流域综合治理：以高水平保护推动高质量发展

流域性是江河湖泊最根本、最鲜明的特性。流域内自然要素、经济要素、社会要素、文化要素紧密关联，共同构成了复合大系统，流域的特性决定了治水管水的思维和行为必须以流域为基础单元。基于流域自身要素禀赋特征，以流域综合治理为切入点，抓住“水”这一关乎发展的“牛鼻子”，把流域水安全、水资源、水环境、水生态、水文化和经济社会发展、人民福祉相结合，对推动区域高质量发展、实现发展方式绿色转型具有重要的引领作用。

2023年12月23日举办的第三届永定河论坛上，来自木兰溪、邛海、流溪河、松花江、汾河、大沽河、永定河等流域的代表和有关专家，围绕流域治理的顶层设计、路径举措、模式创新、机制建设等聚力汇智，分享流域治理经验，共同探讨流域综合治理高质量发展之策，推动流域治理的互鉴与共生。现摘编部分观点，以飨读者。

嘉宾：

陈国宁福建省莆田市木兰集团总经理

郑丙辉湖泊水污染治理与生态修复技术国家工程实验室主任

李 明广东省广州市水务局副局长

王 鹏黑龙江省佳木斯市水务局党组成员、副局长

刘巨伏山西省水利厅河湖管理处副处长

王 震山东省青岛市水务管理局副局长

彭增亮永定河流域投资有限公司总经理，流域综合治理战略咨询委员会委员

流域治理要在综合性、系统性的措施下进行

陈国宁：木兰溪是福建省“五江一溪”重要河流之一，是莆田人民的“母亲河”，流域面积1732 km2，是东南沿海地区一条比较有特点的河流。它的整个流域都在莆田境内，因此更有条件探索全流域系统治理的模式，先行先试为大江大河治理与保护探路。通过20多年的木兰溪治理实践，我认为高质量的流域治理要在综合性、系统性的措施之下，着力打造“安全之河、生态之河、发展之河”。

一是打造“安全之河”。流域治理中，防洪是先决基础，解决水患与生存的矛盾问题必然贯穿始终。习近平总书记在福建工作期间，亲自擘画、推动木兰溪治理，提出了“变害为利、造福人民”的治理目标。流域治理，防洪保安是重中之重。只有流域上下游、干支流洪涝潮灾害问题得到系统解决，城市、农村各防洪保护对象的防洪、排涝、防潮体系达标，才会有经济社会进一步发展的基础。

二是打造“生态之河”。治水必须放在整个生态系统中来解决。以木兰溪治理为例，在全流域推进山水林田湖草沙系统治理，在流域上游的高山丘陵地带开展水土保持，涵养水源；在流域中游的河谷盆地和城市发展区，以水质提升为目标，通过5年生态环境的专项整治，使农村污水收集率从7.9%提升到60%，基本实现清水下山、净水入河；在流域下游的平原河湾地区，通过实施河湾联通、生态修复，逐步提升整个河湾的生态功能。在陆海河口也开展了“蓝色海湾”的生态修复工程，建设濒危候鸟栖息地。通过系统治理，整个流域的生态环境质量得到显著提升。

三是打造“发展之河”。流域治理一定是可持续、绿色高质量发展的。对莆田而言，森林资源丰富，海洋渔业发达，固碳能力较强，适合发展碳汇交易，具备一定的生态价值转化空间。莆田借鉴永定河综合治理与生态保护的模式，成立了木兰投资集团有限公司，在原有水投集团基础上，整合了乡村振兴集团、文旅集团、新能源公司等，探索通过市场化途径推进全流域治理保护和绿色发展。以推进“生态+”模式为主，通过“生态+文化”“生态+开发”“生态+旅游”，丰富生态产品，转化生态价值。

