不同区域开发区土地集约利用评价及障碍因素诊断——以宁夏为例

强 妮

（宁夏自然资源勘测调查院，银川 750001）

0 引言

开发区是工业经济发展的主战场，是产业发展的集群地，是推动工业化、城镇化快速发展的重要平台，在推动黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设中发挥着举足轻重的作用，为地区经济发展作出了积极贡献。但仍存在产业发展层次低，缺乏核心竞争力、土地利用效率不高，综合发展水平和整体竞争力不足等问题。对开发区土地集约利用评价的研究大多集中在评价方法研究[1-3]、指标体系构建[3-5]、时空差异分析[6-7]等方面。评价方法较多使用综合评价法[3]、层次分析法[8]等。综合评价法是指运用多个指标对不同参评单元进行评价。评价指标主要是根据国家关于开展节约集约评价工作部署要求以及结合宁夏具体情况来确定，对应的权重国家进行统一，理想值的确定方法较多，有特尔菲法、四分位法、最大值、最小值法等。本研究以宁夏为例，按照黄河流域生态保护和高质量发展先行区战略布局、区域生态主体功能定位、区域地貌特点等基本原则和实际情况，将全区23 个开发区按区域位置划分为北部绿色发展区、中部封育保护区和南部水源涵养区三个生态建设区[9-10]，对不同区域开发区土地集约利用水平进行分析评价，并找出制约该区域土地集约利用水平的障碍因素，为优化开发区用地结构、促进产业转型升级、提高用地水平提供支撑。

1 研究区概况

宁夏位于我国西北部，辖区面积6.64×104km2，地处黄河上游中段，东邻陕西省、南接甘肃省、北倚内蒙古自治区，南北长460 km，东西宽298 km，地势北低南高。在自然地理空间格局上，宁夏呈现出北部引黄灌区、中部干旱带、南部山区三大分区的显著特征[11]。北部引黄灌区为发展灌溉农业和城镇建设提供了广阔的空间和地形条件；中部干旱带土地资源丰富，多为丘陵和台地，光照充足，蒸发量大而降雨量极少；南部以黄土地貌为主，土壤侵蚀严重，部分地域阴湿高寒，见图1。为进一步促进开发区形成新的集聚效应和增长动能，按照“一县一区，每个开发区不超过3 个区块”的整合原则，宁夏将全区33 家开发区整合优化为23 家。截至2020 年底，宁夏共23 家开发区，实际管辖面积103.81 万亩，累计完成工业（物流）企业固定资产投资总额7 472.08 亿元，全年实现工业（物流）企业总收入3 600.67 亿元，工业（物流）企业税收总额168.24 亿元。已建成建设用地53.69 万亩，土地建成率88.00%，开发率76.9%[12]。

图1 开发区区域分布图

2 数据来源及研究方法

2.1 数据来源

本研究中涉及的开发区数据主要来源于宁夏2021年开发区评价基础数据，在国家《开发区土地集约利用评价规程（2014 年度试行）》[13]（简称《规程》）的指标体系基础上，结合宁夏实际增加了2 个指标，全部开发区采用统一的权重和理想值。经济数据来源于各园区统计部门，土地利用调查数据来源于各地自然资源部门以及通过最新遥感影像图勾绘、外业实地调查、核查获取。

2.2 研究方法

2.2.1 多因素综合评价法

根据《规程》，同时结合宁夏实际情况，主要从土地利用程度、用地结构状况、土地利用强度、产业投入产出效益和土地利用监管绩效5 个方面，选取13 项指标建立评价指标体系，见表1。权重值采用全国统一下发的，指标理想值以各开发区指标现状值为基础，采用专家咨询法、四分位法，最大值、最小值等方法综合确定，理想值确定后，进行指标标准化，最终计算出各开发区土地集约利用得分。

表1 开发区土地集约利用评价指标体系及权重

2.2.2 障碍因素诊断方法

对不同区域开发区土地集约利用情况进行评价，目的不仅在于了解各开发区土地集约利用现状，更重要的在于找出影响开发区土地集约利用水平提高的障碍因素，以便有针对性地制定提高开发区土地集约利用水平的政策措施。在综合评价的基础上利用障碍度诊断模型找出制约开发区土地集约利用水平的主要障碍因子，以达到促进提高节约集约水平。本文借助障碍度模型来诊断障碍因素，具体公式为：

3 结果与分析

3.1 开发区土地集约利用评价

通过计算得出宁夏不同区域开发区土地利用集约度得分，按照自然间断点分级法分为4 个等级，分别为高度集约利用（85～100）、比较集约利用（75～85）、一般集约利用（65～75）、低度利用（＜65）。结合不同发展区域开发区土地集约利用空间分布图（图2）可看出，宁夏开发区土地节约利用水平以比较集约和一般集约为主，共有16 个开发区，占开发区总数的69.57%，1 个高度集约利用开发区，占开发区总数的4.34%，有6个低度集约开发区，占开发区总数的26.09%。

