统一进程中秦新地的法律治理研究

李婧嵘

目 次

一、新地吏的需求与供给

二、新黔首的整合与管制

三、新地秦制的渐次推行

四、结语

近年来，学界利用岳麓秦简与里耶秦简中关于新地的材料，〔1〕秦将大规模统一战争中新征服的地域界定为“新地”。参见孙闻博：《秦汉帝国“新地”与徙、戍的推行——兼论秦汉时期的内外观念与内外政策特征》，载《古代文明》2015 年第2 期，第66 页。丰富与深化了对秦新地统治的认识与理解。因新地在政治、经济、文化诸方面迥异于故地，且社会情况复杂、特殊，秦在统一过程中不断探索以法律治理新地的实践与经验，以巩固秦新地的政权与统治。〔2〕关于秦在新地统治的研究，参见于振波：《秦律令中的“新黔首”与“新地吏”》，载《中国史研究》2009 年第3 期，第69-78页；沈刚：《简牍所见秦代对南方新占领地区特殊统治政策探析》，载西北师范大学历史文化学院等编：《简牍学研究》（第六辑），甘肃人民出版社2016 年版，第80-89 页；朱锦程：《秦对新征服地的特殊统治政策——以“新地吏”的选用为例》，载《湖南师范大学社会科学学报》2017 年第2 期，第150-156 页；张梦晗：《“新地吏”与“为吏之道”——以出土秦简为中心的考察》，载《中国史研究》2017 年第3 期，第61-70 页；苑苑：《秦简“新地吏”再探——兼论秦“新地”统治政策》，载《学术探索》2019 年第5 期，第125-129 页；张梦晗：《从里耶秦简看“荆新地”的秦制化进程》，载《江苏师范大学学报（哲学社会科学版）》2021 年第2 期，第86-98 页；陈光：《简牍所见秦新地统治政策——兼论秦朝骤亡的原因》，载《古代文明》2022 年第3 期，第66-72 页；周海锋：《秦制在新地的展开——以简牍为考察中心》，载《中国文化研究》2022 年秋之卷，第22-38 页。

在学界已有研究基础上，本文拟从法律史角度探析秦如何借由法律的规制将其中央统治权延伸至新地社会并实施治理，以管控新地吏与新黔首，稳固统治秩序并渐次推行秦制，进而形成对新地行政体制、经济运作、意识形态、社会风貌等各个方面的渗透与操控，最终实现统一天下的历史任务。

一、新地吏的需求与供给

出土简牍反映，征服新地初期，秦即对其六国原有体制进行改编，自上而下地在新地移植与推行秦的行政与法律制度，以秦中央集权控制下的郡县制治理新地。〔3〕参见黎明钊、唐俊峰：《里耶秦简所见秦代县官、曹组织的职能分野与行政互动——以计、课为中心》，载武汉大学简帛研究中心：《简帛》（第13 辑），上海古籍出版社2016 年版，第131-158 页。因新地的行政管理、法制运行以及新黔首的管控皆需倚赖官吏代表秦政府执行，新地吏的充足供应为秦治理新地需解决的关键问题。

（一）新地吏的短缺与需求

由里耶秦简所见迁陵县吏籍来看，新地吏以来自秦故地的外郡人居多，本地人则数量较少。〔4〕参见游逸飞：《里耶秦简所见的洞庭郡——战国秦汉郡县制个案研究之一》，载《中国文化研究所学报》2015 年总第61 期，第58-59 页；鲁家亮：《里耶秦简所见秦迁陵县吏员的构成与来源》，载李学勤主编：《出土文献》（第13 辑），中西书局2018 年版，第206 页。这似与秦的下列“置吏律”规定相抵触：

置吏律曰：县除有秩吏，各除其县中。其欲除它县人及有谒置人为县令、都官长、丞、尉、有秩吏，能任（1272）者，许之。（1245）〔5〕陈松长主编：《岳麓书院藏秦简（肆）》，上海辞书出版社2015 年版，第136-137 页。

由此可知，秦县在一般情形下应任用本地人担任有秩吏。但在征服初期，秦似难以在新地固守并执行此条秦律。其一，新地原有体制与秦制迥异，本地人即使是原有官吏也未必知悉秦制，甚至不通晓秦文字，秦很难迅速培养、任用符合秦文书行政要求的新地本土官吏。〔6〕参见沈刚：《简牍所见秦代地方职官选任》，载《历史研究》2017 年第4 期，第188-189 页。其二，征服初期，新地本地人或怀揣着强烈的亡国情绪，应难以在短期内获得秦的信任与重用，秦对大量起用本地人为新地吏存有较强的疑虑。因此，如里耶秦简反映，秦主要任用熟稔秦制且行政经验丰富的故地官吏为新地吏。

但因秦新地多远离故地，且战乱甫定、社会秩序动荡不安，故地官吏多不愿甚至是抗拒远赴新地任职。以洞庭郡迁陵县为例，由于地处南方偏远山区且交通不便，气候炎热潮湿，来自北方的秦人多难以适应，迁陵外来者的疾病率与死亡率偏高。〔7〕参见王勇：《里耶秦简所见秦迁陵的农作与环境》，载武汉大学简帛研究中心：《简帛》（第17 辑），上海古籍出版社2018 年版，第143-144 页。以下里耶秦简就反映，有故地官吏冒着被秦律处罚的风险，未赴迁陵就任新地吏：

廿六年十二月癸丑朔庚申，迁陵守禄敢言之：沮守瘳言：课廿四年畜息子得钱殿。沮守周主。为新地吏，令县论言史（事）。问之，周不在迁陵，敢言之。以荆山道丞印行。（8-1516）〔8〕陈伟主编：《里耶秦简牍校释》（第一卷），武汉大学出版社2012 年版，第343 页。