生态优先，流域保护与城市发展共生互促

郑丙辉：邛海位于四川省凉山彝族自治州西昌市，属高原湖泊，是四川省第二大天然淡水湖，既起到调节西昌区域气候作用，又是城市重要饮用水水源地。20世纪60—90 年代，围海造田等无序发展，邛海近2/3的湖滨湿地遭到严重破坏，湿地生态功能日趋降低，水域面积缩减至不足27 km2，水质从Ⅱ类降至Ⅲ类及以下，饮水安全受到严重威胁。

四川省、凉山州、西昌市三级政府确立了将西昌市建设为“国际生态田园历史文化名城”的历史定位和长远目标，树立了“修复一片湿地，救活一个湖，造福一方百姓”的治理理念，以美丽邛海为目标开展治理工作。

一是科学规划，依法治湖。1997 年率先出台《凉山州邛海保护条例》，并在2015年完成修订，为地方依法治湖和邛海流域生态环境保护提供了有力的法律保障。高水平编制《邛海流域环境规划》《邛海国家湿地公园总体规划》等数十项规划，形成了科学完整的保护、建设、利用规划体系。

二是采取“只出不进，只拆不建”的强制性保护措施。投入资金50余亿元，实施退人、退房、退田、退塘、还湖、还水、还湿地的“四退三还”工程，生态搬迁邛海周边群众5万余人，分6期建成2万亩（1亩=1/15 hm2，下同）环邛海湖滨带湿地。

三是实施邛海流域生态恢复治理工程，累计实施人工造林10万亩，封山育林6.2万亩，邛海流域植被覆盖率从1989年的38.2%增加到2015年的45.8%。

四是实施入湖河流治理工程，投入1.28亿元实施入湖河流水土流失治理工程，治理面积307 km2，减少年排入泥沙量30万t。

五是实施邛海截污治污工程，建成2万t规模邛海污水处理厂，环湖配套56.1 km截污管网，16座污水提升泵站，完成流域内“四乡一镇”农村面源污染综合整治工程。

同时注重加强移民迁建和宣传教育工作，设置上千个就业岗位，让拆迁群众从事到邛海保护工作当中；建成邛海湿地宣教中心、鸟类科研观测站等环境科普基地，逐步增强市民绿色环保意识。

通过系统修复与保护，邛海水域面积从不足27 km2恢复到34 km2，湖水水质长期稳定在Ⅱ类，35 km湖滨带得到全面修复，环湖林草覆盖率达到92%，为水鸟、鱼类、昆虫、微生物的生息繁衍营造了良好生境，使西昌市形成了山、水、城相依相连的景观格局，让城市行走在山水之间，将独特的高原湖泊景观资源融合发展为优势生态旅游资源，助推西昌市旅游经济高质量发展。

系统治理、精细管理，探索低成本、可持续的生态治水之路

李 明：流域是由自然地理和经济社会组成的复合型区域，具有生态、经济、文化、社会功能，是承载生态、传承文明的重要载体。高质量流域治理应以习近平生态文明思想为引领，落实尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，在地理生态层面，应是实现“山清、水秀、有水、有鱼、有草、有鸟”的人与自然和谐共生；在经济社会层面，应是实现经济发展、社会进步、人民幸福，人与社会共同进步。

以流溪河治理为例。流溪河位于广州市北部，珠江三角洲中北部，干流全长157 km，流域面积2290 km2，共有一级支流89条，是广州的“母亲河”，承担着城乡供水、水保生态、农田灌溉、防洪排涝等重要功能。随着人口激增和经济社会发展，流溪河一度遭受了严重污染，2016 年89 条一级支流中有46 条水质为劣Ⅴ类。广州市统筹流溪河流域水资源、水环境、水生态，践行源头治理、系统治理、综合治理，探索出一条低成本、可持续的生态治水之路。

一是机制先行，系统推进。在市级层面设立流溪河流域管理委员会，由市政府副市长担任管理委员会主任，高位统筹流域治理。市水务局下设流溪河流域管理办公室，作为专职流域管理机构。出台《广州市流溪河流域保护条例》，印发实施17 项流域保护规划方案，在法规、规划层面为全流域治理提供支撑。

