我国高校分类发展政策执行的现实阻滞与推进策略①——基于史密斯政策执行过程模型的分析

叶晓力，徐培鑫，蔡敬民

（1.安徽大学，安徽 合肥 230039；2.厦门大学，福建 厦门 361005）

一、问题的提出

2019 年，我国高等教育毛入学率已达到51.6%。［1］据此，我国高等教育正式迈入普及化发展新阶段。在这一新的时代背景下，我国已经建成全球最大数量和规模的高等教育体系，成为世界首屈一指的高等教育大国。然而，伴随着数量增长和规模扩张，高等教育出现了结构失调和质量下降等诸多衍生问题。我国高等教育发展的矛盾仍以“结构性矛盾”为主，高等教育普及化阶段面临的重点问题依然是结构性、质量性问题。［2］实际上，高等教育强国依托一流的高等教育体系予以支撑。［3］所谓一流的高等教育体系，即高等教育系统内部各类型高校都拥有自身的价值定位、服务面向与发展轨道，依据自身的条件和优势在不同领域争创一流，实现科学定位和特色发展。因此，当前我国高等教育必须走向以质量提高和结构优化为主要核心的内涵式发展之路［4］，而高校分类发展是促进我国高等教育发展从外延式向内涵式转轨，从而实现高质量发展的关键路径，亦是打造中国式一流高等教育的重要内容。

鉴于我国高等教育是通过政策性机制实现高校分类发展的典型，因而从政策本身入手，探索我国高校分类发展具有重要理论意义和实践价值。从政策体系建设来看，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》提出不断优化高校学科专业、类型及层次结构，扩大应用型人才的培养，为早期的高校转型和分类发展指明了方向。［5］此后，山东、福建等省份的政府部门开始着手制定符合本地区高等教育发展实际的高校分类发展政策。经过国家与地方数年的理论与实践探索，教育部2017 年印发《关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》，提出完善高校分类标准是当前高校设置工作的主要难题，主张以人才培养定位为标准，根据高校职能的不同，总体上将其分为研究型、应用型和职业技能型三大类型。［6］该意见的颁发标志着我国高校分类发展国家层面的宏观指导框架基本形成。黑龙江、安徽等省份以此为契机与导向，纷纷展开了关于高校分类发展政策新一轮的省域探索。

事实上，政策制定后，只有通过政策执行者的不断努力和有效执行，才能实现其目标，显示其价值。［7］针对高校分类发展政策执行困境，学界基于不同的理论视角进行了一定的探索。例如，有研究者基于新制度主义视角，认为高校分类评价政策在执行过程中遭遇利益博弈导致的集体行动困境、政策规制不健全和共识不足引发的“合法性”困境、传统评价惯习形成的路径依赖困境。［8］有研究者从政策文本分析视角出发，认为政策科学性不足、引领力有待提升等制约着高校分类评价政策执行效果。［9］还有一些研究者运用政策分析模型探究高校分类发展执行效果，如有研究者运用政策执行综合模型，指出民办高校分类管理政策执行制约因素包括政策问题的可办性、政策本身的规制能力、政策本身以外的变数三个维度。［10］然而，既有研究更多探讨影响我国高校分类发展政策执行的某一方面问题及偏差原因，较少从动态复杂的整体视角对政策执行影响因素进行全面分析，难以反映政策执行过程中的复杂性。鉴于此，本研究运用史密斯政策执行过程模型，对我国高校分类发展政策执行过程进行深入探讨，探寻提升高校分类发展政策执行效果的有效策略，从而为进一步制定和执行高校分类发展政策提供参考。

二、理论分析框架

（一）史密斯政策执行过程模型

史密斯政策执行过程模型是由美国著名政策学家托马斯·B.史密斯（Thomas B.Smith）提出的描述政策执行过程及影响政策执行因素的模型。基于公共政策执行问题的复杂性及涉及因素之多，托马斯·B.史密斯提出了理想化政策、执行机构、目标群体、环境因素四个因素与政策执行结果之间的互相嵌入互动关系，形成了“自上而下”的政策执行研究模式。［11］理想化政策强调政策文本内容本身的科学性、合理性与可行性，是政策有效执行的前提。执行机构是负责政策执行的政府部门，涉及该部门的结构和职能以及部门成员的能力和素质。目标群体是政策的直接作用对象，涉及该群体的特征以及其对政策的态度。政策环境是指影响政策执行的各种环境因素，包括政治、经济、文化等。政策执行的成败是政策本身的合理程度、政策执行机构的执行力度、政策目标群体的主观感受、政策执行的环境因素等共同作用的结果。

