乡村振兴背景下农村集体经济的类型界定与治理效应

夏 冬, 夏柱智

(武汉大学 社会学院, 湖北 武汉 430072)

一、文献综述和核心概念

党的十九大之后,乡村振兴战略成为新时代“三农”工作的总抓手。乡村振兴战略要求“产业振兴、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”,其中基层村级治理是国家治理的基础,治理有效是核心要求。近年来,学界除了从治理主体[1-2]、制度建设[3-4]等方面探讨基层治理有效的路径,集体经济也成为重要的角度[5-6]。在我国,村级治理与城市社区治理不同,村级治理具有集体土地所有制的制度基础,从而具有集体经济发展的可能,奠定了村民自治的空间。

当前,学界从集体经济视角展开的村级治理研究具有两个方面的取向。第一,将集体经济增收作为基层治理有效的主要指标,以及作为衡量乡村振兴水平的尺度[7]。围绕集体经济增长和带动农民发展致富,学界提出集体产权制度市场化改革的主张,鼓励通过明晰产权边界,实行农村集体产权制度改革,激活要素市场,加速农村生产要素流动,发展新型集体经济。其典型形式包括在产权清晰基础上发展各种形式的合作经济组织,如“公司化”经营模式[8-9]。第二,通过集体经济发展再造村社集体,激发集体政治活力,实现村庄有效治理[10]。不少研究集中讨论了集体经济对于乡村有效治理的作用[11-12]。有学者发现,集体经济发展从激发村治精英参与村政、动员村民参与公共事务管理、促进村庄制度创新和构建立体化的公共服务等四个维度,优化和提升了村庄治理的效果[13]。

这两种研究取向均强调了集体经济发展的重要治理意义,只是出发点不同,也为本文研究提供了进一步探讨的理论基础。但是,学界已有研究还存在进一步推进的空间,一方面,把中西部地区的集体经济薄弱现状当作是一种不良的状态,认为需要通过干预达到发达地区集体经济发展的水平,从而忽视了中西部地区集体经济薄弱是结构性的,且在较长一段时期内只能相对改善的事实。在集体产权制度改革实践中,以“股权量化”为核心的产权改革,在广大普通农村地区面临着因集体经济薄弱而难以落地的实践困境[14];另一方面,将村庄治理能力简单还原为了集体经济的强弱,而忽略了集体经济资源转化为治理效能的实践机制,从而导致已有研究主要讨论发达集体经济的治理效应,却忽视了不多的却比较稳定的集体经济的治理效应。因此,本文以中西部地区广泛的调研为基础,试图延续治理视角,建立“集体经济-有效治理”的分析框架,深刻认识集体经济发展的村庄治理意义。

国家在脱贫攻坚政策体系中,有“普惠兜底型”和“特定兜底型”的扶贫政策[15],旨在保障底线式的生产生活秩序,扶贫政策的对象既包括个人,也包括农村集体。中西部大部分普通农村集体也需要集体经济的兜底,从而摆脱过去严重的集体经济“空壳化”状态。根据实地调研的经验数据,乡村振兴背景下中西部地区对农村集体经济发展的要求不高、集体经济发展的实际规模也不大,一般是5万～20万元之间,本文称之为——兜底型集体经济。大量实践表明,在广大中西部地区,农村小规模的兜底集体经济能够促进村级有效治理,即相对于发达地区农村而言,中西部地区的兜底型集体经济也是集体经济发展的状态,形成“新型集体经济”的独特类型,有助于村庄有效治理目标的达成。也因此,集体经济收入的增长与村庄治理并不存在线性关系,过度强调以经济为导向的集体经营模式有可能导致集体经营的陷阱,抑制了村庄治理能力[16-17]。集体经济与自上而下的专项化的国家项目资源不同,集体经济一定程度上能够赋予村庄“财权”,补充了国家自上而下的财政资源,让村庄治理具有自主性[18]。当前,在巩固脱贫攻坚成效、全面推进乡村振兴的目标下,兜底型集体经济的发展也和地方政府集体经济发展目标相契合,能够赋予集体经济发展现实意义。