二是摸清底数，精准施策。以流域为整体，划分230个排水分区，按工业、城中村、居住小区、企事业单位、商业等排水户类型划定2604 个排水单元，开展洗楼、洗井、洗管、洗河“四洗”行动，全面排查排污口、违建和“散乱污”分布情况，定量分析污染源，分类制定整治方案，精准施策。

三是深入源头，绣花管理。制定实施《广州市水污染防治强化方案》，按照“以流域为体系，以网格为单元”源头治理思路，明确每个单元内排水设施的权属人、管理人、养护人、监管人，逐个实施攻坚达标建设。对排水户分级分类管理，强化排水审批、证后监管和排水执法工作。

四是明确责任，长效治理。以河长制为引领，明确各部门及各级河长责任，建立“河长统筹协调、部门落实解决”机制，形成“一龙牵头、多龙治水”的合力。由市人大常委会主任和市政府副市长同时担任双流域河长，建立四级人大代表联动监督长效机制，持续推动流域治理。

五是智慧赋能，强化保障。构建智慧排水平台，形成排水设施“一张图”和排水全过程“一张网”，支撑“源、网、厂、河”一体化、精细化、专业化管理。通过河长管理信息系统，形成河湖问题“发现—上报—交办—处理—核查”闭环处理机制，建立责任清晰、目标明确、任务具体、处理高效的政务管理一体化体系。

经过多年的攻坚克难，流溪河治理取得了显著成效，再次焕发“健康活力”，成为广州市生态文明建设的示范窗口和亮丽名片。近三年，流域内国考、省考断面水质实现全面达标，流域枯水期生态流量得到有效保障，干流生态流量保障率超过90%。通过碧道建设串联生活、生产、生态空间，实现城市功能优化和经济结构重塑，增强了群众的获得感、幸福感，培育了流域“水产城融合”新业态。

以“幸福河湖”为支点，推动城市水系综合治理

王 鹏：佳木斯市位于黑龙江省东北部，地处三江平原腹地，境内有黑龙江、松花江、乌苏里江三大水系，是典型的滨江山水城市，素有“华夏东极”之称。受地理气候等自然因素制约，城市河流水系连通性差，流域生态空间本底失衡。近年，佳木斯市把建设幸福河湖、打造“北国生态江城”纳入建设黑龙江生态文明先行区重要任务，不断深化幸福河湖建设思路。

一是总体提升，全域建设。从河湖资源禀赋和经济社会发展实际出发，坚持高标准科学规划。印发市总河湖长1 号令，根据北方河湖特征，分类建设水源涵养型、自然生态型、宜居城镇型、美丽乡村型等不同类型的幸福河湖。计划利用三年时间，构建以松花江为轴的发展带，畅通松花江与城市内河水系，建设汤原县全域幸福水网、同江市全域幸福河湖，各县（市）区全面推进，打造15 个以上各具北方特色的县域幸福河湖。

二是典型引领，示范带动。坚持全市“一盘棋”，统筹水资源、水环境、水生态系统治理，分步实施，推动重要江河湖库生态保护治理。选取松花江佳木斯段、富锦段和汤原县汤旺河启动试点建设。松花江佳木斯段围绕防洪安全、废弃砂场生态修复、退耕还草、污染防治、景观建设等，统筹资金2.5 亿元，实施18 项重点工程。2023 年，实施松花江生态修复一期工程，重点实施滨江路改造、沿江公园升级改造、绿色廊道、启航广场等建设项目。松花江佳木斯段成为水利部在全国遴选的18 个示范河湖之一，也是东北地区唯一示范河湖建设试点，松花江富锦段、汤旺河被列入省级示范河湖试点。在全面完成试点任务基础上，向上下游、左右岸延伸拓展，打造松花江佳木斯全段幸福河湖。