图2 不同区域开发区土地集约利用程度空间分布图

分区域来看，北部绿色发展区开发区土地集约利用平均值仅为75.15，其中综合分值最高的是宁东能源化工基地开发区（89.38），处于高度集约利用水平。该区域开发区均位于宁夏沿黄生态经济带，资源禀赋良好，发展潜力巨大，整体经济实力占据了全区的绝对优势。苏银产业园作为新成立的开发区，以大健康、新能源、智慧纺织时尚和智能制造为主导产业，目前企业入驻不多、整个园区建成率不高而导致其节约集约水平较低，从而影响该区域开发区土地集约利用整体水平。中部封育保护区，该区域开发区选址条件好，地势平坦、交通发达，开发条件较好，其盐池工业园区集约度分值最高，为75.27，处于比较集约利用水平，该区域开发区平均分值为69.54。南部水源涵养区因地形地貌以及区位条件，山高坡陡、资源贫乏，开发条件较差，仅彭阳县王洼产业园区达到了比较集约利用，该区域其他开发区处于一般集约利用或低度利用水平，平均值为65.13。总体来看，各区域开发区土地集约利用水平依次为：北部绿色发展区高于中部封育保护区，中部封育保护区高于南部水源涵养区。

3.2 开发区土地集约利用的障碍因素

运用障碍因素诊断法测算各单项因子和各指标层对各不同区域开发区土地集约利用水平的影响程度（障碍度），由于本文所选指标较多，鉴于篇幅限制，所以只选取各开发区障碍度排名前三位的指标进行分析，见表2。

表2 不同区域开发区影响土地集约水平的主要障碍因素

3.2.1 北部绿色发展区

银川市经济技术开发区、苏银产业园发展的障碍因素为用地结构、土地利用强度，需要通过提高用地结构、土地利用强度，即提高工业用地率、建筑密度，同时需要加强建设用地批后监管来提高土地利用效率。影响石嘴山经济技术开发区、平罗工业园区、金积工业园区的主要障碍因素为投入产出效益，即要通过提高投入产出比来提高土地集约利用水平。银川高新技术产业开发区、石嘴山高新技术产业开发区、宁东能源化工基地、中卫工业园区的主要障碍因素为土地利用程度、用地结构，要提高土地开发率、建成率，同时要提高工业用地率。中宁工业园区、青铜峡工业园区的主要障碍因素为容积率和建筑密度，同时要加快园区建设，提高园区建成率。贺兰工业园区、银川综合保税区、永宁工业园区的主要障碍因素为用地监管和用地投入产出效益，要加强建设用地批后监管通过进一步挖潜存量土地，进而提高土地使用效率，同时要提高用地投入产出比。因此，北部绿色发展区开发区土地集约利用水平的主要障碍因素是投入产出效益、土地利用监管绩效。

3.2.2 中部封育保护区

由表2 可知，中部封育保护区，吴忠太阳山开发区、中卫市海兴开发区最主要的障碍因素是土地利用程度，即土地开发率，其障碍度分值分别为0.09、0.11。同时，两个园区要提高建筑密度及综合容积率，进而提高土地利用强度。盐池工业园区、同心工业园区最主要的障碍因素是用地监管，要通过加强建设用地批后监管盘活存量用地，从而提升开发区土地集约利用水平。

3.2.3 南部水源涵养区

从图3 可看出，南部水源涵养区开发区土地集约利用最大的障碍因素是土地利用强度、土地利用程度，需要提高各园区综合容积率、土地开发率。

图3 不同区域开发区土地集约利用障碍度分值

总体来说，北部绿色发展区、中部封育保护区、南部水源涵养区区域内部影响每个开发区土地集约利用水平的障碍因素显著，土地利用程度、土地利用强度和产业用地投入产出效益是影响各区域开发区集约利用水平的主要障碍因素。

4 结论

本文以宁夏北部绿色发展区、中部封育保护区及南部水源涵养区三个区域开发区为研究区，在对三个区域开发区土地集约利用评价的基础上，通过对影响开发区土地集约利用水平的障碍因素进行诊断，得出以下结论：

（1）宁夏不同区域开发区土地集约利用水平各不相同，从研究区整体水平来看，主要以比较集约和一般集约利用水平为主，从不同区域来看，节约利用水平依次为：北部绿色发展区＞中部封育保护区＞南部水源涵养区。

（2）制约北部绿色发展区开发区土地集约利用水平的主要障碍因素是用地投入产出效益、土地利用监管绩效，该区域位于宁夏沿黄生态经济带，地理位置优越、资源禀赋良好，整体经济实力占据了全区的绝对优势，在下一步发展中要加强项目用地管控，对园区内土地批准、供应、利用、闲置等全程监督，同时，要坚持“亩均论英雄”用地导向，提高该区域产业发展集聚度和土地投入产出率。

（3）制约中部封育保护区开发区土地集约利用水平的主要障碍因素是土地利用程度、即要提高各园区要通过积极实施供水、供电、供热、排水、燃气、排污、通信、绿化等基础设施配套，不断提升经济开发区的承载能力，提升区域竞争力。

（4）南部水源涵养区需要提高土地利用强度，各地要严格按照国家节约集约利用土地、在工业项目用地审批和供应时严格执行自治区规定的容积率标准，新上项目要提高容积率标准，对容积率及土地利用强度不达标的企业通过采取追加投资、增加建设面积或核减土地面积的方式进行整改，对综合容积率不达标的企业，在新建或改扩建项目时，应优先使用企业原有土地，增加总建筑面积，提高用地强度。