本研究的经验材料主要来源于2019至2021年在中部地区农村的调查,包括鄂东南山区Y县、鄂西山区T县、皖南丘陵地区F县、赣南山区X县等,力图在大量实地考察调研的基础上,分析乡村振兴战略各项举措下中部农村兜底型集体经济的发展路径,兜底型集体经济促进村庄有效治理的若干机制,最后说明兜底型集体经济的现实对我国集体经济发展政策选择有所启示。

二、兜底型集体经济的发展路径

在市场经济条件下,我国农村集体经济较边缘化,具有发展基础的村庄数量并不多,这是基本的背景。近年来,从实地调研看,我国农村集体经济发展较过去还是有了很大的发展,形成了兜底型集体经济。这种独特类型的集体经济,在乡村振兴战略的背景下,由于内生和外生的制度基础,具有稳定的发展空间,摆脱了过去严重的“空壳化”状态,形成了稳健发展的集体经济。

客观而言,我国中西部农业型村庄集体经济发展面临资源禀赋较弱、工业基础不足、区位优势不明显等困境,普遍“空壳化”。据2016 年全国农村集体经济组织运行情况,在统计的55.9万个行政村中,村集体没有经营收益或经营收益在5万元以下的“空壳村”有41.8万个,占总村数的74.9%;经营收益5万元以上的村14.0万个,占总村数的25.1%[19]。其原因主要和村集体的资源禀赋有关,而和村干部主观动机无关。学界已有研究指出,东部沿海地区农村集体经济是嵌入在区域化的城市经济带之中的[20],不仅能够增加集体资源和资产的要素流动效率以及市场价值,而且能够分享城市扩张和工业化的规模经济效益;而中西部地区农村以农业经济为基础,很难通过工业化和城市化实现集体经济发展的规模效应,这突出地表现为资产结构占比。据2019 年数据,从资产结构来看,全国农村集体经济非经营性资产3.4万亿元,经营性资产3.1万亿元,然而,东部地区的资产占比达到64.7%,中西部地区的资产占比仅有35.3%,并且有超过3/4的资产集中在14%的村[21]。这些村庄主要是城中村、城郊村、自然资源丰富的村庄等类型,两极分化严重。普通的农业型村庄的经营性资产很少。

在这个背景下,中西部农村集体经济的宏观约束较多,集体经济的发展就一定要实事求是、因地制宜,不可好高骛远、缘木求鱼,只要能达到最基本的数量,而且能够维持稳定,那么就是集体经济的“发展”,就达到了考核要求。 2019—2021年,我们基于在湖北省、安徽省和江西省多个村庄的调查发现,上级政府对集体经济发展的基本要求是完成5万元集体经营性收入,一般不超过20万;只有在少数村庄,即村庄的集体经营性资产较多,集体经济发达,地方政府才提出较高的集体经济发展要求;同时,在大多数贫困县(现在均已脱贫摘帽,进入巩固脱贫攻坚成果阶段),5万元也是村庄脱贫出列的基本考核指标,表明了集体经济发展目标的“兜底”特征。这是符合实际的考核方式。

近几年,在国家和地方政府的积极推动与项目扶持下,中西部农村集体经济取得了不错的发展成效。到2019年,全国村集体经营收益超过5万元以上的村占到48.2%,比2016年提高23.2个百分点[22]。我们通过3年调查也发现,在乡村振兴背景下,我国集体经济发展达标的比例继续增长,普遍形成兜底型集体经济的类型,可以分为两种发展路径。

(一)发掘内生资源的发展路径

由于不具有发达地区农村的工业化和城镇化带来的土地非农价值增值的空间,普通农业型村庄所具有的土地资源主要是自然资源。这部分自然资源包括山林、水面、耕地等。税费改革后,一部分村庄为了化解村级债务以及增加村级收入来源,不仅将大部分机动地分给了农户,而且将集体山林、水面、四荒地等资源以极低价格超长期限拍卖和承包给私人,造成村集体资源的价值流失。闲置资产则包括村小学校舍、晒场、祠堂等,许多村庄由于管理不善,这部分资产或者废弃,或者被私人霸占。农村集体产权制度改革以来,农村集体经济管理逐渐从混乱状态转向规范化,大量的集体资产资源流失、贬值等问题陆续得到治理,村集体逐渐收回部分集体资产资源的支配权,能够为集体经济创造一部分收入。据农业农村部统计,清产核资后集体资产总额增加了0.8万亿,增幅14.2%,其中固定资产增加近7 500亿[23]。大部分集体经济组织通过资源资产的租赁,可以获得基本的收入来源,形成集体经济内生型发展的可持续路径。

