健全我国粮食主产区利益补偿机制的新思路*

孙中叶，杨传宇，李 治

（河南工业大学粮食经济研究中心，郑州 450001）

一、引 言

粮食安全关系到国民经济发展、社会稳定和国家自立，是我国全局性重大战略问题。当前粮食主产区对保障我国粮食安全发挥显著作用（王洁蓉等，2017；彭锁，2022），据国家统计局公布，2022年中国粮食总产量达13 731亿斤，连续8年稳定在1.3万亿斤以上，实现“十九连丰”，其中，粮食主产区的粮食产量占全国粮食总产量的比例达78%以上，对全国粮食增产贡献率高达90%以上。但是由于粮食生产的比较效益低、财政贡献低（杜鹰，2013；颜波，2023），不仅严重降低农民种粮和主产区政府抓粮积极性（陈璐等，2020），还致使主产区与非主产区之间经济社会发展差距不断扩大（吴玲等，2017），中央政府和主销区理应承担对粮食主产区利益补偿的责任。在粮食生产资源约束趋紧、非粮化利益驱使下，健全粮食主产区利益补偿机制，有助于调动主产区政府重农抓粮积极性，全方位夯实我国粮食安全根基。

党的十八大以来，中央高度重视主产区利益补偿问题。2014年以来，中央一号文件持续强调对粮食主产区的政策支持，不断加大对主产区财政转移支付力度和对产粮大县的奖励资金投入，这在一定程度上缓解了主产区的财政压力，但未能从根本上解决问题（何蒲明，2020）。现有补偿政策仍存在补贴力度不足（钟钰等，2019）、补贴方式单一、缺少省级层面利益补偿政策等问题（郑兆峰等，2023）。因此，党的二十大报告、2023年中央农村工作会议再次强调要完善和健全粮食主产区利益补偿机制。基于此，本文通过分析粮食主产区利益补偿机制存在的问题以及粮食主产区利益补偿机制亟待创新的现实背景，提出了健全主产区利益补偿机制的新思路，以期为更好保障我国粮食安全提供政策参考。

二、粮食主产区利益补偿机制存在的问题

（一）粮食生产补偿的理论基础有待拓展深化

粮食作为一种特殊商品，具有一般商品和准公共产品双重属性。从使用属性看，粮食作为一种商品可以被购买、占有和消费，且个体消费并不排除其他人的消费，是具有竞争性和排他性的私人产品；但粮食同样是满足人类基本需求的重要资源，关乎全体社会成员的生存和健康，具有显著的社会属性，因此还具有非排他性的准公共产品属性。国家粮食安全供给具有外部正效应属性，主销区通过“搭便车”保障了本地区的粮食安全，而主产区却并未从中得到足额补偿。对此类可产生正外部效应的活动，Pigou（1920）认为有效解决方案是由政府对活动主体给予合理补贴，公共产品理论与外部性理论为目前以政府为主体的纵向补偿机制提供了理论基础。

伴随中国特色社会主义现代化建设进程的不断加快，新时代背景下粮食主产区利益补偿被赋予更深层次内涵，在全方位确保国家粮食安全的大前提下，既要强化其粮食供给的社会保障功能，又要重点发挥其经济发展和生态服务功能。但现有理论基础已无法有效支撑构建集“经济+社会+生态”为一体的主产区利益补偿机制（赵惠敏，2021），而建设社会主义现代化强国的土地发展权理论、可持续发展理论和区域协调发展与共同富裕理论可为拓展深化新时代粮食主产区利益补偿理论基础提供新思路。

1.土地发展权理论

粮食生产离不开土地。为保障国家粮食安全，我国各级政府严守“18亿亩耕地红线”。主产区土地作为基本农田无法变更使用现状，产生了使用耕地生产经济作物和发展地区二三产业的机会成本，土地收益分配不合理引发的粮食利益结构失衡成为粮食生产供给侧结构性问题的核心（祝洪章，2016）。主产区在承担耕地保护义务的同时并未因土地权益受损而得到经济补偿，引致耕地“非粮化”现象加重，严重威胁我国粮食安全（程雪阳，2014）。基于土地发展权理论，政府理应对主产区因自由土地使用权受到的隐性利益损失给予补偿并使之获得高于机会成本的收益，不仅拓展了完善纵向补偿机制和弥补主产区发展机会成本的理论基础，更为主产区利益补偿稳定发挥社会保障功能提供理论支撑。

