黄铺村“小田变大田”改革助力乡村振兴的实践与启示

卢传红，仰叶齐

（中共潜山市委党校，安徽潜山 246300）

黄铺村地处皖西南，隶属安徽省潜山市黄铺镇，面积21.5平方公里，辖64个村民组，村民7238人。该村以前是当地有名的“负债村”，在决战决胜脱贫攻坚中，村党支部团结带领全村党员群众，坚持“党建引领、村社一体、村企共建”，走出了一条具有鲜明特色的乡村脱贫振兴之路，他们创造的“黄铺经验”，得到了安徽省委主要负责同志两次高度肯定性批示，黄铺村一跃成为各地竞相学习的“明星村”。为进一步激发提升农业发展活力、动力、潜力，增强农村经济发展后劲，实现乡村全面振兴，黄铺村以改革求突破，2015年以来一直探索开展“小田变大田”的农地集中连片整治工作，取得了非常显著的成效，闯出了一条规模化发展现代农业，助力乡村振兴的新路径。

1 现代农业发展面临的困境

当年的家庭联产承包责任制是把农村集体所有土地分散承包给农户家庭经营，这种经营方式与我国农业历史传统和当时并不发达的农业生产力条件是相适应的，但几十年运行也日渐暴露出很多不足，特别是随着中国特色社会主义进入新时代，传统农业快速向现代农业转型，这种超小规模分散的农业经营方式与现代农业规模化、产业化要求已不相适应，农业现代化和乡村振兴遇到新的瓶颈，尤其是像黄铺这样的丘陵山区农村更是面临日益严重的发展困境。

1.1 有地无人种，土地弃耕抛荒现象严重

中国农民本来最看重爱惜土地，拿它当做“命根子”，精耕细作，边角不弃，党和政府更是高度重视农业生产，习近平总书记多次强调“粮食安全是国之大者”“坚决守住18亿亩耕地红线”，但随着我国城镇化进程加快，大量农村人口特别是青壮年进入城市务工经商，留守者多为中老妇孺，种田劳力严重短缺；近年农业比较效益持续走低，耕种成本却不断增高，农民种地不赚钱，积极性严重下降；再加上农村地块零碎，机械化耕作难，水源灌溉难保障，种田大户不愿流转，导致宝贵的农田出现大面积抛荒，黄铺全村农田面积9384.5亩，并田改革之前弃耕抛荒一度高达1700余亩，约占农田总面积的1/5。

1.2 有人无地种，规模经营问题难以破解

当初联产承包几乎都是按照土地的肥力、远近和灌溉条件等品质要素公平分配的，于是家家地块面积小、分散不成片，常常是“一家三四人，田地五六亩、散在七八处”。针对当下大量农民进城，“家家有地，不一定户户种田”这样的客观现实，国家“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，发展多种形式的适度规模经营”[1]，以此作为现代农业发展的对策措施、农村改革的基本方向。与此同时，农村也涌现了不少种田大户、家庭农场和农民专业合作社等新型农业经营主体。然而在实践中，不少农民的心态复杂，觉得土地是自己最后的生存保障、安身立命之本，虽然自己不耕种，但也不愿意放弃承包权，宁可抛荒也不愿意转让他人，推进土地流转存在一定的现实困难，不少种田大户、家庭农场常常是无地可种吃不饱。

1.3 土地难耕种，基础配套条件跟不上

现代农业发展急需持续改善农村基础设施条件和公共服务水平，由于农村地域广阔，基础建设历史欠账很多，特别是山区丘陵地区农业基础设施仍然十分薄弱，普遍存在农田灌溉引水难，农业机械通行难，地块分散狭小耕种难，粮食品质产能提高难，田间产出率低、劳动生产率低、资源利用率低。黄铺村属低山丘陵，是典型的“无客水”村，2006年该村引入市场主体流转田地，但因农田地块散、面积小、基础条件差，种植大户们望而却步。这样的山区农村如果不通过农田基本制度和农业经营机制改革创新，改变农田水利交通等基础设施条件，不仅无法流转土地实现规模经营，农民自己也不愿意继续耕种，更大面积抛荒再所难免，农业现代化和乡村振兴也就无从谈起。