(二)基于外生资源的发展路径

针对中西部地区农村集体经济薄弱的状况,国家和地方政府设置集体经济发展项目,促进集体经济的发展。尤其是党的十八大以来,随着精准扶贫和乡村振兴战略实施,国家加大了对贫困落后地区集体经济空壳村、薄弱村的支持力度。国家为支持集体经济发展输入村庄的项目主要包括三类：产业建设类、资产经营类、入股分红类。产业建设类项目就是村集体自行申请合适的项目,通过经营来获得集体经济收入,比如,建立集体农场,这时集体经济组织就是村级公司;资产经营类就是政府提供项目资金或直接建设,然后交由集体运营,作为集体资产,收益归村集体所有,包括门面、厂房、机械设备、大棚等;入股分红类就是村集体利用项目资金入股到本地龙头企业,获得分红收入。据我们的调查,安徽省F县2018—2020年县财政累计投入扶持资金5 440万元,扶持了56个村,一共扶持形成了295个项目,带动经营主体投入5 730万元,村集体投入2 460万元,到2020年末已实现村均收入28.5万元,消灭了经济薄弱村。F县并不是个案,地方政府后续还要进行制度设计,保障农村集体经济持续稳定与发展。比如,地方政府准备将已经形成的经营性资产的所有权明确在村集体经济组织名下,同时鼓励村集体和市场主体合作,即通过引进社会资本来运营固定资产,村集体获得固定租金收入。

三、兜底型集体经济的治理效应

发展集体经济的主要功能在于促进有效治理,这也是政府扶持集体经济发展,解决集体经济“空壳化”的重要目标。在村级治理体系中,作为集体内部的经济与组织活动的集体经济虽然规模较小,但依然具有重要的治理效应,可以围绕村庄内部的管理、建设、服务问题依次展开分析。

(一)促进村级组织稳定运转

20世纪80年代,我国推行家庭联产承包责任制之后,村集体实际上有“分”无“统”,原来的生产大队、生产队就丧失了对农业生产的直接管理权。农村税费取消后,集体经济也失去了“三提五统”的收入来源,村级组织进一步丧失了管理村社生产生活事务的经济基础,村级“财权”式微。村级“财权”指的是村级组织对乡村治理资源的控制权力[18]。由于村级组织逐渐失去了自主支配的“活钱”,从而导致村级组织日益陷入严重的运转危机,并且弱化村庄凝聚力和治理权威。村级组织面临难以动员和组织村干部、村民小组长、党员、村民代表等村庄治理主体的困境。集体经济的发展意味着村级组织掌握了对资源的控制权力,因而在两个方面具有激活村级组织的积极效应。

1.补充村级组织建设的刚性支出

中部地区的地方政府受到地方财政能力限制,只能将一部分村干部报酬和办公经费纳入财政预算,难以覆盖村级组织建设所需要的全部支出。而为村组干部提供工作报酬是村级组织建设的重要内容,此外还包括组织各类必要的会议等,这直接关系村级组织的基本运转秩序。维持村级组织运转的关键在于村级组织具有控制集体公共资源的能力,而不仅仅是集体资源的多寡。

