甘肃农业特色产业规模化经营的路径选择与对策探析

张立衡，许开录

（甘肃农业职业技术学院，甘肃 兰州 730030）

甘肃作为西部的一个农业欠发达省份，受地理环境、资源禀赋、经济基础、科技水平、社会文化等多种因素的影响，现代农业的发展整体滞后于全国及其他地区，且省内不同农业片区的地带性差异较大。甘肃的现代农业如何建设，习近平总书记在视察甘肃时作出明确指示：“甘肃光照充足、气候干燥，昼夜温差大，非常适合发展现代特色农业，要在规模化、集约化、产业化方面下功夫，发展高附加值的节水农业、旱作农业、设施农业”（习近平，2019）[1]。为此，2020 年甘肃省在取得脱贫攻坚的决定性胜利后，为加快建设幸福美好新甘肃、开创富民兴陇新局面，省委省政府制定下发了《关于实施现代丝路寒旱农业优势特色产业三年倍增行动的通知》，省农业农村厅、省林草局遵照省委省政府《通知》精神，制定了《甘肃省现代丝路寒旱农业优势特色产业三年倍增行动计划总体方案（2021—2023 年）》[2]，要求各市县区立足“寒旱”特质气候条件与脆弱生态环境实际，深挖山地高原、戈壁沙漠、苦旱之地适宜发展绿色、有机、高品质农产品的区位优势，着力构建“现代”方向引领、“丝路”时空定位、“寒旱”特色立地、“甘味”品牌统领的现代农业特色产业体系。因此，探索构建新型农业经营主体主导的农业产业化联合体路径，推进小农户、小地块联合集中，小产品、小产业扩大规模，集点成线、连线成面，全链开发、聚集发展，合力打造“一带五区”特色农业生产布局，关乎着甘肃农业农村现代化能否如期实现。

一、规模化经营是甘肃农业特色产业提质增效的内在要求

甘肃农业特色产业的规模化经营，必须按照农业社会化大生产专业分工的原则，构建新型经营主体引领，农户广泛参与，产，加，销一体化全链经营的农业产业化联合体，以促成“新型集体农场或村集体股份合作社主导、农户土地经营权入股、农机作业服务队统一耕种”的适度规模经营或“链主企业（龙头企业）+合作社+农户”的“生产在户、经营在社、加工销售在企”的跨界融通、聚合而成的适度规模经营，前者适应于河西灌溉农业区、陇东雨养农业区和沿黄农业产业带，后者适应于中部旱作农业区、陇南及天水南部山地特色农业区和甘南高寒牧业区。这是由现代商品农业的规律特点和当前农村青壮劳力大量流失，承包土地撂荒，粮食安全风险增加的现实所决定的。

20 世纪80 年代初，在人畜并作的落后农业生产方式下，为解决吃饭问题、温饱问题，甘肃跟全国一样，废除了“人民公社、三级所有、队为基础”的生产经营体制，实行了农地“两权分置”的农户家庭承包经营，这一改革举措释放出了巨大的制度红利，极大地调动了农民的生产积极性，为农业生产力发展、农民收入增加做出了巨大贡献，取得了令人瞩目的制度创新成效。但任何一种制度安排都不是一成不变的，随着农业市场化、产业化水平的不断提高，家庭承包经营制度的不足之处，如土地“细碎化”经营、个体小农户难以与市场接轨、农业组织化程度低、产业链条短、规模经济效益差等问题渐露端倪。其中最为明显的就是农地按照“远近好坏”平均分配，导致农地配置主要强调保障功能，忽视经济功能，公平优先于效率，从而形成了分散、均田的小规模土地经营方式（韩俊，1998）[3]。这种以农户为基本单元的生产组织形式客观上维系了小农经济的特点，不仅与现代农业产业体系、生产体系与新型经营体系构建机理相悖，而且也不利于农业的专业化生产、机械化作业和规模化、产业化经营，对做大做强区域农业特色优势产业极为不利。