2 “小田变大田”改革闯出新路径

改革开放40余年来，从农民到乡村干部，多数人已习惯了一家一户在承包地分散耕种的生产方式，农民即使流转出土地经营权，农田位置也没有变化。如今黄铺村按照“规划标准统一、资金多元整合、集中连片治理，整体协同推进”的原则，推进“小田变大田”改革，打破农户承包地块界限，统一进行“小并大、短并长、坡变平、弯变直”改造，截至目前，已完成1500余亩土地平整、水系联通，1942块零碎田，变成了517块大块田，基本形成了“田成方、林成网、渠相连、路相通”的良性格局，有力促进了农业规模化发展、集约化经营。

2.1 组权确界、户权确亩

如何妥善解决全村农田“组界、户界”问题？该村实行的是“组权确界、户权确亩”。组权确界，即针对村民组田块犬牙交错、界线参差不齐的问题，按线条清晰、美观实用原则，由所涉村民组理事会现场协商调整，明确村民组新界限、测出新面积。户权确亩，即针对农户田块之间大小不一、质量不一的问题，组织农户对整治后的大田逐块测量面积，以土地二轮承包发证面积为基数，将农户零散承包面积并入大田，最后由村民小组会议确定、农户签字确认确定农户承包面积。户权确亩后，农户之间没有了现实中的田块位置和界限，只有概念中的面积，变成了虚拟地权。

2.2 村集体统一流转实施和经营、招租

为了盘活土地资源、发展集体经济，黄铺村动员并尊重农民意愿，通过小田变大田，逐步将村民手中的土地流转到村集体，集中发展产业。一是村成立锦绣农林专业合作社，集体公司直接经营，目前村经营性资产达到6400万元，村集体经济收入达到810万元；二是由村统一对外招商引资，把村里集中力量办大事的优势和客商的资金技术、市场优势结合起来，相继引进了韵达农业、神旺农业等新型农业经营主体20余家，其中承包500亩以上的规模经营主体6家，全村农田流转率达96%，“低产田撂荒”问题得到有效遏制，有力推动了乡村产业发展。

2.3 “双向承诺”稳民心促改革

为稳定农业生产经营和保障农民利益，黄铺村实行“双向承诺”，即村里对群众作出承诺，群众也对村里作出承诺。村承诺“一不变两就高”：小田并大田后，保证每家每户实际承包的亩数不变；土地流转租金保底，同时比照周边村市场行情不设上限，按照就高不就低原则付给群众土地流转租金。同时，土地流转租金与粮价挂钩，以每亩300斤稻谷市价结算，按照就高不就低原则兑现流转租金，让广大群众吃下定心丸。户承诺“一项内容”：同意消除自家承包农田四至界限，支持改革。林老屋组村民代表林柏南说，“改革刚开始，我们很担心，后来村里跟我们家家户户作了承诺，以后都按照定下来的田亩数算租金、就高不就低，还盖了章、留了底子，我们群众的利益得到了实实在在的保障，家家户户都支持改革。”

2.4 坚持以村民为主体，充分尊重农民意愿

改革中，该村每个环节和过程都体现出群众主体性，把群众承诺书签订率100%作为硬性指标，并邀请群众代表、“五老”乡贤、妇女代表等共同参与方案制定、工程监管、项目验收等全过程，实现村两委统筹协调、村民作主。为保证“小田并大田”质效，该村还组建由“包片村干+理事会成员+五老人员+村民代表”组成的项目实施小组，与专业监理单位一起实行“双监管”制度，并聘请审计单位全程跟踪审计。对于土地流转过程中有少数愿意自种的村民，另选优质田块等面积进行置换，并重新测绘确权登记颁证，多大面积，四至界限，都清楚明白，确保村民权益不受损，让想种田、能种田的农户种上好田。

3 改革取得的成效与意义

黄铺“小田变大田”改革，既不突破法律政策红线、不改变农民土地承包关系，又破解了田地碎片化的难题，促进了农村土地流转，实现了家庭承包和规模经营有效统一，取得了良好的经济社会效应和方向性意义。