据以上文书记载，秦王政二十四年（公元前223 年），因沮县在蓄养牲畜产子卖钱的考课中位列末等，故地沮县代守县令周被罚至新地迁陵为吏。周或视之为畏途，因此两年后仍未到达迁陵。〔9〕参见郑威：《里耶秦简牍所见巴蜀史地三题》，载《四川师范大学学报（社会科学版）》2015 年第2 期，第149 页。

征服广袤新地后，秦难以立马起用大量本地人充任新地吏，故地官吏又多不愿远赴新地任职，以致秦新地缺员严重。〔10〕参见袁延胜、时军军：《再论里耶秦简中的“守”和守官》，载《古代文明》2019 年第2 期，第64 页。以迁陵县为例，里耶秦简8-1137 载，迁陵“吏凡百四人，缺卅五人”；〔11〕陈伟主编：《里耶秦简牍校释》（第一卷），武汉大学出版社2012 年版，第282 页。又简9-633 上的“迁陵县志”载，迁陵县吏满员应为103 人，但因空缺及外出徭使的官吏人数较多，仅见吏51 人。〔12〕参见陈伟主编：《里耶秦简牍校释》（第二卷），武汉大学出版社2018 年版，第167-168 页。

（二）多渠道供应新地吏

为了解决新地吏短缺的问题，以保障秦新地统治的运行及对新黔首的管控，秦制定法律措施通过多种方式选任新地吏，因此新地吏的构成较故地官吏也更为多元、复杂。

1.抽调故地吏为新地吏

秦通过转迁官吏的正常途径，将部分官吏由故地抽调至新地为吏。〔13〕参见鲁家亮：《里耶秦简所见秦迁陵县吏员的构成与来源》，载李学勤主编：《出土文献》（第13 辑），中西书局2018 年版，第208 页。如以下里耶秦简阀阅文书中所载釦的个人履历即为例证：

资中令史阳里釦伐阅：

十一年九月隃为史。

为乡史九岁一日。

为田部史四岁三月十一日。

为令史二月。

□计。

年卅六。

户计。

可直司空曹。（8-269）〔14〕陈伟主编：《里耶秦简牍校释》（第一卷），武汉大学出版社2012 年版，第125-126 页。

由以上阀阅文书可知，釦原为秦故地蜀郡资中县令史，后被安置于迁陵县司空曹任职，釦被调转至新地迁陵或因当地缺吏严重。〔15〕参见戴卫红：《湖南里耶秦简所见“伐阅”文书》，载卜宪群、杨振红主编：《简帛研究》（二〇一三），广西师范大学出版社2014 年版，第82-92 页；郑威：《里耶部分涉楚简牍解析》，载楚文化研究会编：《楚文化研究论集》（第11 集），上海古籍出版社2015 年版，第349 页。

2.罚遣故地官吏为新地吏

如前文所述，因故地官吏多不情愿乃至抗拒为新地吏，秦若单独依靠调任故地吏为新地吏的方式显然难以解决新地吏短缺的问题。出土简牍反映，在此情形下，强调以法家精神严苛治吏的秦也只有务实地降低新地吏任用标准，制定法律遣罚部分故地吏充任新地吏，而正是这部分官吏构成了秦新地吏的重要来源。〔16〕参见鲁家亮：《里耶秦简所见秦迁陵县吏员的构成与来源》，载李学勤主编：《出土文献》（第13 辑），中西书局2018 年版，第205-207 页。首先，以下秦律反映，秦将考课位列末尾及政绩不佳的故地官吏罚为新地吏：

监御史下劾郡守，县官已论，言夬（决）郡守，郡守谨案致之，不具者，辄却，道近易具，具者，郡守辄移（0963）御史，以齍（赍）使及有事咸阳者，御史掾平之如令，有不具不平者，御史却郡而岁郡课，郡所移（2059）……（缺简）并筭而以夬（决）具到御史者，狱数（率）之，婴筭多者为殿，十郡取殿一郡，奇不盈十到六亦取一郡。【郡】〔17〕据整理小组介绍，简2097 末尾残断，仅可见“郡”字墨迹，据简长估计“郡”字之后至多余留一重文符号的空间；且据文义，此处可补一“郡”字。参见陈松长主编：《岳麓书院藏秦简（伍）》，上海辞书出版社2017 年版，第76 页。（2097）亦各课县，御史课中县官，取殿数如郡。殿者，赀守、守丞、卒史、令、丞各二甲，而令狱史均新地。（0831）〔18〕陈松长主编：《岳麓书院藏秦简（伍）》，上海辞书出版社2017 年版，第54-55 页。

此条秦律规定，狱事考课为末的各秦郡郡守、守丞、卒史及各县县令、县丞被处以赀罚二甲，主导狱事的狱史被处以巡行新地，〔19〕在秦汉审判制度中，狱史作为审判案件的直接承担者所起作用很大，审判制度执行“狱史主导型”程序。参见［日］宫宅洁：《秦汉时期的审判制度》，载杨一凡、［日］寺田浩明主编：《日本学者中国法制史论著选·先秦秦汉卷》，中华书局2016 年版，第295 页。此处应指任职新地为吏。〔20〕参见苑苑：《秦简“新地吏”再探——兼论秦“新地”统治政策》，载《学术探索》2019 年第5 期，第126 页。

其次，秦将处理职事过程中犯有违法行为的故地吏罚为新地吏。如以下秦令将未依法定程序征发治狱官吏的县史及参与官吏罚至新地为吏，任期两年：

令曰：御史节发县官吏及丞相、御史、执法发卒史以下到县官佐、史，皆毋敢名发。其发治狱者官必遣（1689）尝治狱二岁以上。不从令，皆赀二甲，其丞、长史、正、监、守丞有（又）夺各一攻（功），史与为者为新地吏二岁。御史（1914）名发县官吏□书律者，不用此令。卒令丙九（1887）〔21〕陈松长主编：《岳麓书院藏秦简（伍）》，上海辞书出版社2017 年版，第110-111 页。