随着城乡“二元”社会结构制度的消除和农村城镇化进程的深入推进，农民在比较利益的驱动下，开始离地弃农，外出打工，越来越多的农民，尤其是新生代农民，把农业当成了可有可无的“附带产业”，家庭收入来源也不再主要依靠种地养畜，甚至不再从农业获得。从国家统计局的数据分析来看，农业土地为70%的农户所提供的可支配收入只占其家庭经济收入的30%以下。不得不承认，绝大多数农民靠务农而生存的时代已经结束。纯农业的“小农家庭经营模式”正在被迫走向终结。当今的时代已经不是给农民承包上几亩地、甚至十几亩地，农民就能够体面生存的时代了。在城乡一体化推进的大背景下，一个劳力外出打工的收入要比一家人种10 亩地的收入还要高。甘肃户均17.6 亩耕地（按第三次全国国土调查数据计算，2019 年甘肃省的耕地总面积为7 814.21 万亩，其中71.98%是旱地，有农业经营户444.51 万户），即使给每个农户家庭再增加10亩地也难使其达到全面小康。正因如此，面对愈演愈烈的“村庄空心化、人口老龄化、农业边缘化”现象，出于对粮食安全和未来“谁来种地，如何种地”的战略考量，党的十八大报告明确提出，“培育新型经营主体，发展多种形式的农业适度规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。”这是中央针对农村经济社会结构变化和农民对土地依赖程度降低，对如何建设中国式农业现代化所做出的战略安排。国内外现代农业发展的实践也已证明，基于公平、强调保障功能的土地“两权分置”的制度设计，必然导致农户各自为政的超小规模生产，同时，也阻碍了农业科技的推广应用和农业的机械化作业，增大了农业增产不增收的市场风险，只有通过农地产权制度重构，农业生产组织形式与经营模式的创新，才能在更大范围、更高层次上优化配置农业资源，才能通过适度规模经营促进区域农业特色产业转型升级，高质量发展。

二、甘肃农业特色产业规模化经营的路径选择

甘肃农业特色产业的规模化经营，要立足甘肃的省情特点和“一带五区”特色农业生产布局，适应农村青壮劳力大量转移，但一些农户仍有务农意愿，却超小规模分散生产、粗放经营、市场风险大、经济效益差的实际，应通过以下三种路径推进“一县一业”“一村一品”农业特色产业提质增效。

（一）适应农业产业的属性特点，培育发展集体公有制的新型集体农场

由于农业是一个低收益高风险的产业，农产品又是大众需求品，人人都要吃饭，若想把农业变成高收益的产业，就必须大幅提高农产品价格，但这样做的结果必然会影响人们的基本生活，特别是低收入群体的基本生活。况且粮食跟核武器一样，是一种重要的进行国际竞争的战略武器，分散农户种植粮食，从事传统落后的农业生产，在市场经济条件下，风险大，成本高，效益低，必然导致大面积大概率的贫困问题。单个农户又无力进行农业的产加销一体化全产业链经营，单纯地进行初级农产品的粗放生产，很难稳定增收、摆脱贫困。正因如此，农业就具有一定的公共产品特征，是一个更适合公有制的产业。为此，可将农村土地划分为“私田”和“公田”两部分，可将农户庭院周围的土地作为“私田”，交由当下仍有种地愿意的农户自主经营，在不改变土地集体所有制性质和农业用途的前提下，农户有充分的生产经营自主权。离农户居住村落较远的大田或农户撂荒的承包土地，可作为“公田”交由村集体所有的新型集体农场统一经营。村集体所有的新型集体农场将土地进行整治改造，置换连片后，成立村集体农机服务专业合作社或农机作业服务队，为村集体所有的新型集体农场或种植“私田”的农户提供统一农机作业服务，以降低农业规模化经营的雇工成本。农场应以生产粮食和有机农产品为主营业务，通过发展粮食或生态有机农业的适度规模经营，确保粮食安全，防止脱贫农户大规模返贫，农场的经营目标可考虑以不亏损为底线，政府农业政策及项目资金应优先考虑新型集体农场，以推进村集体新型集体农场主导、政府涉农资金优先扶持、以粮食生产为主业的农业规模化经营。

