黄河流域强制性用水定额研究与思考

2024-04-07宋静茹肖昊珠程献国宋常吉

中国水利 2024年5期

宋静茹，刘斌，肖昊珠，程献国，3，4，景明，3，4，宋常吉，3，4

（1.黄河水利委员会节约用水中心，450003，郑州；2.黄河水利委员会水资源节约与保护局，450003，郑州；3.河南省黄河流域生态环境保护与修复重点实验室，450000，郑州；4.河南省农村水环境治理工程技术研究中心，450003，郑州）

黄河属于资源性缺水河流，流域水资源供需矛盾十分突出。根据《黄河流域综合规划（2012—2030年）》，即使在全面节水的前提下，2030年黄河流域总缺水量仍将达138.4亿m3。随着黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的深入推进，保障生态安全、粮食安全、能源安全的刚性需求持续增长，将给流域供水安全带来严峻挑战。严控高耗水工业和服务业用水，是国家产业结构调整、实现碳达峰和碳中和的重要举措，也是黄河流域经济社会高质量发展的必然举措。据《中国水资源公报》统计数据显示，2019年黄河区万元国内生产总值用水量（当年价）为55.4 m3，2022年降低至41.4 m3，用水效率有了较大提升。

用水定额管理是《中华人民共和国水法》确定的水资源管理基本制度，严格用水定额管理是从根本上抑制不合理用水需求的重要举措。国务院有关部门和黄河流域各省（自治区）建立了涵盖主要行业和产品的用水定额体系，通过用水定额管理制度的实施，黄河流域用水效率不断提高，但目前仍存在强制性约束不足、部分定额制定不规范、执行不到位、监管力度不够等问题，亟须通过实施强制性用水定额管理制度，让用水定额真正落地见效。以问题为导向，充分发挥用水定额的刚性约束和导向作用，把高于用水定额的不合理用水节约下来，切实推动黄河流域用水方式由粗放低效向节约集约转变。《中华人民共和国黄河保护法》规定，国家在黄河流域实行强制性用水定额管理制度（黄河流域指黄河干流、支流和湖泊的集水区域所涉及的青海省、四川省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、山西省、陕西省、河南省、山东省的相关县级行政区域）。实施强制性用水定额管理是一项新的制度，也是国家标准在流域层面的重要实践。目前该制度还处于探索阶段，迫切需要理清相关概念，进一步明确适用范围，按照相关法律法规要求，结合流域实际，研判强制性用水定额在制定和发布中需要注意的关键环节，提出切实可行的工作建议。

一、用水定额现状

1.用水定额概念

用水定额也称取水定额，是指提供单位产品、过程或服务所需要的标准取水量。从广义概念讲，用水定额是指在一定时间内、一定约束条件下，在一定空间范围内按一定核算单元所规定的用水数量上限值。目前，除坐便器、智能坐便器、便器冲洗阀、小便器、蹲便器、洗碗机、淋浴器、净水机、水嘴、电动洗衣机等产品的水效限定值及水效等级制定是强制性国家标准外，其他现行的用水定额标准均为推荐性标准。

强制性用水定额由《中华人民共和国黄河保护法》提出，是强化用水定额法律约束、推进黄河流域深度节水控水行动管理的新举措。该制度适用于黄河流域高耗水工业和服务业，是对用水单位水利用程度提出的法律红线要求。

2.黄河流域现行用水定额

我国取水定额管理始于工业，于1984年由原城乡建设环境保护部和原国家经委联合发布，并全国试行。历经40年不断修订和增补，逐步形成了较为完善的工业取（用）水定额国家标准体系。近3年，累计对24项国家取水定额标准进行了修订，截至2022年年底，累计发布工业取水定额国家标准64项，基本涵盖电力、钢铁、纺织等高耗水行业。为进一步完善水利技术标准体系建设，截至2020年年底，水利行业累计发布行业标准606项，其中《节水产品认证规范》（SL/T 476—2023）等对节约用水方面作了要求。为推进主要用水行业水效提升，自2019年起，水利部以部门文件形式累计发布行业用水定额105项，其中工业用水定额70项、农业用水定额14项、服务行业用水定额18项、建筑行业用水定额3项，国家用水定额管理体系基本建立。黄河流域9省（自治区）结合实际，以地方标准或省政府文件形式，颁布实施了省级行业用水定额，并按照5年时限的原则，在吸纳水利部文件及相关行业和产品定额的基础上进行了修订，最新修订的用水定额标准基本覆盖辖区各行业。上述各项黄河流域现行的用水定额均是推荐性标准，黄河流域强制性用水定额应理清与其之间的关系。

二、高耗水工业和服务业范围

《中华人民共和国黄河保护法》第五十二条规定“国家在黄河流域实行强制性用水定额管理制度。国务院水行政、标准化主管部门应当会同国务院发展改革部门组织制定黄河流域高耗水工业和服务业强制性用水定额。”因此，先要明确高耗水工业和服务业的分类。