（二）模型适切性与分析框架建构

相较于其他政策执行模型，史密斯政策执行过程模型的独特之处在于其不仅关注政策内容本身对政策执行的影响，更强调政策执行过程中执行机构、目标群体与环境因素之间的互动关系。通过这一理论模型，学界对诸多公共政策执行过程展开分析。就高等教育领域而言，史密斯政策执行过程模型已被用来分析如“双一流”建设政策［12］、独立学院转设政策［13］等诸多热点政策。事实上，史密斯政策执行过程模型之所以在高校分类发展政策执行研究中具有适切性，源于其与高校分类发展政策具有较高的契合度。高校分类发展政策执行极为复杂，其本质上是各方利益相关者立足自身利益进行博弈的过程。在这一过程中，政策系统的内外部关键因素均对政策的执行产生重要影响。史密斯政策执行过程模型聚焦政策本体、执行机构、目标群体和政策环境等方面，对政策执行过程进行分析，这无疑与影响高校分类发展政策执行的关键因素不谋而合（见图1）。因此，运用史密斯政策执行过程模型剖析我国高校分类发展政策执行有助于厘清当前我国高校分类发展政策执行过程中面临的复杂性情境及其阻滞因素，从而为优化高校分类发展政策执行的实践路径提供思路。

图1 高校分类发展政策执行分析框架

三、我国高校分类发展政策执行的现实阻滞

近年来，中央和地方相继出台了一系列政策文件，为高校分类发展工作提供政策指导与行动指南，旨在解决高校发展模式走向趋同化、人才培养与社会需求脱嵌等紧迫问题，满足了经济社会转型的现实需求。然而，由于高校分类发展政策在制定和执行过程中仍存在诸多问题，严重影响和制约了政策的实施效果，导致政策理想与实践之间存在较大差异。

（一）政策本体：分类政策体系的内在限制

政策本身的质量和水平是影响其执行效果的首要因素。有些政策难以得到切实执行，是因为其本身的合理性不足。［14］因此，高校分类发展政策执行的成功与否，很大程度上取决于政策顶层设计是否科学合理。

1.国家顶层政策设计标准阙如

纵观国家层面的高校分类发展政策文本，主要停留在从宏观理论层面倡导制定高校分类标准和相应的政策措施，促使各种类型的高校合理分工，却未从具体的实践层面提供切实可行的实施途径和落实机制。尽管我国于2017 年首次明确高校按照三大类型来办学，但对各类型高校的概念、特征、质量标准等均未明确界定，这在一定程度上表明国家层面尚未形成较完善的高校分类标准。［15］2021 年，教育部出台了《普通高等学校本科教育教学审核评估实施方案（2021—2025 年）》，对“十四五”时期普通高校本科教育教学审核评估工作进行全面规划部署，提出了“两类四种”的分类评估理念，旨在解决以往评估实施方案难以全面观照各类型高校人才培养实际的弊端。该方案较好地体现了高校分类发展、分类指导思想，为不同类型高校提供了适用的办学依据，标志着高校分类评估走向制度化。［16］因此，以人才培养类型为主要依据，不同办学定位的高校在教育部开展的教育教学审核评估中实现了一定意义上的分类。构建科学合理的高校分类标准应是教育部实施高校分类评估的前提和依据，而新方案实际上却是教育部为预防评估过程中的“一刀切”问题而做出的必要的先行探索，这亦从侧面反映了国家层面成熟的、可供参照的高校分类标准体系尚未形成。亦正由于缺乏国家层面的行动目标和规范指南的引导，最终导致全国范围内的高校分类发展工作在操作层面仍处于无序状态，难以与我国高等教育普及化发展新阶段相适应。