2.可持续发展理论

长期以来，主产区以牺牲资源环境、生态安全、经济效益为代价（李周，2020），保障了我国粮食持续增产和安全供给。随着粮食生产的资源环境约束趋紧，生态资源和环境状况将在很大程度上决定粮食生产可持续发展能力（仇焕广等，2022）。以兼顾经济、社会、环境三方面发展为目标的可持续发展理论，不仅为构建粮食生态补偿机制实现粮食可持续发展提供理论依据，更为主产区利益补偿充分发挥生态服务功能提供有效的理论支撑。

3.区域协调发展与共同富裕理论

在深入实施区域协调发展战略背景下，面对行政区划限制，习近平总书记指出“自觉打破自家‘一亩三分地’的思维定式，由过去的都要求对方为自己做什么，变成大家抱成团朝着顶层设计的目标一起做”①资料来源于中华人民共和国国家发展和改革委员会，详见2023 年12 月6 日《习近平总书记关于区域协调发展的重要论述》一文，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/ztzl/srxxgcxjpjjsx/xjpjjsxjyqk/202312/t20231206_1362489.html。。对此，主产区主动扛起保障国家粮食安全的政治责任大旗，但区域利益补偿机制尚不健全，非主产区并未承担起相应的责任。同时，共同富裕不仅是中国式现代化的重要特征，更是社会主义的本质要求，是包含全部区域和全体人民的共同富裕。因此，以利益补偿机制为桥梁优化二次分配，是保障主产区重农抓粮积极性、提升经济发展水平走向共同富裕的必然路径（郭雅媛等，2023）。区域协调发展与共同富裕理论可为探索建立产销区横向利益补偿机制提供理论借鉴，更为主产区利益补偿有效发挥经济发展功能提供理论支撑。

（二）现行粮食主产区利益补偿政策尚待完善

1.补偿主体与渠道单一

我国目前针对粮食主产区的利益补偿更多是以中央政府为主导的单一渠道的反哺型补偿，中央不仅承担巨大的财政压力，政策效果也差强人意。长久以来，主产区坚决扛稳扛牢粮食安全重任，主销区不仅补足了粮食缺口，二三产业也实现了快速发展，但其在获得利益的同时并未承担起对主产区利益补偿的责任。中央多次出台督促主销区对主产区补偿的鼓励政策，但实施效果并不明显，双方仍未建立起协作共赢的利益补偿机制。

2.补偿方式重利益平衡、轻机会均等

粮食主产区凭借粮食生产为支撑全国工业化、城镇化建设作出巨大贡献，但这种贡献以放弃更多的发展空间、发展机会为代价。一方面，种粮比较效益持续下降，与蔬菜等其他经济作物相比，粮菜效益比高达1∶4 左右，但主产区为保障粮食稳定供给，不得不放弃经济作物种植；另一方面，粮食主产区粮食种植面积大、基本农田比例高，拥有巨大的粮食增产潜力，但其大量耕地属于国家限制开发范围，大批招商引资项目无法落地，严重制约了工业化、城镇化发展，牺牲了经济发展的机会。但当前主产区利益补偿政策以资金补贴为主，未考虑到主产区保障国家粮食安全产生的巨大机会成本，尚未形成弥补主产区发展滞后的补偿机制。