经梳理，《节水型社会建设“十三五”规划》《“十四五”节水型社会建设规划》《规划和建设项目节水评价技术要求》等8项规划、政策制度，对高耗水工业和服务业进行了界定，有关政策制度规定见表1。2013年以来，工业和信息化部、水利部、国家统计局、住房城乡建设部等机构多次发文，明确了当前关注的高用水行业、高耗水工业和服务业，以及重点用水行业。虽然各机构提出的名称有所不同，但文件覆盖的行业范围基本一致，因此黄河流域应关注的高耗水工业和服务业范围应覆盖文件中提到的用水行业。

表1 国务院机构相关制度文件对高耗水工业和服务业的界定

三、相关法律法规要求

做好强制性用水定额的编制与执行，首先要理解好《中华人民共和国标准化法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国黄河保护法》等上位法的相关规定。

1.强制性标准要求

根据《中华人民共和国标准化法》，标准包括国家标准、行业标准、地方标准、团体标准和企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。

强制性国家标准是为保障人身财产安全、国家安全、生态环境和经济社会管理基本需要而制定的技术要求，是最基础、最低限的要求，也是不可逾越的红线要求，其适用范围为全国通用，而非针对某一特定区域。2020年1月6日，国家市场监督管理总局以部门令的形式发布了《强制性国家标准管理办法》。该文件再次强调了强制性国家标准应当坚持通用性原则，且推荐性国家标准、行业标准、地方标准提出的技术要求不得低于强制性国家标准。

2.用水定额的法治要求

《中华人民共和国水法》（1988年颁布施行，2002年、2009年、2016年三次进行修正）规定，国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度，对用水超定额的情况应执行超定额累进加价制度。2021年施行的《中华人民共和国长江保护法》进一步规定，应加强对高耗水行业、重点用水单位的用水定额管理。2023年施行的《中华人民共和国黄河保护法》进一步明确了用水定额的应用，严格了用水定额管理的要求。主要体现在：一是该法提出的强制性用水定额管理制度适用于黄河流域以及黄河流经省（自治区）及其他黄河供水区相关县级行政区域这一特定范畴，介于省（自治区）之上、全国之下；二是实施节水改造是对已建用水单位作出的规定，因此强制性用水定额管理制度是针对已建用水单位的用水红线管理制度；三是在核定取水单位的取水量时，明确应当符合用水定额的管理要求；四是对于高耗水工业和服务业的水价进一步强调要实行高额累进加价制度。

3.部门规章要求

2005年12月2日，国家发展改革委以国家发展改革委令的形式发布了《产业结构调整指导目录》，此后多次进行了修订。该目录体现了加快绿色安全发展的迫切要求，目录（2024年本）由鼓励、限制和淘汰三类组成。其中，明确规定对淘汰类项目禁止投资，且规定了淘汰期限；限制类主要限制用水水平较低的产业发展，为用水节约、水效高的项目腾出发展空间。

2015年5月，工业和信息化部、水利部、全国节约用水办公室编制完成《高耗水工艺、技术和装备淘汰目录》，以三部门公告形式对外发布，规定了产业工艺、技术和装备的准入制，对水效落后单位提升改造起到督促作用，推动用水单位采用节水技术和装备，减少水资源的消耗，促进可持续发展。采用已被列入禁止或限制目录的高耗水工艺、技术和装备的新建、改建或扩建项目，将无法获得水资源论证和取水许可的批准。此外，对于未能在规定期限内淘汰高耗水工艺、技术和装备的企业单位，不再允许延续或变更取水许可。

四、建议

黄河流域强制性用水定额管理制度明确了用水单位的用水红线，有助于促进水资源的节约和合理利用。黄河流域强制性用水定额标准是介于国家标准和地方标准之间的区域性标准，在标准的制定和执行中应充分考虑其特殊性。

1.分期分批推动强制性用水定额制定工作

目前国家和黄河流域各省份均制修订了用水定额，且基本覆盖了用水量较大和具有区域特色的主要用水行业，用水定额的制修订工作取得了丰富经验。特别是2022年开展了黄河流域火力发电行业水效对标达标行动，2023年开展了流域范围内火力发电行业和煤炭洗选行业用水情况调研，基本掌握了流域各省（自治区）火力发电和煤炭洗选行业用水情况。因此，本着“成熟先行、合理试行”的原则，建议分期分批制定强制性用水定额，明确对已建项目用水定额管理的红线要求。

2.厘清高耗水工业和服务业行业范畴

黄河流域强制性用水定额制度适用于高耗水工业和服务业。为保证强制性用水定额管理制度落实，建议依据国家关于高耗水行业的有关规划、政策制度，结合有关行业的用水总量占比、用水强度等，进一步明确高耗水工业和服务业行业名录。另外，结合行业现状，根据《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2017）的规定，明确各行业隶属的具体分类，如石化化工应重点关注乙烯、煤制烯烃、合成氨、工业硫酸、烧碱、聚氯乙烯、纯碱等产业。考虑当前经济条件、新材料的发展，单位耗水量较高的产品如多晶硅等也建议给予关注。

3.选择适宜发布方式

《产业结构调整指导目录》《高耗水工艺、技术和装备淘汰目录》分别以部门令和部门公告的形式发布后达到了强制性要求效果。结合法律及有关部委职责的相关规定，建议黄河流域强制性用水定额标准也以部门令或联合公告形式发布，凸显强制性用水定额的红线性质。同时，建议相同条件下的强制性用水定额标准不分等级，作为约束已建用水单位用水管理的红线要求。