2.省域政策工具配置功能受损

在国家高校分类发展政策的宏观指导之下，各省已结合区域高等教育发展实际情况出台相关政策文本。本研究基于政策工具视角，采用政策工具分类方式，从命令工具、激励工具、能力建设工具、劝告工具和系统变革工具五个维度对河南、江西等17 个省份出台的21 份高校分类发展政策文本的政策工具使用偏好进行文本量化统计分析，政策样本包括河南省发布的《关于促进普通高等学校分类发展的指导意见》、江西省出台的《江西省普通本科高校分类管理实施办法（试行）》等与高校分类发展高度相关的专项政策。研究分析发现，省域层面的高校分类发展政策工具组合匹配存在不协调的情况，并影响政策体系整体功能的发挥。一方面，政策工具类型组合匹配不均衡，劝告工具使用过溢直接导致其他类型政策工具的使用存在不足，劝告工具使用占比高达58.92%，而命令工具、激励工具和系统变革工具在五大政策工具类型中使用占比仅分别为15.29%、2.83%和1.69%。在政策执行过程中，虽然劝告工具有利于激发政策执行主体的内生性动力，与高校分类发展的内在诉求相契合，但是使用过溢容易导致政策在执行过程中因缺少强制性力量的推动而实施困难，引起政策失真。同时，命令、激励和系统变革工具的“缺位”意味着高校分类发展政策在实施过程中将面临操作、监督和动力方面的困境。另一方面，同一政策工具类型中具体政策工具组合匹配不协调。例如，在劝告工具中“引导”的使用频次占比为64.90%，“鼓励”的使用频次紧随其后，占比为29.81%，而“宣传”的使用频次占比仅为5.29%，说明省级政府在提升高校对于分类发展的认知度和接受度方面所做的舆论宣传不足。事实上，政策工具的使用有其适用范围，组合匹配的不协调将导致高校分类发展政策的执行出现偏差，影响政策效果的充分发挥。

（二）执行机构：省级政府政策执行动力不足

在我国中央政府宏观指导、省级政府全面统筹的高等教育管理体制下，省级政府始终扮演着国家高等教育政策具体执行者的角色。因此，高校分类发展政策的执行效果在很大程度上取决于省级政府的政策执行水平。

1.政府部门间缺乏协同参与机制

任何一项重大的公共政策都同时承载多项社会任务，具有多属性特征，其政策目标的实现有赖于部门合作与配套政策的供给。［17］高校分类发展政策在本质上隶属于公共政策的范畴，虽然其执行机构主要为教育部门，但是亦需要财政、科技等其他政府部门的协同配合。从21份高校分类发展政策的发文主体来看，各省份存在明显的差异。云南、福建等省份高校分类发展政策直接出自省人民政府之手，作为牵头者的省级人民政府在权力场域中居于高位，能够对其职能部门下达任务、了解进展、落实监督，从而推进政策的有效执行。吉林、山东等省份高校分类发展政策则由省级教育部门联合其他部门发布，但各个部门具体职责、作用及其协同机制则语焉不详。由于部门间对高校分类发展问题理解不尽相同，在具体实施过程中则难以达成一致。此外，江西、陕西等省份的高校分类发展政策制定主体仅为省级教育部门。在我国政治权威资源分配过程中，分管教育工作的领导在政府权力序列排名中显著低于分管税务和财政工作的领导。［18］此种权力配置结构导致教育部门在高校分类发展任务部署过程中难以对其他部门产生影响。

2.省级政府倾向采取选择性执行

当前，我国省级政府对“双一流”建设产生极高的热情，围绕“双一流”建设展开了激烈的高等教育竞争，纷纷制定了“双一流”建设计划，致力于增加属地进入“双一流”建设高校的数量。究其原因，在“双一流”建设所确立的绩效评估和动态调整机制之下，形成了一种长期的“军备竞赛”，高校成为直接的“竞赛选手”，而其背后的地方政府直接或间接地参与竞赛，竞赛结果（即能否进入“双一流”建设行列）不仅影响高校的社会声誉，也关系着高校所属地方政府的政绩。［19］因此，各省级政府为提升省域高等教育竞争力以及实现在“政治晋升锦标赛”中获得理想政绩的目标，秉持重点建设原则，习惯于关注高校层次维度的分化，围绕提升高校办学层次和学科发展水平展开激烈竞争，这显然与高校分类发展政策所倡导的分类建设理念相违背，在一定程度上或将导致省级政府对高校分类发展政策进行选择性执行。