（二）顺应现代商品农业的层级特征，培育发展新型农业生产经营主体

国内外建设现代农业的实践及成功经验告诉我们，自给自足的小农生产是自然经济条件下适应传统农业层级特征的生产组织形式，但在农产品相对过剩的买方市场条件下，单个农户的小生产根本无力应对千变万化的大市场。近年来，大量农民离地弃农，外出打工，根本的原因就是小农户依靠传统落后的生产方式种地养畜，风险大且收入低，难以实现富裕小康。加上传统农民善分不善合，很难做到按照村域特色优势产业发展规划，自觉自律地参与“一村一品”的农业专业化生产，农户杂乱无序的“小而全”生产，难以形成基于比较优势的区域农业布局。为此，应适应农村青壮劳力严重短缺和农业产业转型升级的新形势，着眼解决“谁来种地、怎样种地”的问题，大力培育发展具有企业化特征的新型农业经营主体。实践证明，强调公平的“耕者有其田”的农业制度安排已不适应当前经济社会发展的新形势，也不符合现代农业发展的内在要求，如果继续维持农户家庭承包经营制度下的小农生产方式，不仅难以做大做强农业特色优势产业，甚至会导致更为严重的农业“边缘化”现象。为此，应适应现代商品农业的层级特征，大力培育发展具有较高组织效率和制度绩效的新型农业经营主体，通过重塑农业的微观经营组织，实行农业的企业化经营，以提高农业、农民的组织化程度，放大新型农业经营主体引领的产业集聚效应，进而形成新型农业经营主体主导，农户紧密跟随，“一村一品”或“数村一品”专业化生产、机械化作业的农业适度规模经营。

（三）顺应农业全产业链经营的要求，聚力构建利益捆绑的产业化联合体

农业特色产业的规模化经营，旨在降低农业的生产成本和经营风险，提高农业资源配置的综合效能。正因如此，就应遵循农业社会化大生产专业分工、优势互补、跨界联合的原则，构建“产、加、销”一体化全产业链经营的农业产业化联合体。这是因为单个经营主体因受自身财力、技术、管理等因素的影响，不可能独自建设完整的农业产业链、供应链体系。“延链、补链、强链”必须适应农业各环节“可分割”的特点，按照“串糖葫芦”的经营思路，合力共建“链主企业”牵引、合作社和家庭农场跟进、个体农户嵌入融合的“链主企业+合作社+农户”的农业产业化联合体。在联合体内部，“链主企业”发挥自身资金、技术、设备、品牌、销售渠道等方面的优势，主要做好产后环节的农产品精深加工、物流配送、品牌打造与农产品营销等工作；合作社应发挥自身根植农村、带动农户、桥梁纽带、能够为农户提供产前、产中、产后系列“菜单式”经营服务的优势，主要做好农产品生产订单落实、农资统一采购供应、生产技术指导、病虫害统防统治、农机作业服务、农产品统一定价销售、农民技术技能培训等工作；农户发挥自身拥有承包土地、劳动不计成本、种养经验丰富、能做到精耕细作的优势，主要做好初级农产品的标准化生产，从而形成“专业的人做专业的事”的“生产在户、经营在社、加工销售在企”的农业产业化联合体。通过培育发展农业产业化联合体，把相关经营主体和村集体的资源要素整合到“链主企业”牵引的产业链上，形成“职能明确、定位清晰、优势互补、相互依赖、抱团发展”的联动机制和“集点成线、连线成面、聚面成片、串面成带”的农业规模化经营格局。实践证明，打造农业产业化联合体是推动小农户与现代农业有效衔接的最佳路径，有利于促进农业特色优势产业从“杂弱小”“零散状”“碎片”向专业化、集群化、规模化转变，有利于通过农业经营制度创新，实现由“分”变“份”，由“份”变“股”，以“股”促“统”、以“统”促“强”的转变。

三、促进甘肃农业特色产业规模经营发展的对策建议

发展甘肃农业特色产业的规模化经营，必须按照“专业分工、跨界整合、多主体抱团、产业链共建”的指导思想，以新型农业经营主体培育为抓手，以生产组织形式创新为重点，以农民组织化程度和农业资源要素配置效率的提高为目标，依托农业科技支撑和社会化服务，聚力做强农业特色产业。