三是内河延伸，综合治理。松花江穿佳木斯城区而过，城区内还有7条内河和四丰山水库，形成“一横七纵一库”的格局。但存在城市内河连通性较差、水资源保障能力不足等问题。为此，佳木斯市积极探索城市内河综合治理的有效路径，2021年启动城市水系综合治理与生态修复工程。聘请国内顶尖机构组成团队，高标准编制《佳木斯市城市水系综合治理与生态修复总体规划》，结合中心城区总体规划，统筹生态、生产、生活，确定生态空间建设、城市水系连通等“五大体系”59 项工程。随着项目的逐步推进和实施，城市水系面貌已经发生很大变化。计划到2025 年基本建成“一纵、两干、六支”动态水网，生态景观穿点成线、化零成片。

把防洪保安作为流域综合治理的前提底线

刘巨伏：汾河是黄河第二大支流，干流流经山西省6 市28 县（区），全长716 km，被称为山西人民的母亲河。党的十八大以来，习近平总书记4 次赴山西考察调研，3次对汾河治理作出重要指示。山西省委、省政府牢记总书记嘱托，持续推进汾河流域生态保护与修复和防洪能力提升。

一是加强顶层设计。山西省政府与水利部联合批复汾河生态修复与保护专项规划、印发工程实施总体方案，通过省人大立法、发布省政府令等，搭建起汾河治理的“四梁八柱”。确定了“省级规划、市县主体，政府主导、市场运作”等治理原则，明确以自然修复为主，统筹上下游、左右岸、干支流、堤内外系统治理。

二是注重系统治理。按照“上游突出水资源保护、中游突出生态提升改造、下游突出防洪保安”理念，统筹推进修复与保护。明确汾河生态廊道功能定位，以河流为纽带，实施源头区保护，引入绿色新兴产业。

三是突出防洪保安。把防洪保安作为前提底线，实施干支流、上下游、左右岸系统综合治理，构建以流域河流为单元、堤防为基础、重要水库为骨干、分洪缓洪区为补充的防灾减灾工程体系，通过疏浚河道、理顺河势、加固堤防、合理设置分洪缓洪区等工程措施，并与非工程措施相结合，全面提升汾河流域防洪减灾能力，规划2022—2024年实施汾河干支流治理项目120余个，总投资60多亿元。

四是强化水质改善。从2023年开始，省、市、县三级部门联动实施“一泓清水入黄河”工程，依托水网工程建设，科学调配水资源，保障生态基流；通过对干流及主要支流河道、岸线进行生态修复治理，打造生态廊道；聚焦支流和干流污染较重区域，开展生态环境综合整治，计划到2025年，汾河流域21个国考断面水质全部达到或优于Ⅲ类。

统筹规划、合理布局，深度融合流域治理与城市发展

王 震：青岛是北方严重的缺水城市。青岛市大沽河是山东省胶东半岛最大的河流，也是青岛市重要的水源地。随着近年城市快速发展，城市供水压力越来越大，60%的城镇用水都需要客水来保障，“水”的问题是青岛的一个“结”。

流域治理是一个系统工程，青岛市始终坚持这一理念，通过河道整治为两岸人民提供可靠稳定的环境，增强人民群众安全感，同时兼顾蓄水及水生态、水环境保护，同步提高经济效益、社会效益以及人民群众的幸福感。2011年，按照中央1号文件精神和部署，青岛市委、市政府确定了“全域统筹、三城联动、轴带展开、生态间隔、组团发展”的城市空间布局战略规划，大沽河被作为重要的保护开发流域开展治理，治理过程突出四个理念：

一是突出全域统筹、系统治理。统筹沿河湿地、湖泊、生态、林地等系统规划河道空间利用。精心编制了1个总体规划和9个专项规划，构建了“防洪安全保障、水资源合理调配、水生态景观保护”三大体系，实现了“洪畅、堤固、水清、岸绿、景美”的治理目标。同时重点打造了三大滨河旅游区、五大湖泊、九大湿地，实现了滨河绿道和生态景观长廊全线贯通、河道上下水体相接、河水断面阶梯衔接的水景观。