在鄂东南扶贫村Z村,村书记算了一笔账,要维持村级运转还面临两部分的经费差额。一是差额的村干部报酬。Z村有5名村干部。村支书的报酬是每年4万元,财政完全兜底,1名副职干部3.6万元,其他3名“两委”成员每人3万元,财政兜底每人2.1万元,其余需要村集体自筹解决。自筹部分达到5.2万元,这部分到年底无法拖欠。二是差额的村级办公经费。目前财政拨付的村庄办公经费4万元,主要满足办公所需的耗材费、水电费,而这远远不够。比如村级组织开展会议每年也需要2万多元的经费,用于给党员、村民代表发放误工补贴等。面对这些刚性的村级运转开支,村组织只能向县直部门求援,称之为“讨钱”。村支书说,“要不是县人民医院驻村帮扶给10万元,村庄就要瘫痪了。”2021年开始,帮扶单位的资金不再延续,Z村新发展的集体经济承担这些运转开支,包括：光伏产业每年1万;利用产业扶持资金分别入股养殖大户、鞋厂、农业企业,村集体每年获得分红3.6万;42亩(2.8公顷)水面租金收入每年6 000元;私立学校上交村里管理费用每年 5 000元。 这些集体经济收入构成了维持村级运转的经济基础。

2.建立对村组干部等治理主体的激励机制

村级组织要承担政府治理任务,同时也要回应农民需求,因此需要有效动员村庄社会中有办事能力的权威人物,如“村两委”干部、党员、小组长、村民代表等。村级组织通过集体经济建立对村庄各主体的有效激励,既能够激活村庄凝聚力,也能够获得村民的认可。

本文以湖北H村小组长激励为例。鄂西H村是一个大村,有12个村民小组,集体机动地约73公顷,组集体约53公顷,此外还有数百亩堰塘、荒地,按照“三资”管理要求,这些集体资源的收入合并进入村集体经济账户,仅机动地出租,村级组织获得的年收入达20多万元。这部分集体经济有效支持了对村组干部的激励。H村小组长目前的待遇是7 000元/年,这在湖北省内是非常高的了。在此基础上,村级组织将小组长的奖励补贴与组集体经济收入挂钩,小组长按照机动地出租收入的1.5%、堰塘出租收入的15%、荒地出租收入的2%获得提成,这极大地提高了小组长的工作积极性。某小组的上一任小组长由于3年没有获得补贴收入,不仅小组事务没人管理,还造成了一部分集体资产的流失。村集体采取基础待遇加激励性奖励补贴后,推选出新村小组长,解决了这一问题。

村级组织既是完整治理体制的一部分,也是村民自治组织。村干部是兼业干部,由国家财政完全承担基层干部的报酬,不仅增加了财政压力,而且这也意味着村级组织的行政化和村组干部正式化,存在行政吸纳自治的治理困境。集体经济具有公共性,通过集体经济收入激励村组干部的积极性,具有政策合法性,不仅有效防止了基层治理体系的瓦解,提高了村级组织的凝聚力,而且维持了基层组织灵活机动的动员能力。

(二)维持小微公共品有序供给

公共品供给是生产村庄公共性的重要载体。快速城镇化导致村庄人财物外流,农民个体忙于生计,村庄建设面临农民的组织化困境[24]。乡村振兴背景下,国家通过大量财政资源投入,使得乡村建设获得了巨大进步,一些大中型的基础设施基本完成。但是,村庄仍然面临公共品供给不足的困境,尤其是涉及规模较小、差异性大、紧急性高的公共品供给。由于国家资源无法实现覆盖,个体农户也没有能力或不愿提供,从而出现供给上的真空。还有部分国家建设的大型农村基础设施,如标准化的农田公路、沟渠、泵站等面临着“有人建、无人管”的问题。如果村庄有一笔不多的却十分稳定的集体经济收入,则能缓解村庄公共品供给压力。

1.有效管护村庄基础设施

相比于政府自上而下提供的项目资金,集体经济是村级公共财力,可以相对自主地支配,以满足村庄内部琐碎的、即时性的、非正式的资金需求。类似于基础设施管护等“修修补补”的小微公共品供给,如短距离的生产道路、通户道路、小型水渠、堰塘清淤等,使用集体经济收入不仅比项目下乡效率更高,而且由于村级组织可以借此组织村民共同参与村庄治理,因而更加契合村民需求。

