关于政府投资项目绩效管理的思考——学习世界银行项目绩效管理有感

文/ 杨荣

借鉴世行项目绩效管理经验，切实提高政府投资项目效益，充分发挥投资在“三驾马车”中的“主力马车”作用

2023年3月，国家发展改革委发布了《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲（2023年版）》，明确把绩效管理载入大纲，提出研究制定项目全生命周期关键绩效指标和绩效管理机制，这对以目标和问题导向的全过程项目管理具有里程碑意义。在这方面，以世界银行为代表的国际金融机构在项目谋划建设投用时一直坚持该理念，并形成一套较为完善的系统的科学体系。学习借鉴世行项目绩效管理经验，切实提高政府投资项目效益，对充分发挥投资在“三驾马车”中的“主力马车”作用，推动经济社会高质量发展具有重要意义。

世界银行项目绩效管理经验

世行全过程项目绩效管理体系注重结果导向，其核心内容是“监测与评估”（Monitoring and Evaluation）（以下简称“M&E”）。M&E是一种用于设计、实施、监控和评估项目的工具，是世行全过程项目绩效管理体系的核心。依据“投入—活动—产出—成果—影响”全链条，运用严格的基准测量、指标监测、科学评价等方法，形成项目绩效评价报告、项目进度报告、项目完工报告、项目独立评价报告等，实现项目的全系统鉴别、全要素研究、全过程监管、全方面评价、全流程管理。

全系统鉴别项目的合理性。世行项目前期论证充分，这是世行全过程项目绩效管理的起点。全系统鉴别项目以此展开，围绕推进市场与财政改革、促进更加绿色的增长、共享经济增长效益等投资方向，充分考量内外部系统性衔接、经济与财务分析、弱势群体的社会公平性，以及评估绿色发展、碳达峰碳中和环境影响等。全系统项目鉴别的合理性将决定投资项目成功与否。

全要素研究项目的可行性。在项目论证时，建立资金、时间、土地、能源、社会代价、环境代价等全要素投入及影响的量化模型，研究项目面临的技术、财务、经济、环境、社会等问题，论证项目的可行性。同时量化开展项目活动所需的人员、设备、材料、资金、土地、能源、时间等资源投入，围绕项目目标具体形成一系列任务活动，测算项目实施产出的实物、有形商品或服务量，评估项目预期目标成果、长期目标产生影响（项目外溢性成果），并根据量化指标，开展指标监测及后续实施安排。

全过程监管项目的规范性。世行全过程项目绩效管理的重要载体是项目进度报告，报告从质量、进度、费用和EHS 等方面描述项目实施效果，一般每半年提交世行审查。其中，M&E是报告的重要组成部分，每个阶段都有明确的分解指标和任务。在项目前期阶段，明确相关主体的审批权限和流程；在招标采购阶段，严格审查项目的招标采购程序、招标采购文件、评标报告、授标建议以及合同内容；在工程建设阶段，动态优化施工组织方案，科学合理论证工程变更必要性和可行性。

全方位评价项目的实效性。世行全过程项目绩效管理的实施效果通过项目绩效报告、项目完工报告、项目独立评价报告呈现。项目建成后，世行项目团队将根据M&E设置的相应指标，从相关性、效率、效果、可持续性等全面评价项目实施效果。相关性方面，重点衡量项目目标与国家、地区及行业的发展战略和宏观目标的匹配度；效率方面，评价投入与产出的对比关系，这里的投入是全要素投入；效果方面，看项目是否按批复建设，建成效果及目标人群的受益程度等多个维度；可持续性方面，主要考量项目建成后独立运行和产生效益的持续性。

全流程管理主体的独立性。世行在实行投资项目管理时，通常建立一个实施主体、一个指导主体和一个监管主体。实施主体由当地政府设立，统筹项目从谋划、招标采购、合同管理到交付运行全过程，项目管理办公室（实施主体）作为重要的项目管理平台，在世界银行和当地政府合作交流中起到非常关键作用。项目准备之初，世行根据项目需要建立一个专业齐全的项目指导主体，由技术、经济、财务、招标采购、环境和社会等各领域的专家组成，主要工作包括审核技术文件、指导项目实施、督导项目建设、监督项目支付等，实现全过程业务指导。除上述主体之外，还须专门成立一个无利益相关的监管主体，接受整个项目活动过程中发生的投诉与质疑，并发动调查，确保第三方的独立性和公平性。项目建成投用后，会另聘一个独立的第三方监测机构，全面监测评价项目建成效果。