以下里耶秦简文书也反映，秦依据“遣新地吏令”将执事失期的相关官吏罚为新地吏：

十一月甲寅，鲁阳守丞印下尉：以律令从吏（事）。今亟日夜遣，毋出寅夕。唯毋失期。失期，致啬夫、吏主者。它尽如遣新地吏令。痈手。（9-1881）〔22〕陈伟主编：《里耶秦简牍校释》（第二卷），武汉大学出版社2018 年版，第383 页。

上引岳麓秦令及里耶文书中，故地吏未依法定要求或期限履行职事，皆为处理职事过程中犯下的违法行为，应与刑法意义上的犯罪行为有所区分。〔23〕参见李婧嵘：《秦汉法律中的罪数形态及处罚原则》，载《古代文明》2019 年第3 期，第84-85 页。秦律一般对官吏违犯职务规定的行为处以赀罚刑，〔24〕参见徐世虹：《文献解读与秦汉律本体认识》，载《中央研究院历史语言研究所集刊》第86 本第2 分册，第256 页。但为了缓解新地缺吏现象，秦还将违法的部分故地吏罚为新地吏，也体现了秦解决新地治理难题时的务实与变通。

再次，秦还将行诈伪以躲避职事或任职的故地官吏罚遣至新地。如以下秦令将为诈伪逃避职事的故地官吏罚为新地吏，任期两年：

遵循罪责相应的刑罚原则，秦律还根据故地官吏为诈伪的严重程度确定他们被罚遣所至新地的地域及任期。如下列秦令载：

此条秦令中官吏行诈伪免官去吏的行为相较上引岳麓秦简1869、1149+C4-3-7、1926 的秦令中行诈伪躲避职事的行为显然更为严重，因此这些官吏经由法定上报程序后，将由丞相、御史罚遣他们先至更为偏远且秩序不稳的新地郡为吏，任期更长达四年。此外，这些官吏若在任期内再为诈伪以故意达到免吏的目的，还将对其加罪一等论处。〔27〕令文中“加罪一等”应指在原新地吏任期之外再加一年。参见吴方基：《里耶秦简“日备归”与秦代新地吏管理》，载《古代文明》2019 年第3 期，第67-68 页。

最后，由以下秦“迁吏令”可知，秦还将因病在一年内未履职满三月的故地官吏予以免职，并且待其病愈后再罚为新地吏或戍卒：

以上及唯（虽）不盈三，一岁病不视事盈三月以上者，皆免。病有瘳，令为新地吏及戍，如吏有适过废、免为新地吏（1865）及戍者。〔28〕整理小组将此句断句为“病有瘳，令为新地吏及戍如吏。有适过，废，免为新地吏及戍者”。此句断句据文义有所修改。迁吏令甲（1791）〔29〕陈松长主编：《岳麓书院藏秦简（伍）》，上海辞书出版社2017 年版，第190 页。

3.培训及选任新地本土官吏

秦抽调、罚遣故地吏为新地吏的法律措施应为征服初期解决新地缺吏的权宜之计，所以他们均有固定任期，一般为两年或四年，期满即可免职归家。并且，里耶秦简反映，新地吏的任期制在实践中也予以贯彻执行。〔30〕参见吴方基：《里耶秦简“日备归”与秦代新地吏管理》，载《古代文明》2019 年第3 期，第66-72 页。为了保障新地吏长期稳定的充足供给，秦在新地设立学室，由负责县学的学佴教授本地学童秦文书行政所需的各类知识、技能。〔31〕参见张春龙：《里耶秦简中迁陵县学官和相关记录》，载李学勤主编：《出土文献》（第1 辑），中西书局2010 年版，第232-234 页。学童完成培训、参加考试后，若满足为吏条件，可由秦选任为新地吏。鲁家亮指出，里耶秦简所见迁陵县的部分小史以及乡、官级别的佐、史应为学室培养的本地吏员。秦还主要任用本地人承担县下乡、里的部分基层职务如邮人、船人、求盗等，因他们对新地的自然条件、交通情况、民风物貌更为熟悉，担任此类职务也更为合适。〔32〕参见鲁家亮：《里耶秦简所见秦迁陵县吏员的构成与来源》，载李学勤主编：《出土文献》（第13 辑），中西书局2018 年版，第210-219 页。

随着秦新地统治秩序的稳固，新地逐渐转化为故地，秦抽调、罚遣至新地的故地官吏也应随之减少，代之主要起用本地人为新地吏，即在新地实现秦固有的官吏本地选任模式。

二、新黔首的整合与管制

历经残酷惨烈的军事征伐后，六国故地沦为了秦新地，其臣民成了秦新黔首，怀揣亡国情绪的新黔首对秦的抗拒、敌视也达到了顶点。出土简牍就反映，秦新地盗贼、反叛频发，社会秩序动荡不安。睡虎地四号秦墓出土的六号木牍上所载秦士兵惊的信中提到，“新地多盗，衷（中）唯毋方行新地，急急急”〔33〕陈伟主编：《秦简牍合集：释文注释修订本（贰）》，武汉大学出版社2016 年版，第599 页。。里耶秦简反映了迁陵县时发的反乱现象，如简9-32 载：“反寇攻，离乡亭鄣（障）吏、卒各自备守，反□□者尽死亡，各不能相智（知）。”〔34〕陈伟主编：《里耶秦简牍校释》（第二卷），武汉大学出版社2018 年版，第45 页。张家山汉简《奏谳书》案例十八中所引秦令载，“所取荆新地多群盗”〔35〕彭浩、陈伟、［日］工藤元男主编：《二年律令与奏谳书：张家山二四七号汉墓出土法律文献释读》，文物出版社2007 年版，第365 页。。