（三）目标群体：利益冲突造成发展认知偏差

政策目标的实现受到目标群体态度的影响，目标群体对于政策的接受程度直接影响着政策执行的成败。就高校分类发展而言，政策目标群体为高等教育系统，高校对于分类发展政策的认知是影响政策执行进程的重要因素。

1.重点高校因身份固化而缺失竞争意识

集中资源扶持部分高校优先发展是我国长期以来高等教育快速发展的重要战略决策，从中华人民共和国成立初期“全国性重点大学”的认定工作，到20 世纪90 年代的“211 工程”和“985 工程”，重点高校建设工程促使我国形成了垂直分层的高等教育结构。实际上，重点高校体制是一种自上而下的非竞争性机制，再加之遴选标准不明晰，选拔和评估过程也不够透明，这种机制的长期存在导致高校身份固化。［20］在这一高等教育分层体制中，重点高校在不同程度上存在着“吃老本”现象，通过依托既有平台和条件获取资源分配的优先权，从而成为优质资源的汇集中心。然而，高校分类发展强调依据不同类型高校人才培养成本进行高等教育资源配置，保障各类高校安心办学。这意味着原有的高等教育封闭格局将被打破，原本在资源分配中占据绝对优势地位的重点高校将面临挑战。因此，对于重点高校而言，推动高校分类发展或将在一定程度上对其既得利益产生影响，最终导致重点高校内部参与分类发展的主观意愿不强。

2.非重点高校转型发展的功利色彩浓厚

重点高校长期具有资源分配的优先权，与其他较低层次高校的距离越来越大，逐渐在高等教育系统中获得了垄断地位，促使整个等级系统逐渐趋向平稳，低层次的高校很难打破现有局面。［21］在高等教育系统这座“金字塔”中，相较于处于“塔尖”的重点高校，地方本科高校、高职高专院校等非重点高校在高等教育资源分配过程中因难以获得充足的办学支持而面临发展不畅的危机。因此，为了争取有限发展资源，获得生存与发展空间，尽管部分非重点高校已经在政府引导下申报并开展了转型发展试点工作，但其对于国家及省域出台的高校分类发展政策文本并未进行深入研究，只关注于如何以分类发展为契机争取政府更多的优惠政策、经费投入，进而提升自己的办学层次与地位。可见，非重点高校参与分类发展更多是基于现实利益的理性考量，意在通过分类发展为自身争取更多办学资源，其发展思路仍然囿于向传统的研究型大学趋同，缺乏深度参与分类发展、在各自赛道创业的主体责任意识。

（四）政策环境：分类发展战略社会认同乏力

公共政策系统与其环境之间进行着物质的、信息的、能量的交换与互动［22］，任何公共政策的制定与执行均会受到周围环境的影响。从高校分类发展政策来看，影响其有效执行的主要因素包括政治、经济和文化环境。在政治环境方面，党和国家的高等教育理念与规划内含一条重要的政治逻辑线索，即高校分类发展是推进高等教育内涵式发展、建设高等教育强国的重要战略抉择。可见，实行高校分类发展已成为政治共识。由此，影响高校分类发展政策执行的环境因素主要集中在经济和文化两个方面。

1.资源配置失衡引致发展趋同

在高等教育数量增长与规模扩张的时代背景下，办学经费问题牵动高校各方神经，获取办学资源已成为高校发展的首要目标。然而，当前我国政府在对高校进行资源分配时，仍然受传统的等级秩序影响，存在着研究型高校优于其他类型高校的思维惯习，将办学资源向研究型高校倾斜，制约了其他类型高校的建设。因此，在研究型高校占据主导性优势的资源配置格局下，其他类型高校为了争取有限的发展资源而对传统研究型高校办学模式产生了强劲的路径依赖，在课程设置、人才培养、教师选聘等方面带有模仿研究型高校的“痕迹”。长此以往，重点投入政策将导致高校间类型界限不清、职能分工不明、发展目标趋同。［23］可见，以“钦定身份”为准的资源分配机制强化了研究型高校的合法性地位，致使其他类型高校以研究型高校所建立的规则和标准来指导自身的结构与行为，此种“千校一面”的趋同化办学模式显然与高校分类发展政策所倡导的多元化办学理念相违背，影响我国高校分类发展政策的执行效果。