政府投资项目绩效管理现状

绩效管理体系有待完善。当前，政府投资项目绩效管理工作尚未形成完整的体系框架和操作性较强的工作机制。传统的绩效管理更关注实物产出，而忽视项目对环境、社会持续的影响以及可持续运营的经济效益。由于缺乏系统性思维，项目立项时更加注重实物产出指标，缺少效果和影响指标，以及对效果实现具体路径的描述，导致难以设计出完整的绩效管理体系框架。在项目完工阶段，偏重于对项目实物产出的评价，对深层政策机制以及执行经验教训缺乏深度回顾和总结。在项目实施效果评价阶段，缺少全面的项目评价和各方主体深度参与，项目经验的总结和推广效果不理想。

绩效管理水平有待提高。项目绩效管理的核心目的在于提高政府效能和公共资源的使用效率。这就要求绩效管理工作应及时准确发现项目执行过程中存在的问题，并从组织架构、管理机制等方面，以及人、财、物等资源角度综合考虑，及时提出解决方案。但实践中通常将绩效管理集中到实物产出的重点上，缺少全过程绩效管理理念，各方主体能力水平还不足，以及缺乏科学有效的工具支撑。

统一绩效管理主体有待明确。政府投资项目一般在完工后由财政部门开展财政资金支出绩效评价，审计部门开展项目绩效审计。目前，尚未明确统一的政府投资项目绩效管理工作的主管机构，政府部门之间开展绩效管理工作统一协调性仍有较大提升空间。同时，绩效评价往往随着问题的整改和评价报告的归档而宣告结束，通常忽略总结提炼、反馈学习和加强管理的过程。绩效评价成果零散分布于各部门，应用效果大打折扣。

世行项目的经验与启示

多年来，世界银行在项目谋划、建设、投用、评价方面形成一整套科学的管理机制。政府投资项目在决策、实施、验收、运营等过程中，可以进一步学习借鉴世行经验，树立项目全过程绩效管理理念，提高识别问题、诊断风险、研究项目、建设执行、交付投用、成果评价等能力，实现投资项目效益最大化。

建立健全全过程绩效管理体系。全过程绩效管理是一项系统性、综合性、专业性极强的工作。建议在多规融合背景下，加强规划管理与衔接，围绕总体目标形成目标体系，以目标导向积极谋划一系列项目，形成项目库，以支持目标的实现。科学设置项目库中具体项目目标、指标和贡献值，构建绩效管理体系框架。项目实施过程中，动态监测项目是否围绕目标开展，形成项目进度报告；项目完工投用后，及时编制绩效评价报告，全面回顾项目是否围绕总体目标、目标体系、目标指标、贡献值开展，具体目标是否科学、贡献值是否实现、各方主体是否深度参与。及时总结经验教训，以绩效管理为抓手，评价所有项目是否紧紧围绕总体目标开展。

切实提高全过程绩效管理水平。以示范项目为带动，及时总结提炼，形成导则等文件。定期组织政府投资项目相关主体开展培训学习研讨，不断提高相关单位和人员对绩效管理理念的认知和管理水平。针对项目的目标指标，利用统计调查、模型验证等科学方法动态监测，不断采集数据和资料，对项目实施进行全程质量、进度、费用和EHS等监测，形成可回顾、可展示、可优化调整的成果。在项目的不同阶段，及时编制项目进度报告、项目完工（竣工）报告、项目绩效评价报告，利用以上文件实现绩效管理目标，为以后的项目决策提供必要的数据和经验支持。

全面提升全过程绩效主体意识。政府投资项目各方主体要树立并强化全过程管理项目的意识，充分认识全过程绩效管理的重要性，深刻领会宏观目标、中观平台与微观项目的系统性逻辑关系，掌握全过程绩效管理的核心内涵与工作方法。根据工作职责，明确项目各方主体责任，加强协作配合，落实绩效管理。建设单位应通过规范化的程序、科学化的工具合理制定项目目标、绩效指标，并以此作为目标导向。咨询服务机构要加强自身能力建设，为保障工程建设质量、提高运营效率、发挥投资效益提供高质量的智力技术服务。