从新黔首管控来看，秦巩固新地统治，应从法律治理层面解决两个重要问题：一为整编新黔首，将其纳入秦的社会基层行政管理体系，并缓解新黔首的不安、抵触情绪，以促使他们形成身份认同观念，内心归顺于秦；二为有效部署秦军事力量驻守新地，防控新地的盗贼、反乱等行为，维护新地社会秩序。

（一）新黔首的编户整合

里耶户籍简反映，秦占领迁陵之初，即以秦的户爵制度整编新黔首，并据以分配田地资源、徭役及赋役。〔36〕参见黎明钊：《里耶秦简：户籍档案的探讨》，载《中国史研究》2009 年第2 期，第5 页。户籍简上的第一栏录有户主的户籍、爵位及姓名，多为“南阳户人荆不更某某”。〔37〕参见湖南省文物考古研究所：《里耶发掘报告》，岳麓书社2007 年版，第203-208 页。邢义田认为，爵前的“荆”字透露这些人本为拥有楚爵的楚人，秦占领楚地后为争取楚人支持，并不剥夺其原有爵位，改以同级秦爵重新登记在册。〔38〕参见邢义田：《治国安邦：法制、行政与军事》，中华书局2011 年版，第303 页。也有学者指出，秦征服新地后曾普遍赐予新黔首秦爵以笼络民心，争取归顺。〔39〕参见张荣强：《湖南里耶所出“秦代迁陵县南阳里户版”研究》，载《北京师范大学学报（社会科学版）》2008 年第4 期，第76页；［韩］金庆浩：《里耶秦简中所反映的秦对南方的统治》，载秦始皇兵马俑博物馆编：《秦俑博物馆开馆三十周年国际学术研讨会暨秦俑学第七届年会国际学术研讨会论文集》，三秦出版社2010 年版，第517 页。秦政府承认并保障新黔首原为六国故民时的社会地位和身份权益，甚至优待新黔首赐予其秦爵，其目的在于重新确立、划分新地的社会身份阶层，以有序构造秦统治下新地的社会基层管理体系。〔40〕参见［日］渡边英幸：《秦汉交替时期民、夷之归属及编成》，朱腾译，载周东平、朱腾主编：《法律史译评》（2014 年卷），中国政法大学出版社2015 年版，第22-23 页。由此，秦的国家权力渗透至新地社会基层内部，形成一种具有强大内部支撑力的社会统治结构，进而建构了新地编户齐民的社会秩序。〔41〕参见［日］西嶋定生：《中国古代帝国的形成与结构：二十等爵制研究》，武尚清译，中华书局2004 年版，第532-544 页。

（二）针对新黔首的羁縻政策

为了安抚新黔首，消减新黔首对秦的抗拒、仇视情绪，以平复新地社会秩序，秦因地制宜地实施羁縻的法律政策以缓和新黔首与秦政府之间的矛盾、冲突。因新地吏代表秦政府直接管控新黔首，秦注重管控新地吏的行为，要求他们善待新黔首。如以下秦律载：

新黔首未习事，吏治或泰严，恒事殹（也）而恶与言及詈蓐〈辱〉之，长吏弗智（知）及弗智（知）及弗督论，新（1042）皆筶〈苦〉勮（剧）之，多以其故，难有言于吏，甚不善，其令吏善以交，理律令（0879）□□（謑）訽詈新黔首，赀一甲；殹〈殴〉笞，赀二甲；丞、令弗得，坐之，减焉（2028）〔42〕陈松长主编：《岳麓书院藏秦简（柒）》，上海辞书出版社2022 年版，第98 页。

此律规定，新黔首若不习秦事，新地吏应避免过于严苛，不得恶言谩骂、侵辱新黔首，并由长吏督查新地吏的这些行为；此外，新地吏还应了解新黔首的情况及诉求，妥善与之交往，若新地吏谩骂新黔首，将被处赀罚一甲；殴笞新黔首，将被处赀罚二甲；新地县令、县丞未追捕到责任属吏，将负连带责任。

法律还防范新地吏从新黔首处获得不正当经济利益，以免新地吏恃强凌弱、侵渔新黔首。如以下秦令载：

新地吏及其舍人敢受新黔首钱财酒肉它物，及有卖买叚（假）赁贷于新黔首而故贵赋〈贱〉（0895）其贾（价），皆坐其所受及故为贵赋〈贱〉之臧（赃）、叚（假）赁费、贷息，与盗同法。其贳买新黔首奴婢畜产（1113）及它物盈三月以上而弗予钱者坐所贳贾〈买〉钱数，亦与盗同法。学书吏所年未盈十五岁者（1037）不为舍人。有能捕犯令者城旦罪一人，购金四两。捕耐罪一人，购金一两。新黔首已遗予之而能（1012）捕若告之，勿罪，有（又）以令购之。故黔首见犯此令者，及虽弗见或告之而弗捕告者，以纵罪人（1013）论之。廿一（1004）〔43〕陈松长主编：《岳麓书院藏秦简（伍）》，上海辞书出版社2017 年版，第51-53 页。

此条秦令前部分规定，新地吏及其舍人收受新黔首钱财、酒肉及它物，或与新黔首之间有买卖、借贷、租赁行为时故意贵贱其价，或向新黔首赊买奴婢、畜产及它物达三月以上，将对新地吏及其舍人据其所获不当经济利益的赃值依“与盗同法”论处。秦令后部分还对新、故黔首作出不同规定：新黔首给予新地吏钱财、酒肉及它物后若能追捕或告发犯令者，既可免于处罚，还可据此令获得购赏；故黔首见到或知晓犯此令者而未予追捕、告发，则依“纵罪人”严厉处罚。其规定显然更为偏向新黔首，鼓励他们以功赎罪，即可在法定条件下减免其刑罚，他们还可获得购赏。

