完善档案法规体系推动 档案工作走向依法治理——以《中华人民共和国档案法实施条例》为分析视角

陈永生 邓文慧 包惠敏/中山大学信息管理学院 数据归档与档案安全国家档案局重点实验室

步入新时代以来，习近平总书记对档案工作作出一系列重要论述，旗帜鲜明地指出了要加强党对档案工作的领导，贯彻实施好新修订的档案法，推动档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化[1]。《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）中明确提出“到2025年，档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化取得实质性进展”的发展目标。作为国家各项工作的重要组成部分，档案工作走向依法治理是全面推进国家各方面工作法治化的重要内容，是依法治国基本方略在档案工作领域的具体体现，也是通向档案事业现代化的必由之路。

“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。完备的档案法规体系是切实推动档案工作走向依法治理的前提和基础。2021年1月1日，新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》）正式施行，对档案事业发展作出了新的制度安排和顶层设计，同时也对配套法规制度的立改废释工作提出了新的要求，这不仅标志着我国档案法治建设的一个新的里程碑，也体现了国家对档案工作法治化、规范化、科学化的深刻把握。进一步地，2024年1月12日，国务院总理李强签署第772号国务院令，公布《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》），自2024年3月1日起施行。《实施条例》在我国档案法规体系中发挥着重要的作用，其颁布进一步完善了国家档案法规体系，强化了新时代档案工作的法治刚性约束，为我国档案事业培育了更加厚实的法治土壤，有力推动了我国档案工作走向依法治理。

1 《实施条例》在国家档案法规体系中的关键功能

档案行政法规是档案法规体系的重要组成部分，是中国特色社会主义法治体系的重要内容[2]。作为档案领域的主要行政法规，《实施条例》对新《档案法》进行了解释细化，同时进一步融合吸纳了规范性文件及成熟实践经验，在我国档案法规体系中发挥着承上衔下的关键功能。

1.1 承上功能：对新《档案法》的解释细化

承上功能指《实施条例》承接其上位法——新《档案法》，落实新《档案法》所规定档案工作的目标，实现对新《档案法》所确立档案工作法律秩序的具体维护。新《档案法》是我国档案工作的基础法，是国家档案事业治理的保障、依法治档的基础、档案事务行为的依据[3]。合理的抽象性对于立法而言极为重要，它能保障法律对生活事实具有高度涵盖性，进而得以稳定实施[4]。因此，新《档案法》对档案领域问题所作的规定具有原则性、抽象性和概括性特点，其有效实施需辅以配套法规制度作为保障。作为新《档案法》最重要的配套法规之一，《实施条例》积极响应变化，通过对新《档案法》所蕴含法治精神、法理遵循和立法要求予以解释和细化，修改与新《档案法》相悖的内容，调整实践中难以实施或不合理的部分，为档案工作实践提供了更加全面具体、科学有效的运行措施和程序，便于档案主管部门、档案机构、档案工作者执行和适用法律，有效增强了新《档案法》在各行业、各领域的实践指导性和普遍约束力。

1.2 衔下功能：对规范性文件及成熟实践经验的融合吸纳

衔下功能指《实施条例》在不违背新《档案法》立法精神的前提下，以守正创新为基本思路之一，积极审慎地融合规范性文件和成熟实践经验的内容，确保自身更加适应实际工作的需求。一方面，融合部分规范性文件中的内容。规范性文件是政府实施社会治理和服务的重要抓手[5]，相较于档案法律法规，规范性文件具有更高的灵活性，能更及时地对档案工作实践中出现的新问题新情况作出反应。例如，《实施条例》中有关电子档案接收的规定即吸收了《电子档案移交与接收办法》有关电子档案接收的规定，确立了“档案馆应当在接收电子档案时进行真实性、完整性、可用性和安全性等方面的检测”的规则。另一方面，借鉴成熟的实践经验。《实施条例》在修订时及时将成熟实践经验和有效举措上升为档案法规，既能反映出当前档案工作的实际需求和发展趋势，同时也把增强了法律法规的可操作性和有效性，从而提高档案管理工作的科学化、规范化。例如，《实施条例》中详细规定了国有档案目录数据汇集制度，是贯彻档案数字资源建设和档案行政监管的有效举措。

总体而言，《实施条例》的出台逐步完善了我国以档案法为核心，以档案法规、规章为主干，以相应的制度规范和政策文件为支撑的档案法规体系，推动了国家档案法治建设步入新的发展阶段。

2 《实施条例》助推档案工作走向依法治理

《规划》提出了“坚持在法治轨道上推进档案治理，不断提高档案工作法治化、规范化、科学化水平”的工作原则，并设定了“档案治理效能得到新提升……档案法律制度更加健全，依法治档能力进一步增强”的发展目标。《实施条例》的颁布与实施，则从治理体制、治理主体、治理对象和治理工具四个维度，为进一步推动档案工作走向依法治理提供了更具操作性和具体化的行动指南，提升了档案工作的法治化、规范化、科学化水平。