2.多轨分类路径存在社会偏见

在传统的儒家思想中，“重学轻术”的秩序观念根深蒂固，并潜在地影响着高校分类发展政策的执行。具体而言，在社会主流文化观念中，研究型高等教育被视为优质高等教育，而应用型与职业技能型高等教育则被贴上“末流教育”或“落榜者的教育”的标签。用人单位倾向于招纳名校毕业生，高校在教师选聘过程中也往往青睐国外一流大学毕业生，从而导致多数学生在升学过程中一味追求名校。［24］社会中的“名校情结”现象驱使高校纷纷以提升办学层次和打造一流名校作为办学目标，盲目追求更名与升格。因此，在高校分类发展过程中，尽管多数地方新建本科高校脱胎于应用性较强的专科院校，但其对于重新回归职业教育体系缺乏强烈的心理认同感，不认可将自身纳入职业教育的范畴。可见，高校转型发展已经超越了经济的调节和政治的制驭，而为一种“文化冲突”的深层意蕴所左右。［25］此种基于文化导向所形成的认知偏见，影响着高校分类发展政策的执行。

四、我国高校分类发展政策执行的推进策略

在史密斯政策执行过程模型中，通过反馈机制对政策执行过程中出现的“紧张”状态及时进行“处理”，从而最大程度减少各个环节产生的政策执行阻力。

（一）优化政策顶层设计，完善高校分类发展政策体系

政策本体贯穿政策执行的始终，对政策执行具有指导作用。确保高校分类发展工作的顺利开展，政策制定者应从顶层设计层面出发，在既有政策基础上进一步完善行动框架，提高政策内容供给的科学性与合理性，避免因政策本体的缺陷而削弱政策执行效果。第一，建立健全高校分类发展政策体系，提供配套的实践措施与策略。国家应基于未来我国高校分类发展面临的核心问题，积极探索《应用型高校设置标准》《职业本科高校设置标准》等不同类型高校的设置基准与管理标准，转变所有高校按照统一标准办学的局面。［26］同时，加快研制专门的分类评价推进方案、实施办法等相关政策，促进高校分类评价政策的有机衔接和持续跟进。［27］第二，调整政策工具配置结构，打好政策工具科学配置的“组合拳”。在高校分类发展政策实施初期，离不开政府自上而下的规划、管理和监督。因此，省级政府应该构建一个具有结构刚性的高校分类发展政策体系。具体而言，可以探索以命令工具为调适点，根据高校分类发展政策的适用场域来对政策工具进行合理组合，着力提高政策工具与高校分类发展内容各方面的匹配度，切实增强政策工具在具体使用中的协调性，保障高校分类发展政策稳定且高效执行。

（二）强化执行机构动力，提升高校分类发展政策效力

高校分类发展政策目标的实现有赖于执行机构这一载体对政策进行积极响应并因地制宜地贯彻落实。因此，为进一步提高高校分类发展政策执行效力，未来应强化省级政府及其职能部门的执行动力。第一，建立跨部门统筹联动机制。高校分类发展作为一项涉及多方利益的综合性系统工程，需要明确其所涉及的部门范围，合理配置政策制定主体，协同各相关部门联合参与政策的制定与执行。各省应成立由省教育部门牵头，发改委、科技、财政、人力资源和社会保障及民间组织等部门联合参与的高校分类发展工作指导小组，负责高校分类发展政策的研究、制定与实施工作，系统推进政策分工。跨部门统筹联动有利于在政策制定过程中深入了解各利益相关主体的诉求，寻求价值共通点，促使政策得到各执行部门的重视与认可，减少各部门在后续政策执行过程中因对政策本身缺乏认同而产生的职责懈怠。第二，摒弃重政绩而轻特色的发展理念。“双一流”建设政策与高校分类发展政策均以推动我国高等教育内涵式发展为价值旨归，而在政策执行过程中，二者往往被置于相互对立的境地，难以形成政策合力，这无疑将影响区域高等教育高质量发展。鉴于此，省级政府应深刻理解“双一流”建设的内在精神实质，突出培养一流人才和服务国家战略需求的目标定位，避免将“双一流”建设作为追求政绩的阶梯。在“双一流”建设的绩效评价上转变传统的高等教育GDP 考核体系，将高校依法治校能力、学科生态建设等纳入绩效考核，建立多元化政绩考核体系，并引入第三方组织对“双一流”高校建设成效进行客观评价，以规避激励扭曲带来的风险。［28］与此同时，国家应加快研制出台一系列具有一定法律效力的政策法规，为高校分类发展政策执行提供强有力的法律保障。