此外，秦在一定情形下尊重新黔首的意愿，不勉强其行事。如下列“置吏律”强调，县任命无秩小佐，不得强迫符合条件的新黔首备员，也可推知若是新黔首则可强制其任职：

置吏律曰：县除小佐毋（无）秩者，各除其县中，皆择除不更以下到士五（伍）史者为佐，不足，益除君子子、大夫子、小爵（1396）及公卒、士五（伍）子年十八岁以上备员，其新黔首勿强，年过六十者勿以为佐。（1367）〔44〕陈松长主编：《岳麓书院藏秦简（肆）》，上海辞书出版社2015 年版，第137-138 页。

秦征服新地之后，来自秦本土的故黔首与原属六国的新黔首同为秦民，本应没有区别地适用秦律令，但由上引两条秦律令来看，秦制定律令分别对新黔首、故黔首作出不同规定，在一定程度上宽待、优遇新黔首，以赢取其归顺。

（三）防控与镇压新黔首

秦为了维护其在新地的统治秩序与政治利益，虽以羁縻的法律措施安抚新黔首，但秦在新地作出的法律妥协与让步必然是有限度的。针对新地社会动荡不安且反盗、叛乱频发的情况，秦还另行制定、实施适用于新地的法律，增强秦新地戍守军事力量，并严厉防控及镇压新黔首的反抗，以稳固新地社会秩序，进而对新地实施长期有效的行政统治。

1.以秦人充实、戍守新地

秦迅速征服新地的统一进程中，实施以秦人充实、戍守新地的法律政策。〔45〕参见孙闻博：《秦汉帝国“新地”与徙、戍的推行——兼论秦汉时期的内外观念与内外政策特征》，载《古代文明》2015 年第2 期，第65-66 页；熊永：《排外抑或招徕：秦国惠昭之世的移民政策转向新探》，载《史学月刊》2021 年第7 期，第32-37 页。由出土简牍来看，秦主要将三类秦人迁往新地：一为违法犯令的故黔首。睡虎地秦简六号木牍上所载秦士兵惊的信中就提到，“闻新地城多空不实者，且令故民有为不如令者实”〔46〕陈伟：《秦简牍合集：释文注释修订本（贰）》，武汉大学出版社2016 年版，第599 页。。下列岳麓秦令反映了秦罚遣有罪秦民戍守新地的具体方式：

尉议：中县有罪罚当戍者及阳平吏卒当戍者，皆署琅邪郡；属邦、道当戍东故徼者，署衡山郡。（0689）它如令。绾请，许。而令中县署东晦（海）郡，泰原署四川郡，东郡、参（叁）川、颖（潁）川署江胡郡，南阳、（0194-1）河内署九江郡，南郡、上党、属邦、道当戍东故徼者，署衡山郡。（0383）〔47〕陈松长主编：《岳麓书院藏秦简（柒）》，上海辞书出版社2022 年版，第61 页。

由此条秦令来看，因罪罚戍者皆来自秦故地，罚戍目的地东海、四川、江胡、九江、衡山郡则为秦统一期间征服的新地，且秦一般将有罪当戍者由秦故地郡迁至相对应的邻近新地郡，如将中县有罪罚戍者遣罚至东海郡。〔48〕秦令中提到的秦郡地望，参见后晓荣：《秦代政区地理》，社会科学文献出版社2009 年版；周振鹤主编：《中国行政区划通史·秦汉卷》，复旦大学出版社2019 年版，第61-79 页；陈伟：《“江胡”与“州陵”——岳麓书院藏秦简中的两个地名初考》，载《中国历史地理论丛》2010 年第1 期，第116-119 页。秦有规划地实施将有罪秦民遣至新地罚戍的法律措施，既避免了秦民在境内大规模、长距离迁移，也有助于保障秦驻扎新地的守卫力量。

二为将无力支付赀罚、偿还债务的故黔首罚至新地戍守。如下列秦令载：

黔首男子年十八岁以上及吏赀一甲，及责（债）自千钱及诸有貣者，各以其县道平贾（价）物直（值），物直（值）千钱以（0683）上弗能偿，人而丁粼者，皆遣令戍新地，如赀首及罚戍，而为除，日六钱，日备者辄归之。（0750+C10.1-2-2）〔49〕陈松长主编：《岳麓书院藏秦简（柒）》，上海辞书出版社2022 年版，第97 页。

秦令规定，年满十八周岁的黔首男子若被处以赀罚一甲即1344 钱，〔50〕参见于振波：《秦律中的甲盾比价及相关问题》，载《史学集刊》2010 年第5 期，第37 页。又或负债、借贷千钱以上无力支付，将被罚以“居赀赎债”的方式戍守新地偿还债务，戍守一日抵债六钱，直至债务清偿方可归家。即使以此条秦令中规定的债务起点数额千钱计算，故黔首欠债男子也需戍守新地近半年。可见，此条秦令的目的在于为新地提供驻守戍卒的来源。

三为将不愿服从或抗拒秦统治要求及目标的故地吏民罚至新地戍守。如以下秦令载：

吏、黔首非奋为上有求殹（也），而敢以辤（辞）自讼及讼人故而（剃）发负志及（剃）发而不负志者，令戍新地四岁，其（1942）正负志而不（剃）发者，戍二岁。第十九（1999）〔51〕陈松长主编：《岳麓书院藏秦简（陆）》，上海辞书出版社2020 年版，第116-117 页。