3.1 农田实现变形增量

通过对原先小田块田埂、垄沟降波整平，田间沟壑、水渠和小路得到复垦，零散边角地块得到利用，实现了农田在悄然变形，“巴掌田”“斗笠田”减少了，成方连片的大田增加了，实现了化零为整。该村11个并田项目区田块平均面积由0.77提升到2.9亩，极大的方便了耕种管理。增加了耕种面积，平均溢出面积达到6.3%，使村集体增加了90多亩土地资产。

3.2 农业效益增长

小田变大田后，流转项目区田块成方，沟渠成网，道路通畅，极大改善了农业生产条件，加快了农业机械化和农事托管服务的发展，农业综合机械化水平达到100%，形成“耕、种、管、收、存、销”一条龙社会化服务，农业生产管理成本显著减少，亩均节省100元左右；通过耕作层剥离回填、增施有机肥、机械深松等措施，有效提升了耕地质量，项目区耕地地力平均提高0.5个等级以上，亩均水稻产量由以前550公斤增加了650公斤以上；土地的“化零为整”带来的生产条件改善和耕地质量提升，不但提高了土地流转率，还减少承包地流转甲乙双方比例，降低流转的复杂性和不确定性，刺激吸引了能人大户投入粮食种植，催生出一批新型农业经营主体，不仅种田后继乏人和土地抛荒问题得到明显缓解，而且土地利用率和农产品产量质量效益显著提高，该村引进种植的香稻等优质品种，平均价格每斤10元左右，是普通大米的3倍以上。

3.3 农民收入提高

并田之前，由于田块远、面积小、不成片，农民流转土地租金较低，有时还会碰到少付或拖欠租金的情况。变小田为大田后，随之带来了生产经营方式的变化，通过发展适度规模经营，加速了土地流转。一方面农户可以获得流转费用，而且租金还能逐年增长。老党员郝汉青算了一笔账：“我们郝冲组是个小山冲，以前大户嫌我们组田小成本高、不愿种，每年给我们组田租2万元多一点，如今，并成大田后租金提高到了7万多元，人均增加500多元。”另一方面让大量农民摆脱了土地的束缚，可以安心外出务工经商或到本地家庭农场、种粮大户灵活劳动就业，有效增加了工资性收入。同时，村集体将增加的有效耕种面积作为集体资产，通过发包、入股等方式盘活集体资源资产，壮大村集体经济，惠及全体村民。

3.4 集体经济壮大

黄铺村以小田变大田带动成片土地流转发包，租金收入和溢出土地面积形成村集体收入和资产增值；并田带动农业规模化、集约化发展，并依托村集体专业合作社，推动二产、三产融合发展。目前，该村已建成年产能2500吨的粮食加工中心，正在打造农产品展销中心，并谋划五彩稻田、观光栈道、乡村民宿等乡村旅游项目，村集体经济收入和资产实现逐年稳步提高。

3.5 田园村貌变美

小田并大田改革在该村上演了土地变形的大戏，不仅优化了农田格局，而且美化了田园村貌，如今的黄铺村，一片片规整有序的大田，一条条笔直宽阔的机耕路和纵横交错的沟渠，铺展在青山绿水和美秀村庄之间，农业农村现代化的美景正在加速蝶变[2]。

4 存在问题和不足

小田并大田为农田基本制度改革作出了有益探索，有效解决了农村土地碎片化、经营分散化和发展动力不足的问题，取得了明显积极的成效，但作为一项新生的农业改革创举难免也会存在一些问题和不足。

4.1 村民观念陈旧有阻力

农村改革，根子是土地，核心是人。部分农民对土地流转政策不了解，“土地就是生命”概念根深蒂固，在小田变大田实际操作过程中，有着各种各样的担心和想法，有的农户怕一经流转，推掉了田埂，各家田都整到一块去了，以后分不清自家地，可能意味着永久失去，从而拒绝流转耕地；有的农户担心流转后，由村里间接转租，以后村干换届了扯皮找不着人，流转费用会拿不到手；还有种粮大户和家有闲散劳力的农户想自己种地，担心置换的土地不如原先自家的土地，也不愿意流转等等，这些担心想法都增大了工作推进难度。