3.补偿力度不够且补偿对象不精准

目前我国主产区利益补偿机制的执行与预期目标不一致，无法有效发挥调动地方政府重农抓粮积极性、稳定粮食生产供应的政策杠杆作用，这既源于政策本身的缺陷，也有运行过程的执行偏差。在政策补偿力度方面，2021 年，13 个粮食主产省产粮大县奖励资金省均仅264 748.5 万元，远低于同年主产区省均公共财政预算支出规模②数据来源于中华人民共和国财政部中央对地方转移支付管理平台，https://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/cczqzyzfglbf/。。2023 年，河南筹措耕地地力保护补贴共107 亿元左右，但亩均尚不足100元③数据来源于《河南手机报》，详见腾讯网2023 年11 月7 日发布的《2023 年河南财政筹措百亿耕地保护补贴》一文，https://new.qq.com/rain/a/20231117A068AX00。。在补偿对象方面，多为有家庭承包经营权的农民，其无论是否种植粮食均可获得补贴资金（例如耕地地力保护补贴），而靠土地流转规模化生产的新型经营主体基本无法享受补贴，即使将补贴转给新型经营主体，拥有承包经营权的农民也会通过提高土地流转费用等方式，变相获得补贴。经营主体群体中存在应按照“谁种植谁受益”“谁种植补贴谁”的原则进行补贴的强烈诉求。

（三）对粮食安全责任共担认识不足

粮食“准公共产品”的特征意味着粮食的供给和管理需要政府和社会各界共同努力。2023年中央一号文件明确提出“粮食主产区、主销区、产销平衡区要共担粮食安全责任”。保障国家粮食安全，粮食主产区和非主产区都应该扛起责任，但非主产区尚未充分认识到主产区为保障粮食安全作出的重大牺牲。保障粮食安全的责任落实仍然停留在中央政府、粮食主产区政府层面，未真正建立起全国“一盘棋”共担粮食安全的责任机制。

三、粮食主产区利益补偿机制亟待创新

（一）粮食产销区供需不平衡矛盾加剧

我国粮食安全长期以来一直处于“紧平衡”状态，粮食隐性自给率仅维持在70%左右且有略微下降趋势，稳定粮食产能和保证粮食高质量供给仍面临较大压力。自2004 年13 个粮食主产区被划定以来，粮食生产高度集中在主产区，粮食供求的区域矛盾日益突出（姚成胜等，2023）。在粮食总产量方面，主产区粮食产量由34 114.91 万吨上升到53 718.2 万吨，年均增长率3.19%，粮食产量占全国总产量的比值也由72.67%升至78.25%，其在保障我国粮食安全中发挥的作用越来越大；7 个主销区的粮食产量则呈现明显的下降趋势，粮食产量占比由7.35%降至4.32%，下降3.03 个百分点；11 个产销平衡区的粮食产量总体呈现上升趋势，但粮食产量占比却由19.98%降至17.44%，下降2.54 个百分点（见表1）。

表1 各区域粮食产量与粮食产量占比

粮食自给率能够作为衡量粮食安全水平的指标，本文根据粮食产量数据以及2008—2020 年《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020 年）》中提供的人均粮食年消费量400 千克计算各地区2004—2022年主销区和产销平衡区粮食自给率④粮食自给率计算公式为：w=G/D×100%，式中：w表示粮食自给率；G表示粮食总产量；D 表示粮食需求量。粮食需求量采取定额统计法，计算公式为：D=P×d，式中：D为粮食总需求量；P为总人口；d为人均粮食需求量。。数据显示，主销区的粮食自给率由37.94%降至24.33%，粮食缺口已达到9 200 万吨以上，产销平衡区的粮食自给率处于波动上升状态，但尚未稳定达到粮食基本自给的要求，其粮食缺口仍在430万吨以上（见表2）。

表2 主销区和产销平衡区粮食需求量和粮食自给率

目前主产区粮食净调出省份不断减少且过度集中，2003 年全国共有13 个粮食调出省，2008 年仅剩下8 个，到2023 年，粮食净调出率保持在5%以上水平的粮食主产区仅剩内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、河南5 个，这意味着全国7 个主销区以及11 个产销平衡区的粮食缺口主要靠这五大省区贡献的粮食补充，粮食产销区供需不平衡矛盾进一步加剧（杜鹰，2020）。