此条秦令规定，若故地吏、故黔首非奋求向上，敢以辞讼自讼或讼人，罚遣剃发负志或剃发未负志者戍守新地四年，罚遣负志未剃发者戍守新地两年。于振波指出，此令反映秦以严苛的法家精神治理臣民，蔑视乃至无视秦民的个人权益与意愿，要求他们服从于秦富国强兵及统一天下的政治目标。〔52〕参见于振波：《“负志”之罪与秦之立法精神》，载《湖南大学学报（社会科学版）》2015 年第3 期，第21-23 页。

秦罚遣秦人充实、戍守新地的法律措施，在实践中也得以实施及贯彻。游逸飞指出，目前可考的迁陵县戍卒皆为外郡人且多属中原地区。并且，戍卒的原籍故地与驻守新地存在固定的对应关系，比如洞庭郡的更戍戍卒皆为淮阳郡城父县人，〔53〕参见游逸飞：《里耶秦简所见的洞庭郡——战国秦汉郡县制个案研究之一》，载《中国文化研究所学报》2015 年总第61 期，第52-60 页。这正与前引岳麓秦简0689、0194-1、0383 上的秦令规定相符。马怡发现，里耶秦简所见洞庭郡因赀赎行戍者多为外郡人，〔54〕参见马怡：《秦简所见赀钱与赎钱——以里耶秦简“阳陵卒”文书为中心》，载武汉大学简帛研究中心：《简帛》（第8 辑），上海古籍出版社2013 年版，第195-213 页。他们或为据前引岳麓秦简0683、0750+C10.1-2-2 上的秦令罚戍新地偿债的故黔首。秦以秦人充实、戍守新地，将在一定程度上改变并重构新地原有人口结构，加速新地社会旧有秩序的破坏与消解，也将增强秦对新黔首的监控力量，有助于实现秦对新地实施长期、有效的军事控制，以巩固秦新地统治秩序。

2.消解新地民间兵力

为了防范新黔首执兵起武反抗秦统治，秦律对新黔首挟带兵器予以严格管控，以从源头上消解新地民间武力。如以下秦令载：

新黔首公乘以上挟毋过各三剑，公大夫、官大夫得带剑者，挟毋过各二剑，大夫以下得带（0347）剑者，毋过各一剑，皆毋得挟它兵。过令者，以新黔首挟兵令论之。十一（0676）〔55〕陈松长主编：《岳麓书院藏秦简（柒）》，上海辞书出版社2022 年版，第80 页。

此条秦令据新黔首的爵级高低限定其带剑数量，如超出规定将依“新黔首挟兵令”论处。此令及其令文中所引“新黔首挟兵令”虽严格限制新黔首挟带兵器的种类及数量，但仍未完全禁止。或因这两条秦令颁布、实施后，新黔首执兵反抗的行为仍未得到有效遏制，盗贼、反乱依旧频发，对秦统治造成了武力威胁，以致秦对新黔首持有兵器深感不安，于是又制定了以下秦令严禁爵位为官大夫及以下的新黔首佩剑、挟带兵器与长刀，加大防控力度：〔56〕参见尚宇昌：《岳麓秦简所见秦代兵器管理制度》，载邬文玲、戴卫红主编：《简帛研究》（二〇二〇秋冬卷），广西师范大学出版社2021 年版，第127 页。

此条秦令对新黔首持有兵器的限制与管控显然更为严苛，只允许爵位为公大夫以上的新黔首带剑，但也不得挟带其他兵器或长一尺五寸以上的大刀，其他黔首则不得持有、携带兵器。秦令还要求新地县、乡、里严格执行其规定，将之布告新黔首并要求他们及时向县官府上交其持有的各类兵器，令发布后再由县丞、县令、令史分曹部署官吏搜缴新黔首的私藏兵器，追捕私挟兵器但未上报官吏的新黔首并对其施以迁刑。此外，秦令规定犯此令未迁者本人及其亲友若追捕非法私持兵器者两人，免除其家人随迁；其他新黔首若追捕非法私持兵器者两人，予以五千赏钱；典老、田典、伍人对新黔首私持兵器的行为也应予捕告，否则将受到相应处罚。

由以上两条秦令来看，秦注重防患于未然，以法律措施消解新地民间执武反抗力量。并且，秦还注意依据新地社会秩序的变化及时修订法律，事异法移，由严格限制再到严厉禁止新黔首持有兵器，并要求其上交兵器，逐渐强化了对新地民间武力的控制，以消解新地民间兵力。尤其是这些秦令为专门针对新黔首制定，也体现出秦对新黔首持有兵器的防控较之故黔首更为严苛。〔58〕参见尚宇昌：《秦始皇“收天下兵”事发微——以岳麓秦简所见秦代民间兵器的回收与限制为中心》，载《出土文献》2022年第2 期，第108-109 页。此外，秦也务实地对新黔首持有兵器的行为作出变通的例外规定。以下列秦令为例：

新黔首禁不得挟兵，今其能……剑以自卫殹（也），令得带剑，□□（0056）若告罪人，死罪二人若城旦罪四人，令得带剑，其为人□盗伤殹（也）而自捕，若告人死罪四人若城旦（0348）罪八人以上，亦令得带剑。前令捕若告罪人，应此数者，以此令从事，它如律令。七（0677）〔59〕陈松长主编：《岳麓书院藏秦简（柒）》，上海辞书出版社2022 年版，第79-80 页。

此条秦令的首简有所缺失，但由令文内容可知，新黔首向官府告发死刑或城旦刑犯罪人数达到法定数额的，可被允许佩剑。此令还具溯及既往效力，令颁发之前新黔首向官府告发死刑或城旦刑犯的人数也将计算在内。新黔首向秦官府主动告发新地犯罪严重者达到法定人数，积极协助秦维护新地统治秩序，反映他们内心已归顺于秦，认同自己为秦新民的身份，这应是此条秦令特许这些新黔首佩剑的原因。由此反映，秦还制定了法律区别对待具有不同特征的新黔首群体，对内心臣服于秦的新黔首更为信任。