二是突出功能完备、技术引领。按照“技术引领、型式多样”的理念，在大沽河新建9座拦河闸坝，创新采用环形闸、钢型坝、充气液压等技术融合，突出“一闸一景”“一坝一景”，将工程与自然风貌深度融合；顺应河道自然形态和走势，按照“堤路一体”的理念，建设堤防227 km，铺设双向行车道、非机动车道和宽绿化带，满足防洪安全要求的同时方便两岸群众交通和观光需要。

三是突出环境保护、生态优先。大沽河以生态岸线为主，两侧河道边坡采用天然和仿天然材料辅以耐水、耐冲植物，保留了原有河道深潭、岸边浅滩区，创造了生物多样性环境，并设置了停车平台和亲水平台，构建了多层次的河湖洲岛复合水系景观。

四是突出历史挖掘、弘扬文化。在大沽河综合治理同时，同步建设了大沽河博物馆，将大沽河的文化历史与胶东半岛的文化历史一并考虑。大沽河文化博物馆现已成为公益性、开放性的水文化场馆，2023 年被水利部、共青团中央、中国科学技术协会评选为“国家水情教育基地”。大沽河综合治理工程也成功入选水利部第四届水工程与水文化有机融合案例。

强化“四个统一”，“两手发力”推进流域综合治理

彭增亮：流域发展的高质量主要体现在四个方面：河流的生命健康稳定；流域的生机盎然，体现在自然、人文、经济社会等各方面；流域城乡的安全发展；流域治理管理的数字化、智能化、现代化。

永定河属于北方的海河水系。北方水系问题共性大致相同：水资源禀赋较差，水环境承载能力较差，水生态空间健康体系受限，全流域协同治理和管理存在薄弱环节。永定河综合治理与生态修复实施以来，流域综合治理取得积极成效。就永定河流域投资有限公司发展和永定河流域综合治理谈四方面体会。

第一，高位推动。永定河综合治理与生态修复被纳入国家“十四五”规划、《国家水网建设规划纲要》和《京津冀协同发展规划纲要》；国家发展改革委、水利部、原国家林草局以及流域沿线京津冀晋四省（直辖市）、国家开发银行、中交集团，协同谋划模式设计、过程推动、重大问题协调；永定河综合治理与生态修复部省领导小组每年召开会议，形成工作要点，指导流域本年度工作；沿线政府均组建了永定河流域治理领导小组，开展综合治理工作。

第二，模式创新。实现两个“一体化”，即以投资主体一体化带动流域治理一体化。在一体化的基础上强化“四个统一”：统一规划空间尺度，设计一体化、标准一体化、目标一体化；统一治理，上下游统一治理，围绕共同目标统一步骤进行治理；统一调度，最明显的是水资源调度，“四水统筹”、多库联调；统一管理，流域治理之后水利工程、设施设备统一管理，这是《国家发展改革委关于组建永定河流域治理投资公司的指导意见》统一设计的。通过模式创新实现由重点整治到系统治理的转变，由被动应对到主动作为的转变，由政府主导向政府和市场有机结合、“两手发力”的转变，由工程治理向流域经济社会生态价值全面提升的转变。

第三，机制多样。支撑模式正常运行，机制很重要。在治理过程中，探索建立了多种机制。一是工作协调机制，二是协同治理机制，三是上下游的补偿机制，四是探讨农业节水机制，五是资金平衡机制。

第四，“两手发力”。一是从治理层面“两手发力”，正确处理“河长”和“河工”的关系，政府作为“河长”，流域公司作为“河工”，协同保障流域综合治理目标实现。二是在投资层面的“两手发力”，政府是公共事业管理中的主体，主要从事公共事业管理，政府和企业共同投资，建立责任共担、利益共享关系。生态环境质量提升后，政府将流域沿线资源资产向流域公司倾斜，解决流域公司的资金平衡问题。三是从生态文明建设层面“两手发力”，政府既是生态环境建设的主导者、监督者，也是生态产品服务的购买者；流域公司是生态文明建设的深度参与者，也是综合解决方案的提供者。四是流域内和流域外也要“两手发力”。