（二）主产区与主销区经济发展差距加大

从总体来看，2004 年以来主产区人均财政收入和人均国内生产总值与主销区之间差距不断扩大，至2022 年分别达到7 000 元/人以上和41 779.26 元/人的水平，差距年均增长率达22.75%和13%以上，甚至，主产区还未达到全国地方平均水平（见图1、图2）。从重点区域来看，黑龙江粮食产量连续多年居全国第一，但国家统计局数据显示，2022年全国地方人均财政收入和全国人均国内生产总值均高出黑龙江85.08%和67.71%以上，而主销区中与之面积、人口相当的浙江已高出全国平均水平58.58%和38.27%以上；河南作为全国粮食产量排名第二的产粮大省，其2022 年的财政收入仅为4 261.64 亿元，而主销区中与之面积、人口相当的广东2022 年财政收入达13 279.73 亿元，且2004 年以来广东财政收入与河南比值均保持在3∶1 左右，此外在财政税收方面，广东各年度财政税收水平与河南比值基本保持在3.7∶1左右，两者间比值并没有缩小迹象。

图1 主产区与主销区人均财政收入

图2 主产区与主销区人均国内生产总值

虽然主产区可通过粮食交易获利，但主产区售出的粮食以未加工或初加工原粮为主。在调往主销区时，后者以较低价格购入原粮并通过精深加工获取远高于粮食销售的利润，并且这些经过加工的商品也会再次流回主产区，致使中央对主产区的补偿无形中流向主销区，造成“穷区补偿富区”现象。这无疑进一步拉大了主产区和主销区的经济发展差距。

（三）种粮收益尚不稳定

当前，农民人均可支配收入高于全国平均水平的主产区省份不断减少。2010年主产区农民人均可支配收入水平高于全国平均水平的省份有6个，2020年其中的黑龙江、吉林、河北农村居民人均可支配收入水平低于全国平均水平，高于全国人均水平的主产区仅剩辽宁、江苏和山东3 省⑤资料来源于光明网-科普中国，详见于光明网2023 年1 月11 日发表的《中央农村工作会议系列解读○15健全主产区利益补偿机制夯实粮食安全根基》一文，https://kepu.gmw.cn/2023-01/11/content_36292221.htm。，到2022 年仅剩江苏和山东2省，其中吉林农村居民人均可支配收入水平最低，仅18 134元⑥数据来源于国家统计局。。

粮食作为保障国计民生的重要产品，不能随意提价，但随着我国经济快速发展，人工费用和土地租金成本持续走高，加之农药、化肥等农资价格大幅上涨等因素，农民种粮成本持续上升，种粮利润空间被进一步压缩，至2021年种粮成本近1 200元/亩，远高于收益的增长速度，致使种粮净收益仅能维持在200 元/亩左右，2016—2019 年甚至出现净利润为负的情况（见图3），农民难以通过粮食生产实现增收。

图3 种粮成本、收益与净利润⑦此处统计的粮食为三大主粮，种粮成本包括物质与服务费用、人工成本以及土地成本；种粮收益包括主产品与副产品收益；种粮净利润为种粮收益与种粮成本的差额。

（四）主产区资源和生态环境压力加大

20 世纪80 年代中后期以来，南北方在粮食生产的发展速度方面表现出南方徘徊而北方稳步发展的显著差异（郑有贵等，1999），在粮食生产格局上逐渐形成了“南粮北移”的局面，不可否认的是粮食生产重心的转移致使粮食生产赖以依存的资源环境付出了较大代价。

1.农业水利保障能力不足

以河南为例，农业用水占全省水资源利用总量的60%，人均水资源量仅为全国平均水平的1/5，亩均水资源量仅为全国的1/6⑧数据来源于国家统计局。，“粮水矛盾”严重威胁主产区粮食可持续发展。产粮大县滑县地处华北地下水超采漏斗中心，水资源先天不足，每年超采地下水4 亿多立方米，地下水位连年下降，水资源严重枯竭，全县农田机井报废约1 000眼。2019年为保障农业生产和经济可持续发展，滑县引黄河水超1.4亿立方米⑨数据来源于中国搜索，详见中国搜索2020年6月17日发布的《“豫北粮仓”滑县的水利变迁》一文，https://hn.chinaso.com/ay/detail/20200617/1000200033166421592354375921273226_1.html。。但据《2022 年农村水利水电工作年度报告》公布，2022 年河南农村供水工程建设完成投资30.26亿元，仅占全国总投资的3.06%，水资源保障能力严重不足。