3.严酷镇压新黔首反乱

秦事先防范新黔首执兵习武的同时，也严厉打击与镇压新地已爆发的盗贼、反乱。张家山汉简《奏谳书》案例十八载，因秦新地苍梧郡攸县官吏义等未先行伺探敌情，为利乡反敌所惊而致战死，这导致被召集镇压反乱的新黔首深感恐惧不安，藏匿山中避战。对此，新任攸县县令㢑上书请求皇帝下诏，减免这些新黔首的罪刑以安抚其情绪，恢复攸县秩序。但㢑的请求遭到严厉驳斥，并由御史下令指派南郡官吏审理此案，最终他们依据以下秦令分别论处了藏匿的新黔首及上书的县令㢑：

令：所取荆新地多群盗，吏所兴与群盗遇，（157）去北，以儋乏不斗律论。律：儋乏不斗，斩。篡遂纵囚，死罪囚，黥为城旦，上造以上耐为鬼薪，以此（158）当㢑。（159）〔60〕彭浩、陈伟、［日］工藤元男主编：《二年律令与奏谳书：张家山二四七号汉墓出土法律文献释读》，文物出版社2007 年版，第365 页。

由此则案例来看，秦律对因故藏匿山中避战的新黔首毫不宽宥，依据“儋乏不斗律”处以斩刑，秦律对参与反乱之新黔首的处罚应更为残酷。攸县县令㢑为藏匿的新黔首求情上书反而被罚也可反映，新地爆发反乱之时，秦依然实施严格的职权法定主义，新地吏无自主权限，依据新地复杂、紧急的情况变通处理职事，他们所应且所能做的仍然是完全遵循秦律令规定，严厉惩治反叛及避战的新黔首，否则自身也将受到法律严惩。新地反事发生之时，秦要求新地吏严格依据法律惩治反盗，也为下列岳麓秦令佐证：

廿六年正月丙申以来，新地为官未盈六岁节（即）有反盗，若有敬（警），其吏自佐史以上去繇（徭）使私谒之（1018）它郡县官，事已行，皆以彼（被）陈（阵）去敌律论之。吏遣许者，与同罪。以反盗敬（警）事故，繇（徭）使不用（1014）此令。十八（1015）〔61〕陈松长主编：《岳麓书院藏秦简（伍）》，上海辞书出版社2017 年版，第48-49 页。

此条秦令规定，自始皇二十六年（公元前221 年）正月丙申日起，秦官府设置未满六年的新地即出现反盗或警事，新地吏自佐史以上若因公徭使或私自拜谒外出至它县官府，将依“被阵去敌律”予以严惩，派遣及许可其徭使或拜谒的官吏也将被同罪论处。这也就是要求，新设新地在发生反盗、警事时，新地吏不得离开官署，应以抗击反事为要务。针对秦统治未满六年的新地而实施的这条秦令也反映了秦灵活、权变地根据不同情况的新地采取不同的法律治理措施的智慧。

三、新地秦制的渐次推行

新地原属东方六国，与秦故地在地域条件、政治、经济、文化和价值观念等方面差别显著，各国百姓的民族心理及价值观的差异更是深层次与本质性的。〔62〕参见林剑鸣：《中国古代国家统一的历史过程》，载《求是学刊》1994 年第3 期，第93-94 页。由统一天下的历史使命来看，秦军事征服原属六国的新地后，需先建立、稳固秦行政统治，再逐步推进新地在经济、文化、风俗等层面的统一。

由出土简牍来看，除有序建立及推行秦行政体制外，秦也在新地实施其鼓励农耕的经济制度，以促进农业发展。如前引岳麓秦简0562 上的秦令载，“新黔首或不勉田作、缮室屋，而带剑挟兵曹（偶）出入，非善谷（俗）殹（也），其谨禁御之”，可以体现，秦通过实施法律措施让新黔首致力于农耕之事，勤勉田作、修葺房室，将新黔首稳固于农事活动也有助于稳定新地社会的整体秩序。秦还注重改进新地的耕作方式，以提高当地农业产量及质量。里耶秦简8-355 载，迁陵“黔首习俗好本事不好末作，其习俗槎田岁更，以异中县”〔63〕陈伟主编：《里耶秦简牍校释》（第一卷），武汉大学出版社2012 年版，第136 页。，对此，秦要求迁陵县新黔首摈弃原有之规模小、产出低的刀耕火种方式，改以连作制取代抛荒制。由此，迁陵县登记在册的新垦田地面积不断扩大，产量也显著提升。〔64〕参见王勇：《里耶秦简所见秦迁陵的农作与环境》，载武汉大学简帛研究中心：《简帛》（第17 辑），上海古籍出版社2018 年版，第133-136 页。此外，秦在统一期间以秦人为主力组建征伐军队，也以秦人为主戍守新地，可保障新黔首尽量不受战争干扰，安心于田耕之事。秦实施此种农战法律措施，既有助于加强秦对新地的监控，也可减少军事征伐对新地农业生产造成的不利影响，以降低新地社会动荡的风险；而新地农耕的有力保障及经济发展，又可为秦统一期间的大规模军事行动提供充足的后备粮食及经济资源。〔65〕参见［日］宫宅洁：《秦国战役史与远征军的构成》，陈捷译，载武汉大学简帛研究中心：《简帛》（第11 辑），上海古籍出版社2015 年版，第160-161 页。

