国土空间规划背景下国土综合整治修复关键技术探讨

欧阳效福，李一璇，徐世乐，梁景宇

（广州市城市规划勘测设计研究院有限公司，广东 广州 510060）

0 引言

国土综合整治修复是国家脱贫攻坚和乡村振兴的重要抓手，国家生态文明建设赋予其更高使命，要求全面推进我国土地整治，实施国土功能修复。自然资源部成立以来，也多次提出开展全域土地综合整治工作的通知，有序推进农用地、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，赋能乡村振兴，全域土地综合整治已然成为自然资源部门的一项长期工作。

现有关于土地整治、生态修复和全域土地综合整治的研究已较多[1-4]，国土综合整治修复也是各级国土空间规划及村庄规划的重要内容，是优化国土空间格局的重要策略。然而国家、各省国土空间规划编制技术指南，均只提出了有关国土综合整治修复的原则性和方向性要求，规划内容体系、技术路径仍较不清晰，地方国土空间规划涉及“国土整治修复”的内容及深度也较不一。尽管市、县级国土空间规划陆续批复，但仍有必要厘清国土空间规划“国土综合整治修复”的内容体系，对涉及国土综合整治修复的关键技术方法进行明确，也为全域土地综合整治工作提供技术依据。

1 国土综合整治修复内容体系

1.1 空间类型

国家生态文明建设和山水林田湖草沙生命共同体理念提出后，全域全要素系统治理深入土地整治工作。国土综合整治，指针对国土空间开发利用中产生的问题，综合采取工程、技术、生物等多种措施，修复国土空间功能，提升国土空间质量，促进国土空间有序开发的活动，是统筹山水林田湖草系统治理，建设美丽生态国土的总平台。我国土地整治工作经历了从单一整治到全域全要素综合整治的转变，一是整治对象从农用地整理扩展到“山水林田湖草”全要素的整体保护、系统修复、综合治理；二是整治范围扩展到国土空间全域，强调以流域统筹陆海、兼顾地上地下；三是整治手段更加注重整体施策、多措并举。

根据原有土地整治规划、国土空间规划编制指南及相关政策，本研究将国土空间规划“国土综合整治修复”的空间类型概括为生态空间、工矿空间、乡村空间和城镇空间四类（海洋空间除外），整治修复对象涵盖传统的农用地整理（垦造水田、高标准农田建设等）、农村建设用地整治（城乡建设用地增减挂钩等），也包括山林系统生态修复、矿山整治修复等生态修复类型。

1.2 内容体系

从目前各地国土空间规划编制成果来看，市、县级规划的“国土综合整治修复”内容深度并无明显区别，市、县级国土综合整治修复规划内容上下衔接较为不足，且对土地整治或生态修复专项规划也缺乏指导性。结合原有市、县土地整治规划，本研究认为市、县级国土空间规划国土综合整治修复内容深度也应体现市县联动、指标逐级分解的传导思路。市级规划国土综合整治修复应重整治修复目标和综合整治分区的确定，聚焦于整治修复规划目标、全域综合整治分区和市域重点区域；县级规划应重落实市级规划分解下达的整治修复任务目标，明确各类整治修复的重点和近期工程安排（图1）。

图1 市县国土空间规划国土综合整治修复主要内容（图片来源：作者自绘）。

2 国土综合整治修复关键技术

2.1 潜力评价

潜力评价是识别国土整治修复重点区域的基础，也是技术的重点和难点。以往土地整治规划潜力调查评价一般以乡镇为单元开展，由市级组织、县级汇总，是一项以乡镇为主体的土地调查工作。潜力评价类型上，主要集中于“土地综合整治”阶段的农用地和农村居民点土地整治潜力评价[1-2]；潜力调查方法上，主要采用问卷调查、实地抽样、深入访谈等方法，方式包括全面调查、典型调查或项目调查[3-4]；评价方法主要基于评价体系的构建，但往往较为复杂，涉及多种系数测算[4-5]。传统调查方法需动员乡镇全面开展，耗时耗力，其评价结果也较大依赖于潜力调查质量。此外，传统潜力评价难以适应国土空间规划全域全要素系统整治修复的新要求，也缺乏与“三区三线”等底线的衔接。因此，有必要总结归纳一种简易操作，适用于国土空间规划的通用评价技术方法。

2.1.1 生态空间

生态空间以山林生态系统整治修复为主，主要针对因人为建设活动侵占及其他自然因素导致的山林植被覆盖率下降和生物多样性脆弱，需借助于生态系统恢复力评价，识别低、中、高恢复力区域，从而明确整治修复的重点。