2.耕地的掠夺性使用制约粮食增产

主产区为保障粮食供给大量使用化肥农药，甚至超强度开发利用耕地资源。起初取得了良好效果，2004—2015 年，粮食单产水平从4.85 吨/公顷上升到5.79 吨/公顷，年均增长率1.8%。但主产区并未采取有效措施和技术手段保持耕地生态平衡和生产潜力，造成耕地土壤肥力下降、生态失调和贫瘠化等问题，2015 年之后粮食单产进入波动状态（见表3），粮食生产能力趋于平稳并接近阶段性峰值，粮食增产面临不可持续的风险。

表3 主产区粮食单产与变化情况

3.碳排放约束趋紧

为有效推进“双碳”工作，《2030年前碳达峰行动方案》指出各地区要梯次有序碳达峰，而我国农粮系统产生的二氧化碳量在碳排放总量中的占比已高达14%⑩数据来源于21 财经，详见21 财经2021 年11 月9 日发布的《联合国粮农组织报告：过去30 年全球粮农生产的温室气体排放量增加17%》一文，https://m.21jingji.com/article/20211109/herald/f76cd79f33da5f9977ca3a92d37167b2.html。。谢永浩等（2022）运用灰色预测法GM（1，1）预测各省未来种植业碳减排状况，发现主产区情况不容乐观，为实现“双碳”目标，亟需采取措施推动主产区粮食产业碳减排。但随着粮食稳产保供责任逐步向主产区倾斜，主产区不得不增加化肥、农膜和农药等主要碳排放源的农资投入以稳定国家粮食供给，面临着保障国家粮食安全和实现“双碳”目标的严重冲突。

四、政策建议

党的二十大报告明确指出要把健全主产区利益补偿机制作为我国全方位夯实粮食安全根基的重要方针⑪参考于求是网，《全方位夯实粮食安全根基》，http://www.qstheory.cn/laigao/ycjx/2023-03/23/c_1129457820.htm。。主产区的利益补偿问题，不仅关乎我国粮食安全，更对社会稳定有着重要影响。习近平总书记强调，要出实招健全主产区利益补偿机制，探索产销区多渠道利益补偿办法。在补偿目标上，主产区利益补偿机制应由单纯追求产量转向社会、经济和生态效益并重；在补偿方式上，应加快构建主销区和主产区之间的横向区域利益补偿机制。

（一）形成经济、市场、行政多维度的补偿机制

随着粮食利益补偿范围、对象的日益扩大，以政府补偿为主的财政资金已难以应对粮食主产区补偿诉求，用市场化、多元化手段推进主产区利益补偿，能够有效发挥市场力量，有利于建立长效补偿机制，促进粮食主产区经济、社会、生态协调发展。全面深化改革的目标之一是推进国家治理体系和治理能力现代化，粮食安全作为公共物品事关社会全体成员，要构建经济、市场、行政多维度的补偿机制，坚持系统观念、全局观念推进粮食安全保障治理体系和治理能力现代化，积极探索建立政府和市场等多种补偿渠道，同时辅以行政要求，构建政府纵向垂直、横向交叉的利益补偿机制、市场化粮食资源配置机制、各级政府行政保障的责任机制。

（二）完善强化纵向利益补偿机制

当前，主产区利益补偿以中央财政转移支付为主要方式的纵向补偿为主，政策效应逐年减弱，有必要从主产区发展机会成本角度，健全和完善纵向利益补偿机制。一是在补偿力度上，继续加大资金支持。兼顾主产区的显性和隐性利益流失，加大对产粮大省和产粮大县的资金奖励，使其在利益补偿后人均财政支出逐步达到不低于全国地方平均水平，更好保障粮食主产区基本支出和各项社会事业发展，提高粮食主产区粮食生产积极性。二是健全产粮大省和产粮大县奖励资金稳定增长机制。产粮大县奖励资金的规模长时间维持不变，已与农村社会经济发展形势不相适应，建议将粮食净调出量、种植面积、亩产增收等指标作为后续奖励分配的重要参考因素，并根据粮食调出量和粮食调入量制定不同奖励标准，进一步提高粮食调出地区的奖励系数，全面促进产粮大县奖补资金使用效能，并参照产粮大县补偿标准对主产区非产粮大县给予适当支持。三是不断强化粮食主产区综合生产能力建设的补贴力度，提高主产区农田、水利、电力等农业基础设施建设的补贴标准，增加中央和省级投资比例，减轻地方财政压力，保证产粮大省和产粮大县种粮不吃亏、有动力。