秦还注重通过变通、柔性的法律措施逐步推动新地的文化融合与统一。秦人充实新地的法律措施实施过程中，大量秦人涌入新地，秦文字、秦文化习俗也随之被带入新地，促进了秦文化、秦价值观在新地的扩张、渗透及融合，有助于新地社会自下而上地实现“秦化”。〔66〕参见［韩］琴载元：《反秦战争时期南郡地区的政治动态与文化特征——再论“亡秦必楚”形势的具体层面》，载甘肃简牍博物馆、西北师范大学历史文化学院主编：《简牍学研究》（第五辑），甘肃人民出版社2014 年版，第133-134 页。与此同时，秦也务实、适度地吸纳新地本土习俗，对其改进、再塑后融入秦文化体系。〔67〕参见赵化成：《秦统一前后秦文化与六国文化的碰撞及融合》，载宿白主编：《苏秉琦与当代中国考古学》，科学出版社2001年版，第624 页。这也体现了秦新地法律治理的实用主义特点，比如秦就曾利用新地本土历法订立新法律。〔68〕参见［日］工藤元男：《云梦秦简〈日书〉所见法与习俗》，莫枯译，《考古与文物》1993 年第5 期，第108-110 页。然而，待秦新地统治秩序稳固且新地渐次转化为故地后，秦则适机摒弃原有的柔性法律措施，强力推行秦文化，以消除与秦文化相悖的当地原有风俗、观念之影响。睡虎地秦简《语书》发布时（公元前227 年），南郡已为秦统治五十余年的故地，郡守腾在其中强调以秦律令矫正民心，弃除南郡当地恶俗。工藤元男指出，《语书》的基调是南郡楚地原有乡俗与秦法的对立，乡俗阻碍了秦法的渗透，其“反映了秦走向统一六国，追求一元化统治的坚强意志。为此基层社会原有的习俗被否定，再三督促秦法的彻底化”。〔69〕参见［日］工藤元男：《睡虎地秦简所见秦代国家与社会》，载 ［日］广濑薰雄、曹峰译，上海古籍出版社2010 年版，第360-361 页。

四、结语

新地是秦并灭六国、统一天下进程中出现的临时性行政法域区划，合乎秦法家治国的功利实用主义，具有明显的权宜性特征。为了稳固新地统治秩序，臣服源自异质文化的原六国臣民，秦针对新地特殊、复杂的社会情况采取务实、变通的柔性法律政策。秦注重以灵活的法律措施区别对待具有不同特征的新黔首群体，秦信任、优待归顺的新黔首，笼络、羁縻迟疑不安的新黔首，同时也严厉防控、残酷镇压反乱的新黔首。因此，秦新地的法律治理呈现出异于故地的特殊性，具有严酷与优待并存、压制与让步兼具的特点，这也体现出天下一统政治格局下秦地方法律治理的多元性及适应性。

秦针对新地情况专门制定的新地律令只是秦统一进程中的特殊产物，具有过渡性质。这些法律的制定、实施、调整乃至废除皆是为了实现统一天下的任务，最终使秦成为“法令由一统”“一法度”〔70〕（汉）司马迁：《史记》卷五《秦始皇本纪》，中华书局1959 年版，第236、239 页。的大帝国。秦统治下的新地，无论是新地吏还是新黔首，皆匍匐于秦君的政治威权之下，既受制于秦尚威重法的严峻统治，也迫于秦兼并六国统一进程中令海内外折服的威武、气势与震慑力。〔71〕参见巴晓津：《“威德”与秦之兴亡》，载《天津师范大学学报（社会科学版）》2013 年第5 期，第51 页。

但出土简牍反映，秦新地的法律治理也存在诸多危机。征服初期，秦虽在新地移植并逐步推行秦制，但新地缺吏严重，秦无奈之下只有将政绩考课不佳、执行职事时犯有违法行为、行诈伪以逃避职事或免官去吏、因病长期未执事的故地官吏罚为新地吏。正是这部分官吏构成了征服初期秦新地吏的主体。被罚遣至新地的故地官吏本身责任心薄弱、行政能力不强或身体素质较弱，而新地社会情况较之故地又更为复杂、特殊，他们很有可能难以胜任新地的职务。此外，遭到罚遣的这部分新地吏内心也难免怀有挫败、失落、抵触的情绪，对待新黔首又或抱有作为秦征服者及管理者的优越感，在矛盾交织的复杂情绪影响下，也会使得他们难以在新地安心勤勉履职，更有甚者乘势侵辱、责罚新黔首。〔72〕参见张梦晗：《“新地吏”与“为吏之道”——以出土秦简为中心的考察》，载《中国史研究》2017 年第3 期。并且，因秦制繁杂、秦法严苛，新黔首处于陌生的政治与法制环境之下，对秦法适应性不强，新地新黔首的犯罪率普遍较高。〔73〕参见李勤通：《法家实践中的违法者群像及其反映的秦代社会——以岳麓秦简〈为狱等状四种〉为中心》，载《中国社会历史评论》2020 年第25 卷，第23-25 页。虽然秦注重在一定程度上安抚新黔首，但实际上秦在新地仍过度力役新黔首，以敛取新地的战略物资、经济资源及土地收入，新黔首赋役繁苛。〔74〕参见刘自稳：《里耶秦简7-304 简文解析——兼及秦迁陵县隶徒人数问题》，载卜宪群、杨振红主编：《简帛研究》（二〇一七春夏卷），广西师范大学出版社2017 年版，第157-162 页。被秦征服初期，新地的新黔首多怀有失落、亡国情绪，以上因素可能导致部分新黔首进一步心存怨念甚至蕴藏反秦意识，又加剧了新地盗贼、反乱的现象。总体来看，秦并非内部牢不可破的统一大帝国，秦新地社会蕴含着各种不稳定因素，秦对新地的实际控制力有限，这也为秦帝国的速亡埋下了隐患。