（三）深化目标群体认知，拓展高校分类发展政策参与

目标群体作为政策的直接利益相关者，对于政策的认知与态度直接影响到政策的执行效果。因此，为达到预期的政策目标，应着力提升高校对于政策的认知度和接受度，减少因理念偏差而引发的政策执行阻力。第一，加大对高校分类发展政策的宣传力度。各省份应积极开展高校分类政策的舆论宣传工作，提升高校对于分类政策的理解。通过定期召开交流会，并组织省域内高校参与会议学习，帮助高校内化分类发展的政策理念，消除其对分类发展的困惑和误解。第二，建立以人才培养定位为基础的高校分类评价体系。国家应改革高校分类评价制度，充分发挥高校分类评价的“指挥棒”作用，引导高校在不同赛道争创一流，实现精准定位和特色发展。实际上，随着我国经济发展步入新常态，对人才结构、类型和层次也提出了新的要求。以人才培养成效作为重要评价指标，有利于促使各类高校明确自身的价值定位和使命特色，回归人才培养这一根本职能，着力提高人才培养质量。［29］通过重构科学的高校分类评价体系，扭转高校分类评价导向，从而赋予不同高校更多发展机遇，激发高校参与分类发展的积极性。

（四）净化政策执行环境，重塑高校分类发展政策生态

针对高校分类发展政策环境建设乏力的现状，应积极营造支持性的社会环境，为政策执行提供环境保障。第一，加快调整资源配置方案，充分发挥政府与市场的双重作用。政府主管部门应建立公平与绩效并重的经费分配机制，打破长期以来形成的研究型高校经费需求高于其他类型高校的惯有思维，根据各类型高校人才培养成本进行高等教育资源的合理分配，满足各类型高校的办学需求，确保高等教育资源配置的公平性；对高校实行不同发展定位采用不同考核标准，不同成绩效果采用不同财政支持的绩效型资源配置模式，对于在某一领域作出重大贡献的高校予以重点支持，通过有效传递绩效导向，提高各类高校办学积极性，以此稳住高校分类发展的大盘。［30］同时，各类高校应加强与外界的交流与合作，创新社会资源引入机制，特别是应用型、职业型等办学经费不足的高校更应打破完全依赖政府财政拨款的惯性思维，精准聚焦自身的办学特色与定位，主动对接区域经济发展和产业结构的转型需求，深入探索科教融合、产教融合、校校融合、校地融合等机制创新，积极引导行业企业等社会资本参与学校人才培养、师资共建、技术研发与成果转化等诸多方面，最终形成多元化的办学资源获取体系。第二，营造高等教育多元化发展的社会文化氛围，促进不同类型高等教育平等有序发展。在我国高校分类发展的多元化类型赛道中，相较研究型高校、应用型高校，职业型高校因缺乏完整的职业教育学位体系而处于底层。具体而言，职业专科教育通常被视为普通高等教育的一个层次，职业教育专科生主要通过专升本的方式就读普通本科高校，此种升学政策多使职业教育成为普通教育的预备教育或被误认为是次等教育。［31］因此，国家应进一步明晰职业教育的类型、属性与定位，学习普通教育“高中—本科—硕士—博士”的整体贯通体系［32］，大力发展职业本科教育和专业学位研究生教育，打造“职业专科—职业本科—专业学位研究生”的纵向衔接培养体系。通过构建贯通式现代职业教育体系，打通高层次职业教育人才培养通道，确立职业教育在文化层面的合法性地位，从而为高校多元化、多轨道发展奠定支持性社会文化基础。