本次研究以广东某县国土空间总体规划编制为例，首先建立12 处山林类生态要素名录，包括红树林湿地、山体公园、森林公园等生态林地集中区，以此为评价对象；其次，构建了4 类评价指标体系，包括建设侵占率、采土占用面积、植被覆盖指数和山体斑秃面积，根据生态系统退化或破坏程度，对4 类指标恢复难易程度进行打分计算；再综合叠加形成生态系统修复潜力分布情况（图2）。

图2 山林重要生态系统整治恢复潜力评价示意图（图片来源：作者自绘）

2.1.2 工矿空间

工矿空间整治修复包括绿色矿山建设、废弃矿山覆绿复垦及采煤、气塌陷区的整治修复等类型，国土空间规划重点开展矿山生态修复，对废弃矿山或布局不合理、集聚水平低、产能落后及存在安全隐患采矿点实施逐步清退和生态覆绿。

矿山生态修复潜力评价，主要基于变更调查“采矿用地”，逐步清退四类采矿点：（1）与生态保护冲突，主要整治修复生态保护红线、水源涵养林、重要生态公益林区域内的采矿用地；（2）受地质灾害影响，存在安全隐患的采矿点，重点整治修复地质灾害点100 m内的采矿点；（3）因开采导致植被覆盖降低，主要整治修复植被指数低于地区植被指数平均值的采矿区域；（4）因产能低效、环境污染等废弃或关闭的已设立采矿权区域。在此基础上，可综合评估用地权属、区位条件、整治修复面积等因素，对整治修复潜力分等定级。

2.1.3 乡村空间

2.1.3.1 类型一：农用地综合整治潜力。目前，高标准农田建设、垦造水田和宜耕后备资源开发（补充耕地）是农用地整理的主要类型。农用地综合整治潜力评价，首先是建立初始整治潜力图斑，再剔除不宜整治图斑（如小于5 亩零碎图斑、生态保护红线内耕地），以及整治工作难开展图斑（如坡度25°以上耕地），形成潜力区域（图3）。在此基础上，结合耕种条件、农业设施条件和连片度等因子建立分级评价模型，对潜力图斑分等定级，一般划分为3～5 个等级为宜。潜力评价以地类图斑为评价对象，再根据市、县级规划不同深度要求，落实到按乡镇或行政村单元。

图3 农用地整治潜力图斑筛选模型示意图（图片来源：作者自绘）

初始潜力图斑选择上，高标准农田建设优先提升永久基本农田内耕地质量，主要选取变更调查中低于地区平均质量等别的耕地。垦造水田主要选取变更调查中旱地、水浇地及可调整地类，优先选择在水源地50 m 范围内开展垦造水田和耕地连片提质改造。宜耕后备资源开发，结合“双评价”农业生产适宜区适宜种植区域，优先开发利用变更调查中的“其他草地”和“其他土地”（包括裸土地、盐碱地、沙地等未利用地）。

2.1.3.2 类型二：农村建设用地综合整治潜力。农村建设用地整理主要涉及城乡建设用地增减挂钩和拆旧复垦，以农村闲置宅基地、低效工矿建设用地盘活利用为重点。农村低效建设用地整治潜力评价，主要是针对村庄建设用地（城镇村属性为“203 和203A”），根据农村地籍调查成果或结合实际调查识别空闲村，以及逐步腾退生态保护红线、永久基本农田等6 类不符合管控要求的范围内建设用地（历史文化保护地区除外），从而识别出农村建设用地整治潜力区域（图4a）。

图4 城乡低效建设用地整治潜力评价技术路线图（图片来源：作者自绘）

2.1.4 城镇空间

城镇空间综合整治主要是盘活利用城镇低效建设用地，包括低效城镇居住用地、城镇工业用地、零星建设用地等城镇低效用地类型。评价方法上可依据各地“三旧标图建库”成果，采取内、外业结合方式确定潜力区域，并按改造意愿、土地效益、开发规模等确定潜力分级（图4b）。

2.2 综合整治修复分区

明确国土综合整治与生态修复总体格局，划定整治修复分区，是市级规划国土综合整治修复的主要内容。通过划定分区，明确土地整治与生态修复重点，并指导县域合理安排整治修复实施重点和近期重大工程。国土空间体系建立后关于整治修复分区的方法研究较少，因此有必要进一步探索适应不同地区的整治修复分区方法。