（三）探索建立横向利益补偿机制

2023年中央农村工作会议提出探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，建立全国一盘棋共担粮食安全的责任机制，既要充分考虑主产区的贡献和资源消耗进行经济补偿，更要注重主产区经济社会发展状况，探索新型产销区协作关系。一是制定非主产区的责任分担机制与标准。改变过去重视微观主体忽视对粮食主产区整体区域发展补偿的做法，做到各区域饭碗一起端、责任一起扛，综合考虑各地经济和财政状况，按照“谁缺粮、谁出钱”原则，以粮食净调入量和粮食生产资源消耗等指标为依据，由国家统一确定补偿标准和补偿总额，粮食调入省上缴补偿金，按贡献度大小对粮食调出省进行补偿。二是积极探索新型产销区协作关系，构建粮食产业发展共同体。在国家层面统筹安排，引导主产区和主销区从产销关系逐步向产业链合作关系转变，鼓励双方共建粮食生产基地、仓储设施、加工园区和物流运输网络，加快形成多元化、规模化、现代化的粮食产销合作新格局，共享粮食产业发展效益。

（四）筹划布局弥补主产区发展机会成本

一是做好粮食主产区用地文章，支持主产区创新发展。优先保障农村产业用地需求，将用地配额政策严格落实到县乡级国土空间规划中，设立专项资金用于支持主产区对荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地资源的高效开发利用，鼓励农业经营主体“上山进林”，同时明确村集体对土地整治形成的新增耕地指标的所有权，并鼓励将其主要用于发展农产品深加工、粮食烘干仓储、农业旅游、品牌农业以及设施农业等相关领域，以弥补主产区在经济发展方面的差距。二是进一步提升粮食产业核心竞争力。主产区产粮大县在粮食产业方面拥有资源优势，但缺乏对市场需求的精准把握，先进的技术和管理经验尚未形成产业强势，建议由省级政府牵头引导大型粮食精深加工龙头企业加强与主产区产粮大县的联合与合作，大力发展粮食精深加工业，促进主产区粮食加工销售，实现产业延链增值，进一步推动现代农业的发展。三是组织农业部门、种粮大户、加工企业等共同选择市场接受度高、经济效益好的粮食“专种”并给予适当的价格溢价，开展“专种”竞价活动，遴选高端客户，确保优质粮与高端需求有效对接，稳定提高种粮效益。

（五）考虑资源损失建立粮食生态补偿机制

粮食流通过程中不仅包含虚拟水、虚拟土资源的转移，同时还附带了隐含碳排放的转移。因此，立足粮食生产的可持续发展性，充分考虑粮食主产区粮食生产对各种资源的消耗和挤占，在对主产区进行经济补偿的同时也要重点关注对主产区的生态补偿，积极探索构建粮食安全与生态安全并重的利益补偿机制。

一是进一步加大农业水利保障力度。水安全是粮食安全的重要基础，政府应加大主产区跨流域调水资金支持力度，并在引水指标和用水价格上给予政策倾斜和资金支持，缓解主产区粮水矛盾。二是完善主产区耕地保护政策。在稳定现有耕地地力补贴政策的基础上提高补偿标准，并逐步恢复深耕深松项目，以优化和改善农田生态环境，提高农田生态效益，打破粮食增产“天花板”的困境。三是政府可以基于碳汇交易的测算，在粮食主产区建立农作物碳汇交易市场。借鉴新安江、黄河流域等跨省流域横向生态补偿机制的有益做法，制定粮食主产区和主销区之间的生态补偿办法，由粮食调入省按区域内粮食产量与消费量的差额产生的碳排放交易量确定主销区支付标准并向中央上缴国家粮食安全补偿金，再由中央转移到粮食调出省，对粮食主产区的贡献给予适当补偿。