4.2 投资主体单一

小田并大田项目需要很大的资金投入，该村积极整合高标准农田、小流域治理、“四宜”特色村镇、退宅还耕、美丽乡村、衔接资金项目、村集体经营性收入等，累计达到 800万元。这些都是行政性投资，几乎没有市场资金注入，这样单一的行政投资改革试点没问题，普及推广就很难持续。

4.3 集体统一招租有一定风险

该村采取先由村集体集中流转村民零散承包地，再统一整理，小田并成大田，后由村集体经营或统一发包出租给农业企业和种田大户耕种。这种方式虽然推进力度大，容易获得村民支持，但并田后如果不能及时经营或出租，获取租金收益，村民土地流转费用又必须照常兑付，项目收支就难以平衡，前两年由于疫情影响，就有部分土地没有承包出去，村集体经济一度承受了很大压力。

5 启示与建议

通过小田并大田推动农业生产规模化、集约化发展，是落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，提高种粮积极性、保障粮食安全和促进乡村振兴的重要举措，是农业现代化的必然需求，是当前和今后高标准基本农田建设的主要方向。但是并田涉及农业生产关系调整，事关农业土地法律制度和农民切身利益，还需要在尊重农民意愿的前提下稳慎推进，在实践中接受进一步检验和不断完善探索。

5.1 暂不宜大面积推广，有条件的地方可以先上

实施并田改革需要有三个条件，首先取决于农田基本条件，地势平坦水源好就适宜并，丘陵山区的塝田和冲田，并田就很困难；二取决于当地交通区位情况，这是经营承租方必须要考虑的市场条件；三还取决于村里工作推进力度、村干的威信和干群关系这些工作条件。这些条件黄铺村基本具备了，所以推进起来比较顺利，但同时具备这三个条件的乡村其实并不是很多，因此，小田并大田改革试点需要因地制宜，有条件的地方可以先上，目前还不宜大面积推广普及，不同地区不能“齐步走”、更不搞“一刀切”，田块也不是越大越好，人多地少、大国小农始终是我国的基本国情农情。深化农村改革一定要放在历史的长河中来审视，不能急于一时，也不能寄于一事，要保持历史耐心，切忌贪大求快[3]。

5.2 严格把握好法律和政策界限

随着工业化、城镇化发展和农村常住人口年龄老化，会种地想种地的人越来越少，愿意将土地经营权流转出去的农民占比越来越高，这是大势所趋。在法律、政策支持下，乡村通过并田流转推进农村土地适度规模经营，有其现实合理性与必然性。但小田并大田变的只是田地的形态、位置，不改变土地承包经营关系，不改变农民拥有的土地承包面积和权益，也不改变承包土地的使用性质，所以改革试点一定要遵循“依法、有偿、自愿”的原则，确保不踩法律、政策“红线”，在正确轨道上开展探索。

5.3 尊重农民意愿保障农民利益

整体看，考虑到现实需要和长远保障，农民对耕地依然很在意，土地是他们在城乡间自由进退的心底依靠。这就要求地方在推动改革时必须充分尊重农民意愿，始终把保障农民利益作为重中之重。对自己不愿种植的农户，集中进行土地流转，并建立租金的自然增长机制，保障农民收益不受损；对有土地情感，有意愿有能力自己耕种的农民，优先承包或以等面积优质田块进行置换，保障农民生产经营权。

5.4 适当引入市场机制

小田并大田关键不在于并田，并田只是简单的技术活，改革成功与否关键在于土地能否顺利流转和后期能否顺利经营出租。建议引入市场机制，流转实施和招租同步考虑，引进民间资金共同投资或引导有实力的农业企业共同参与，投资从后期租金中逐年返还，这样既改变了投资主体单一问题，又实现并田到耕种时间上无缝衔接，有效防范集体经济风险。