2.1 治理体制：互动运行，完善档案制治框架

《实施条例》严格贯彻新《档案法》的立法原则与宗旨，完善与细化了以坚实的法治保障为基础，党委统一领导、政府分级主管、档案部门归口负责、社会协同、公众参与的档案治理体制[6]，为各级党委和政府、档案部门和其他部门等依法参与档案治理活动提供了依据。

首先，充分认识加强党对档案工作领导的重大意义，突出强调把加强党的领导作为根本原则贯彻落实到档案工作的全过程、各方面，发挥党管档案的制度优势。《实施条例》贯彻党的领导是全面领导、系统领导、整体领导的原则，从法规层面将党对档案工作的领导制度化、法治化，强化党对档案工作依法治理的建设能力和统筹能力，推动党管档案工作要求落实落细，为推进档案工作依法治理固本培元，提供坚实的政治和组织保障。

其次，《实施条例》的颁布与实施有助于构建档案工作依法治理的基本权责体系，理顺档案工作机制，依法推动各级各类组织和机构全面履职，使实现档案工作有法可依、有章可循。一是强化县级以上人民政府职责，明确指出县级以上人民政府应当加强档案工作，建立健全档案机构，加强档案宣传教育工作，增强全社会档案意识；二是新增乡镇人民政府档案工作职责，为解决基层档案部门在档案收、管、存、用等各环节的实际问题，推进乡镇档案工作法治化提供依据和指导；三是详细规定各级档案主管部门的法定职责，以及国家档案馆和机关、团体、企业事业单位和其他组织档案工作人员的职责，明晰档案工作依法治理过程中各参与主体的职责边界。

最后，《实施条例》以新《档案法》为基础进一步细化了有关建立档案工作责任制的规定。第一，明确建立档案工作责任制的主体，强调档案形成单位应当建立档案工作责任制，将落实责任作为突破口，以档案工作领导责任、管理责任、执行责任的落实推动档案管理、档案基础设施建设、档案信息化等任务的落实，防止档案工作责任不清、履行不力等现象发生。第二，明晰档案工作责任制的内容和工作要求，强调档案形成单位应当健全单位主要负责人承担档案完整与安全第一责任人职责相关制度，为进一步落实档案工作主体责任，建立健全档案工作责任划分、界定、督查、考核等机制提供坚实的法规依据，通过档案之制推动档案之治[7]。

2.2 治理主体：多元协同，塑造档案共治格局

相较于“管理”，“治理”倡导一种更为去中心化的运作机制，其核心在于权力的下放，通过吸收和融合社会各界的力量，推动共建共治共享的新型社会治理格局[8]。在这种模式下，多元主体的积极参与成为实现有效治理的关键。《规划》中将“加强部门协同、区域协同、行业协同，鼓励、引导、规范社会力量参与档案事务”作为档案工作的主要任务之一。新《档案法》规定，国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展。《实施条例》的出台强化了这一方向，进一步推动了档案治理主体从单一向度、垂直化管理向多向度立体互动、多主体协商合作的转变[9]，与国家法律政策共同绘制了我国档案事业治理体系现代化的大幕，为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献了力量。

其一，强调党委“领治”的原则。《实施条例》明确要求必须“坚持和加强党的领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署”，确保档案工作始终在党的领导下高效、有序进行。这一规定巩固了党委在档案工作中的核心领导地位，强调了党的领导作用在档案事业发展中的重要作用，保障了档案工作与国家大局同频共振，确保档案事业的发展方向与党的战略部署保持一致。

其二，明确档案工作由档案部门“元治”、业务单位“协治”。《实施条例》第二章的相关规定进一步细化了档案工作的组织架构，规定了档案部门作为“元治”核心的权威地位以及业务单位作为“协治”伙伴，肩负着协助档案部门推进档案工作的协同责任。该章节明确了国家档案主管部门，县级以上地方档案主管部门，乡镇人民政府，机关、团体、企业事业单位和其他组织和国家档案馆的具体任务，这种精细化的管理架构和责任分配机制，有利于档案工作在全方位的机构协同合作下，展现高效率与有序性。

其三，鼓励档案工作由社会组织“辅治”、公众参与“助治”。《实施条例》第九条指出“国家鼓励和支持企业事业单位、社会组织和个人等社会力量参与”。由此可见，《实施条例》基于新《档案法》精神，进一步构造了一个扁平化、网络化、多中心化的档案治理形态，促进档案治理实现局馆协同、馆际协同、档企协同、档民协同。这一规定不仅极大地拓展了档案工作的社会维度，提升了公众的参与度和档案资源的社会化利用效率，而且通过构建一个多元化的治理网络，增强了档案工作的整体性和社会服务能力，为档案事业的可持续发展注入了新的活力，增强档案治理合力。

2.3 治理对象：分工协作，明晰档案法治范围

目前学界有观点指出档案治理对象是档案事务[10]。从治理对象上来看，《实施条例》通过法规的形式对各级各类档案机构的职能定位和责任边界进行了细致的补充与完善，从而规定了档案工作中各主体依据法律法规所应当治理的具体对象。这一举措有助于构筑一个更为健全和周密的档案法规体系，为档案工作的法治化进程提供了坚实的制度保障，进而全方位推动档案法治的实践与施行，提升档案法治治理的效能和层次。