在鄂西L村,村集体收入有20万元,村庄日常建设和维护需求得到了基本满足。村集体每年组织在村种田的农户参加整修堰塘、修渠清淤、除草清障工作,并由集体经济兜底人工和物资费用,大约1万多元,这既省去了找农民筹资的组织成本,同时也极大地增加了种田农户的积极性。还有一些通过国家项目下乡建设的基础设施,如通组和入户道路的维修、涵管整修、路灯维修、村庄绿化等,集体经济每年支出8万元。这些开支只需要通过村民代表会议,走“四议两公开”程序,不需要正式招投标,具有较高的效率,避免了项目资金不足或不及时的情况下村庄公共基础设施瘫痪的困境。

2.应对村庄内部的应急事务

村庄维持应急管理的灵活性是国家应急管理体系建设的一部分,也是提供基础公共品的内在要求。针对一些应急管理事务,农村集体经济能够发挥关键作用,以保障基础性民生公共品的有效供给。对于村庄而言,集体经济能够发挥低成本、高效率的应急管理功能,关键在于村集体经济开支具有灵活性。

皖南S村位于圩区,每年都有较大的防汛压力。S村有18座涵、9座闸,非汛期的时候,这些设施需要日常看护,并支付看护费用,一座涵是100元/年,一座闸是200元/年,一年约5 000元看护费。在汛期来临的时候,村集体需要增加临时看护人员。S村由于有20万元的稳定的集体经济收入,可以较好维护这些工程,如每年汛期来临前清障除草、机械维修、防汛排涝等,提前排除危及河堤安全的隐患,具有较强的灵活性。2020年,S村面临较大的汛情,防汛任务较重,村集体投入大量资金雇佣人工、机械,以排查水利工程的隐患,当年防汛时间达到2个月,投入集体经济资金22万。

在此案例中,村集体通过对集体经济的自主支配,成功地应对了各类突发的应急公共服务,解决了威胁农业和农民生命财产安排的防汛问题。由于集体经济承担开支,可以有效动员农村劳动力,农户就很少会产生受益少或受损多而表示不满的情况。

(三)为留守农民提供基本公共服务

在农村青壮年大部分离土离乡背景下,村庄空心化程度越来越高,传统生产生活体系也日趋瓦解,村级组织需要为留在村庄的弱势农民提供一些基本公共服务。以国家为主导的基层公共服务体系通过标准化的、一刀切的方式难以对接差异化的农民需求,导致国家资源投放经常与村庄需求产生错配。农村集体经济在社会保障项目中发挥补充功能,能够最大程度满足弱势群体差异化的、紧急的需求[25]。

1.为弱势群体提供补充性的福利保障

国家对村庄最为贫弱的低保、五保户提供了兜底型的保障,然而,如果村集体也能够提供补充性的福利,那么无疑将增加村级治理的合法性。本文调研发现,凭借少量集体经济,大多数村集体为一些长期在村生活的贫困户和低保户提供慰问金和公益性岗位,以解决他们在生活上的迫切困难,有助于建立村级组织的合法性。

皖南A村每年年底对21名五保户进行慰问,开支2 000元。村集体将一些公益性岗位如村庄保洁员、水管员、护路员、护林员、防火员等,优先供给低保户等弱势群体。这些岗位的收入并不高,意义却很大,强化了特殊弱势群体的村社认同,有利于村庄社会稳定。A村村集体设置了10个卫生保洁公益性岗位,村集体聘用了10名贫困户,县级财政负担每人每月500元的固定补贴,村集体每年支出约3万,既包括对公益性岗位的额外激励,也包括临时雇用人工的开支。

2.支持在村留守农民的社会组织发展

当前,我国农村社会组织快速发展,需要一定的经济支持。本文调查发现,即使只有少量集体经济收入,村集体也可以适当支持村庄锣鼓队、广场舞协会、篮球队、老年人协会等文化娱乐组织,不仅能满足在村群体的文化娱乐需求,而且能够强化农民的村庄归属感。以集体经济支持老年人活动中心建设为例。

2022年春,鄂东南P村通过改造集体所有的闲置小学、旧村部等设施的方式为老年人协会提供了一处活动中心,面积约100平方米。此外,村集体每年提供5 000元活动经费,从而促进了老年人协会的稳定运转。老年人在活动中心打牌、练习书法、看电视、聊天等,这既是集体经济供给的公共福利,也是实现村庄生活有序的重要方式。支持在村妇女的广场舞活动也是如此,集体经济仅提供2 000元,就可以为广场舞队提供音响等设备,从而激活了她们的主动参与和自我组织的热情。