全域土地综合整治工作要求下的综合整治修复分区，应基于国土空间自然地理格局，依据一定的自然地理单元或流域单元[6]，并考虑三大原则。一是景观基质的一致性，分区的自然地理地貌、生态环境、国土空间现状特征及国土综合整治重点应相对一致；二是确保实施主体的完整性，市级规划一般以乡镇为最小分区单元，县级规划（若需要）一般以行政村为最小分区单元，有利于规划的衔接和整治修复工程方案的实施；三是发展战略协调性原则，为落实区域战略，整治修复分区划定也应衔接国家、省市发展战略部署，保持与百县千村万镇高质量发展、美丽乡村、绿美生态等战略要求和功能布局一致。

2.2.1 基于行政单元聚类的综合分析法

目前较通用的土地整治分区方法是基于GIS 技术的综合叠加分析法，该方法也适用于当前全域全要素的国土综合整治分区[7-8]。主要基于各类空间潜力评价结果，通过GIS 的加权叠加和重分类，再基于最小行政单元将同类地区进行聚类，形成初步的国土综合整治分区结果，最后协调衔接国土空间战略要求进行调整。

具体方法和步骤，第一步是指标要素的标准化处理，即根据潜力评价要素及其他地形地貌条件因子，建立分区指标体系，按行政单元对各指标要素相应值进行无量纲化处理；第二步将各类指标要素加权计算，采用层次分析法确定各指标权重，然后加权平均综合分析计算一级分区综合因子值；第三步是综合分区聚类分析。基于行政单元得分，将综合分区聚合为若干类，每类为一个国土综合整治分区；第四步协调衔接各类空间规划。落实粮食主产区、生态环境保护区等主体功能区要求，以及衔接城镇空间结构、生态功能区划、全域旅游规划等空间性布局规划。

2.2.2 基于潜力图斑聚类的优先序法

优先序法则是基于图斑潜力评价，赋予某空间单元以一种整治修复重点类型，避免因各类要素叠加弱化整治修复工作的可实施性，因此该方法指导实施性更强。

具体方法上，基于图斑潜力评价结果，当同一空间单元涉及不同整治修复类型时，根据整治修复重要性进行选择，即以一种类型为主导。一般以潜力图斑面积与全域面积占比来明确整治修复类型。例如，将高标准农田建设、垦造水田和宜耕后备资源开发潜力图斑叠加形成“耕地资源整治型”，将废弃矿山生态修复和地质灾害治理潜力区域叠加形成“矿山地灾修复型”，若耕地资源整治型图斑占空间单元面积（行政区或乡镇）比重较大，则该空间单元整治类型为耕地资源整治型，即按照耕地补充优先序大于生态保护优先序的原则，以农用地整理为重点，以此，最后将全域划分为若干综合整治类型（图5a）。

图5 国土综合整治修复分区结果示意图（图片来源：作者自绘）

2.2.3 基于主体功能定位的战略研判法

原土地整治规划综合整治分区采用的是基于主体功能定位的战略研判法，也适用于国土空间规划综合整治修复分区，特别是自然地理、发展水平显著差异地区，可与地区发展战略充分衔接，整治修复策略和重点更有针对性，缺点是一种偏定性方法。首先，根据自然地理格局、流域分布和地区发展水平差异特征，结合现状问题分析，初步判断各片区的整治修复主要类型；其次，考虑各片区功能定位、发展方向与空间战略，划分若干综合整治修复片区，针对不同功能定位，提出不同的整治修复策略。

基于此方法，考虑本研究案例地处平原地区，县域呈现“东部城镇、中部农业和西部滨海”地理特征，根据上位市级国土空间总体规划，该县东部整体纳入市域都市核心区一体化发展。结合省、市主体功能区定位及县域规划国土空间保护开发总体格局，规划将全域土地综合整治分区划分为东北部土地整备与建设用地整治区、东南部农村整治与城乡融合发展区、中部农地整理与美丽乡村示范区、西北部滨海发展与生态整治修复区和西南部林地系统生态保护与修复区（图5b），同时制定了差异化整治修复策略与重点。

3 结语

本研究界定了整治修复空间类型，梳理了国土综合整治修复的内容体系，并聚焦潜力评价和综合整治修复分区两大关键技术，探索了不同空间类型潜力评价和适应不同地区的综合整治修复分区方法。需指出的是，土地整治与生态修复涉及山水林田湖草各类自然资源，本研究并未逐一列举各类要素的整治修复技术方法，主要提出了山林生态系统、矿山生态修复、农用地整理等典型类型的技术方法。