具体而言，《实施条例》第三条强调了坚持和加强党对档案工作的领导，明确了党在统一领导全国档案工作中的核心地位，确保了档案工作始终沿着正确的政治方向前进，这是档案工作法治化的根本保证。第四条、第七条和第十三条详细规定了各级人民政府在档案工作中的职责，体现了政府层面依法治理全国及地方档案工作的责任与义务，为构建党政齐抓共管的档案工作格局提供了基础保障。第十一条和第十二条具体化了国家档案主管部门和地方档案主管部门的法定职责，反映了各级档案主管部门在依法治理全国和地方档案业务工作中的具体职责，为解决各地档案工作实践问题提供了监督和指导。第十六条则从微观层面对国家档案馆专业人员的职责进行了详细规定，包括档案的收集、整理、保管、开放利用、宣传等多个方面，可见，各级国家档案馆在依法治理本单位内部档案业务工作方面承担着重要责任，通过完善单位内部档案工作制度，推动档案事业的高质量发展[11]。

2.4 治理工具：全面覆盖，强化档案法治方式

治理工具是实现档案工作走向依法治理目标的手段，为档案工作依法治理实践提供了强有力的方法支撑[12]。《实施条例》作为新《档案法》相配套的重要行政法规，将法治融入档案工作的各个环节，从立法、执法、普法等方面为推动档案工作走向依法治理提供宏观层面的基础性工具。

立法是法治化的首要环节。在立法上，《实施条例》的制定和实施是做好新《档案法》配套法规制度立改废工作的重要体现。“法者，治之端也。”针对新《档案法》实施过程中出现的档案移交接收、档案安全保管、档案信息化建设、档案高效利用、监督检查等档案工作新问题，《实施条例》及时修订、调整与新《档案法》和档案工作实际不相适应的条文规定，加大档案法规制度的立法供给力度，提高了档案立法供给的有效性和及时性，从档案立法供给层面为档案工作走向依法治理奠定坚实的基础。

执法是法治化的核心环节。在执法上，《实施条例》就新《档案法》增加和修订的内容进行更加详细的解释，从事前引导、事中规范、事后惩戒等环节，充分发挥档案法律法规推动档案工作走向依法治理的作用，为档案工作营造良好的法治环境。一是严格依照新《档案法》赋予档案工作各执法主体的执法权限，细化执法工作流程，并指出要加强档案行政执法队伍建设和执法人员的教育培训，落实档案行政执法人员持证上岗制，有效提升档案执法工作的规范性，通过事前引导避免执法主体不作为、乱作为。二是明确规定档案主管部门的监督指导职责以及国家档案主管部门制定国家档案事业发展专项计划的职责，坚持全面监管和重点监管的结合；制定工作情况报送制度，要求各类组织定期向同级档案主管部门报送本单位档案工作情况，通过事中规范进一步约束执法主体行为和监督执法过程。三是强调可对违反规定的文件材料归档和档案移交接收、开放利用，档案馆舍和设施设备建设等档案工作行为，依法追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任，并强化对档案服务企业违法行为的约束和纠正，构建精准惩治的治理机制，通过事后惩戒抓好档案工作柔性执法与严格执法的配合与衔接。

普法是法治化的重要环节。在普法上，《实施条例》的修订过程中，相关部门始终坚持以人民为中心，深入开展调查研究，结合档案工作现实需求，了解社会关注度高、涉及公众切身利益的重大事项，有效利用官方网站、微信公众号等新媒体面向社会征求意见。《实施条例》的出台及解读有助于落实“以执法促普法，边执法边普法”[13]，改变了传统普法单向灌输的特点，将档案普法融入立法、执法和监督检查过程，有助于提高档案普法的及时性和有效性，增强全社会档案法治意识和法治素养，优化档案事业法治环境。

3 结语

档案工作走向依法治理是法治国家建设的重要组成部分，是实现档案治理体系和治理能力现代化、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。作为新《档案法》的主要配套法规，《实施条例》解释与细化了新《档案法》中的原则性规定，融合与吸纳了部分部门规章、规范性文件与成熟实践的经验，逐步完善了国家档案法规体系，对于推动档案法规体系各项规定贯彻落实、促进档案事业健康发展具有重要意义。同时，在依法治档的进程中，《实施条例》坚持顶层设计和法治实践相结合，进一步完善了档案制治框架、塑造了档案共治格局、明晰了档案法治范围以及强化了档案法治方式，从档案治理体制、治理主体、治理对象和治理工具四个维度构建了完备的档案法治体系，为我国档案工作的具体实践提供了可操作化的行动指南，有力推动了我国档案法治化建设的进程。

《实施条例》的颁布与施行对于推动档案事业的法治化、规范化发展起到了积极的作用，但在具体落实中，仍存在一些问题和挑战，如档案行政执法监督机制有待健全、档案权利救济亟需完善等问题。因此，在贯彻落实新《档案法》和《实施条例》的过程中，仍需在现有的法规框架下，以解决档案工作实际问题为目标，继续完善配套的档案法规制度，确保档案法律法规的实际可行性和操作性。