3.供给基础性的生产服务

集体经济能够为在村从事农业经营的农民提供基础性的农业生产服务。这些服务项目是一种低成本且高福利的集体内部自我服务。鄂西J村以柑橘产业为主,但是一直受到“大实蝇”的困扰。针对大实蝇的防治不仅需要专门的农药、套袋,更关键的是需要集中时间统一防治。当地乡镇每年提供给农业办的防治资金只有5万,这笔资金分配到每个村远远不够。J村利用集体经济收入免费为农民提供防治知识的教育、宣传动员以及提供一定的补贴,提高农民参与共同防治的积极性。集体经济通过为村庄较为弱势群体提供基本公共服务,不仅尊重他们的村庄主体地位,而且提高了他们的农业收入。在国家支持基础上,这部分开支所需要的资金其实并不多,但是却能够显著增强集体凝聚力。

四、集体经济发展的实践误区与政策选择

近年来,地方政府非常重视集体经济发展,统合了很多项目资源支持集体经济发展,这是解决过往集体经济“空壳化”的必要举措,然而也存在一些问题。很多地方政府存在不切实际的考核要求,把“发展壮大集体经济”转化为“齐步走”和“一刀切”的硬性考核指标[26],发展集体经济走向了“经营村庄”[17]。基于实地调查,本文分析了“经营村庄”的实践误区, 并根据广大中西部的现实,尝试提出发展壮大集体经济的政策建议。

(一)“经营村庄”的误区

近几年,政府大力推动集体产权制度改革,各村基本上完成了清产核资、清人分类、集体资产股份量化以及组建“股份经济合作社”的改革,但是发现仍然难以发挥促进集体经济发展的作用。随着政府持续加大推动集体经济发展的力度,集体经济增长成为了各级政府工作考核的重要指标。本文多地调研发现,为了完成集体经济发展的任务目标,在层层压力传导下,政府普遍通过下达明确的发展指标来推动集体经济的发展。

在湖北、安徽、江西等多地的地方实践中,政府把农村集体经济发展作为当前“三农工作”的头等大事来抓,集体经济规模和速度的增长成为了衡量村干部业绩的主要指标之一。湖北M村在2021年集体经济达到20万元之后,马上被上级政府定为集体经济发展示范村,该村2022年的集体经济发展的目标被增加到50万,并纳入考核指标,村干部表示压力很大,只能挖空心思想办法,形成很大风险。在行政考核压力下,地方政府形成了两种典型的经营村庄的实践。一是基层组织试图借助“激活土地”的合作社发展壮大集体经济、带领农民脱贫致富[27]。然而,土地价值依赖于区位,只有少数村庄有条件发展以土地经营为基础的集体经济,因此该实践方式不具有可复制性;二是试图利用“集体经济发展项目”,推动集体产业发展。然而,近年来的数十个村庄的调查显示“经营村庄”鲜有成功的案例。湖北省西部某镇“十四五”规划的产业项目中,大部分是能够获得上级审批,但没有被尝试过的“新型”产业。L村2015年在政府鼓励下成立农业公司,经营40公顷的石榴园,村集体持股67%,村民自由入股33%,总投入200万元。然而由于村民积极性不高,这部分股份是由村组干部带头入股解决的。目前石榴产业还停留在寻找销路的阶段,而内部的经营、管理问题也并不是很顺利,除了一位专职员工外,其他管理人员都是返聘的村干部,专业化能力不足。

这种通过发展产业项目的集体经济发展模式在农村十分普遍,然而由于忽略了市场空间,致使“经营村庄”的结果往往是投入了大量资源,产业却难以获得利润,而且还增加了村庄发展的巨大风险,其中一个表现就是村级负债的增加,这在一些大力发展产业项目的村庄已经显现。总体来说,村干部缺乏经营能力,也缺乏长远的经营预期,日益行政化的村级治理模式也使村干部缺乏冒险意愿和能力,产业竞争力并不强。本文调查发现,村干部在产业发展扶持资金流失和产业经营失败时面临被问责的压力,理由是“项目资金使用不谨慎”,但按照目前的集体经济发展模式,这是无法避免的。

