚至在法律尚未调整的领域或者法律“有意”留空的领域占主导地位。不能单纯地认为只要是国家法律调整的事项，党内法规就不能调整。党内法规法属性的表现之一在于，在规定党员、党组织实体程序义务（职责）、权利（职权）时，同样以“假定——行为——后果”的规则结构为主要表现形态。因此，法学界关于“抵触”标准的研究成果可以作为重要参考，其中归纳的大部分情形涉及下位法关于权利（力）、义务（职责）的规定与上位法的规定相排斥。㊲具言之，不相抵触标准可以细化为三种情况：

第一，发生同法律相抵触的前提是，审查对象调整某一事项时，已经有法律对该事项进行调整。如果党内法规的调整对象完全处于法律调整的范围之外，就不可能与法律相抵触，可以将这些情况排除在审查范围之外：一是调整完全由党直接进行管理的事务的党内法规。从中国共产党革命与执政的长期历史实践来看，由党直接管理的事务有军队事务、意识形态事务、统战事务等。例如，“党指挥枪”是中国人民解放军始终遵循的首要原则，《中国人民解放军政治工作条例》第4 条规定：“中国人民解放军必须置于中国共产党的绝对领导之下，其最高领导权和指挥权属于中国共产党中央委员会和中央军事委员会。”宪法将军事的最高领导权授予中央军事委员会，其与中国共产党中央军事委员会具有完全的一体性。中央军事委员会制定调整军队政治事务的党内法规显然不可能发生抵触法律的情况。二是调整党的政治建设事务、思想建设事务、组织建设事务、作风建设事务的党内法规。例如，法律只调整行为而不调整思想，并不存在与单纯约束党员思想道德的党内法规相对应的法律规范，因此该类党内法规也不可能同法律相抵触。

第二，“纪严于法”不能抵触国家法律。在国家法律中，权利与义务即使不能完全一一对应，也大致平衡且对等。但是在党内法规中义务具有鲜明的第一性，尤其是在纪律建设方面的党内法规中，义务明显优先于权利并且在数量上远多于权利。对此，既不能统统认为对党员作出严于法律义务的要求就抵触法律，也不能认为可以任意地限制法律权利，较低位阶的党内法规或者党内规范性文件不能以“纪严于法”为由层层增加对党员的义务性要求。纪律严格性一方面表现为党员的某些权利受到更多限制，例如党员的宗教信仰自由被《中国共产党纪律处分条例》限制；另一方面表现为党员被科以更多义务，例如党员在一定情况下负有见义勇为的义务，否则将受到党纪的负面评价。针对党内法规中“纪严于法”的事实，不相抵触标准的要求主要表现为：一是法律设定的义务不能减免；二是法律禁止创设的义务不能创设，例如不得对村委会成员候选人设置诸如财产多寡的限制；㊳三是对于法律赋予的权利，若基于法律精神不得对权利主体作出区别，则不得进行限制，例如申诉权、检举权等救济性权利。

第三，在国家法律与党内法规交叉共管的社会生活领域，若党内法规要对社会主体的权利义务关系进行调整，应以是否损害主体的平等性作为判断其是否抵触国家法律的切入点。在两者交叉调整的领域，党内法规需要就如何具体实施党的领导进行规范，具有相当的自由裁量空间。考虑到这些领域往往已经受到国家法律调整，为避免社会主体同时受到两个相互排斥规则的规制而陷入无可适从境地，党内法规应当与国家法律的内在精神协同一致，也即要符合法治的一般原则。“平等是社会主义法律的基本属性，是社会主义法治的基本要求”㊴，党内法规若对既存已经由法律完成配置的权利义务关系作出调整，应审查其是否损害了有关主体的平等地位。例如《领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业管理规定》对不同层级、类别领导干部的配偶、子女及其配偶经商办企业的禁业要求不同，领导干部职务层次越高要求越严。㊶其原因在于，领导干部职务层次越高，相对于一般市场主体而言本人及其近亲属所掌握或者具有的机遇优势和资源优势越大，经商办企业更容易获得不正当的优势市场资源和地位，破坏正常的市场秩序。

五、结语

在党的二十大上，“不断健全党内法规体系”被写入党章，党内法规对治党治国的作用愈发凸显。合法性审查作为协调党内法规与国家法律关系话题域的基础性议题之一，需要引起足够的重视。虽然《制定条例》与《审查规定》为党内法规的合法性审查提供了制度依据，但是方法指引不够清晰，不利于审查工作的有序开展。更为具体、明确、可行和系统的审查标准有助于切实实现对党内法规的有案必备、有备必审、有错必纠。正如《备案规定》第4 条第三款所规定的“各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制”，党内法规合法性审查在客观上需要个案中具体的审查职权主体与国法语境中具有相关审查职能的国家机关加强沟通协作、良性互动、相辅相成，在党内法规一侧和国家法律一侧共同发力。随着党内法规学科的蓬勃发展与党务公开工作的推进，未来对党内法规合法性审查的学术研究将有更大的发挥空间。