(二)集体经济发展的政策选择

我国正处于快速城镇化进程中,未来有大量农民持续离开农村进城。基于这种城乡关系的变动特征,在中西部地区农村,发展集体经济是为了防止农村走向衰败,维持农村社会的基本秩序。从实际出发,激活村庄集体经济关键是在内在和外在条件支持下,建立稳定的兜底型集体经济,发挥其治理效应,维持村庄社会秩序。为此,我们提出发展农村集体经济的政策建议。

1.分类推进集体经济发展

我国有城乡差距,也有巨大的区域差异。在快速工业化、城镇化背景下,城乡功能是分化的,城市是经济的发动机,是各类产业的聚集地,而乡村则是稳定器、蓄水池,主要产业是农业,附加值不高,这是现阶段城乡关系的基本特征[28]。这样,国家在制定农村经济发展政策时,必须有分类的视野。相对于沿海地区城市经济带的,以及依附于大城市的城郊村和城中村,广大中西部地区农村的集体经济发展,有一定空间,但是空间不大,只能发展小规模的、兜底型的集体经济。盲目经营村庄,既浪费国家财政资源,也给村集体经济带来发展风险。从农村和农民的需求来看,集体经济的发展应立足于为留守在村庄以及尚未实现进城的弱势农民提供基本服务,而不是解决农民致富问题,为此,也不需要对标发达的集体经济。因此,赋予不同类型的村庄以不同的集体经济发展目标,在广大中西部地区,建立“兜底即发展”的新理念,通过各种方式发展兜底型集体经济是合理的政策选择。

2.加强村社集体的统筹能力

本文认为,我国发展集体经济的目标是促进村庄有效治理,小规模的、兜底的集体经济也能够促进村庄有效治理。目前,我国有些地方存在一种政策,试图用行政化代替村民自治组织,把村集体经济性质转变为国家财政资金,按照国家资金的方式进行管理,这本质上是取消村社集体,取消村集体经济。在四川成都市农村,早期政府输入村级公共服务资金,本质是财政项目投入转化为村集体经济,形成了一种制度化的村民动员能力。近年来,村公资金的使用开始出现了“内卷化”现象,失去其集体经济特征及村庄治理效应[29]。正因如此,我们认为应该加强村社集体的统筹能力、加强村社集体的自主治理能力建设,避免一刀切地、过度地推进村级组织行政化。为了避免村级小微权力的腐败,尤其是在集体经济发达的村庄,需要自上而下加强村级治理规范,但是没有必要因噎废食,消解村集体经济的自主性。从实地调查来看,这种自主性是集体经济之所以发挥治理效应的制度前提。

五、结语

在乡村振兴、资源下乡背景下,国家不断加大推动集体经济发展的力度,各地集体经济发展进入了新阶段,如何看待新阶段的集体经济及其治理效应是本文的核心主题。本文延续治理视角,基于实地调查的资料,建立“集体经济-有效治理”的分析框架,阐释中西部典型地区农村集体经济发展的特征,解释集体经济的村庄治理效应,避免将中西部地区规模较小、发展较慢的农村集体经济过度“问题化”。在这一分析框架中,兜底型集体经济是核心概念。集体经济的兜底并不等于薄弱,而是一种适合当地经济社会条件的稳健的发展状态。兜底是相对于过去的集体经济“空壳化”而言的,即使为兜底,地方政府及村集体也投入了大量的资源。兜底型集体经济概念对于我国当前集体经济发展政策实践的理论设计的启发意义在于,明晰不同类型的集体经济发展与治理有效之间的关联。在乡村振兴的背景下,村级有效治理需要集体经济发展,但集体经济的量和有效治理的程度并不是线性关系。中西部地区的兜底型的集体经济,只要使用得当,也能够充分释放其治理效应,表现在村庄管理、建设和服务等多个方面。在此意义上,兜底型集体经济不仅提供了一个有一定理论意义的概念,而且为我国集体经济发展的政策实践提供了一个新的理论视角。