（一）培育新型农业经营主体，创新农业生产组织形式

国内外现代农业发展的实践证明，要提升农业产业的规模化经营水平，必须大力培育具有较高组织效率和制度绩效的现代农业企业，着力构建符合农业社会化大生产要求的农业产业化联合体和现代农业生产组织体系。这就意味着，农村各类新型农业经营主体的发展决定着农业特色产业规模化经营的质量水平。从甘肃农业特色产业发展的现状来看，凡是新型农业经营主体发展比较好的市县（区），农业特色产业规模化经营的整体水平就高；凡是以个体农户分散经营为主的市县（区），农业特色产业规模化经营的发展水平就低。为此，要推动甘肃农业特色产业规模化经营提档升级、提质增效，就必须着眼新型农业经营主体的培育与农业生产组织形式的创新，加大对农村专业种养大户、联户经营、家庭农场、农民专业合作社以及公司制农业企业的培育扶持力度，引导各类新型农业经营主体围绕农业特色产业的产、加、销一体化经营，进行基于专业分工的嵌入融合与抱团发展，引导农业资源要素向新型农业经营主体主导的“牛、羊、果、蔬、马铃薯、中药材”等特色优势产业聚集，以改变个体农户超小规模分散经营造成的农业“散、弱、小”状况。

（二）完善农地“三权分置”机制，推动农地合理有序流转

一是做好农地确权登记颁证。在落实好农地集体所有权，稳定农户承包权的基础上，围绕放活农地经营权，通过流转合同签证、交易签证等办法对农地经营权予以确认，以明确权利归属，释放“三权”潜能，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。二是构建土地流转政策引导机制。鼓励农户开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营；出台工商企业投资农业、龙头企业建设商品农产品原料基地的相关政策，通过对参与农地流转的企业业主的资格审查和资信评估，加强对工商资本租赁农地的监督管理与风险防范，确保农地农用，防止农村集体产权和农民合法利益受到侵害。三是设立农村土地流转或托管中心，以土地托管为载体，对农村撂荒土地进行统一规划开发，引导农户通过土地托管发包、代耕代种、股份制合作等形式将承包土地向规模经营主体和特色产业流转聚集。四是规范农地流转管理。通过为土地流转双方提供合同示范文本、法律咨询服务、土地抵押融资、产权交易、权益评估，以及完善基层农村土地承包调解机制等，有效化解农地流转纠纷，推动农地有序流转。

（三）精选农业规模经营适宜模式，促进小农户与现代农业有效衔接

农业的规模化经营没有固定模式，不同经营主体可根据自身实际选择适合不同区位条件和产业化特点的经营模式。目前甘肃比较典型的农业规模经营模式主要有业主经营模式，即业主通过竞拍购买农村“四荒”地或成片租用农民的承包地成为专业种养大户或家庭农场主，通过农业专业化经营发展适度规模经营。市场引导模式，即在一些区位优势明显、自然条件较好的地方，应积极调整优化农业产业结构，发展经济价值高的特色优势产业和名优特新产品，着力打造“一村一品”或“数村一品”，具有一定规模体量的专业村。合作社组织模式，即通过合作社把从事同类农业生产经营活动的农户组织起来，按照统一农资采购供应、统一技术指导、统一农机作业、统一病虫害防治、统一定价销售的模式发展农业特色产业的适度规模经营。土地入股模式，即农户将承包土地入股到农民专业合作社或农业公司，合作社或农业公司将入股土地进行整治和连片集中，发展农业专业化生产和规模化经营。企业订单模式，即通过“龙头企业+基地+农户”的模式，通过龙头企业与农户签订农产品订单合同，引导农户按龙头企业要求的产品品类、质量标准进行订单生产，建立商品农产品原料生产基地。实践证明，以上模式能极大提高农业和农民的组织化程度，能有效化解农户单打独斗的市场风险，能促进小农户与现代农业有效衔接[4]。

（四）健全农业社会化服务体系，强化农业规模经营科技支撑

应建立完善以政府公益性农技推广部门为主导，供销社和农村合作经济组织为基础，农业科研院所、高等学校、农业产业化龙头企业、各类农民中介组织等单位广泛参与、分工协作、服务到位、充满活力的新型基层农技推广体系，完善农技人员进村入户、深入田间地头开展农业科技推广服务的激励机制。大力开展以“土地托管”为牵引，带动“联耕联种”“代耕代种”“农业共营制”等农业托管服务，以农资统一配供服务为牵引，带动“统种统收”“统防统治”“测土配方”“飞防植保”等农机作业服务；以农产品统一定价销售为牵引，建设农产品批发市场和农村电商运营中心，带动农村现代流通服务；以食品加工为牵引，带动农产品加工、包装、冷藏、物流服务。构筑“县有运营中心、乡镇有服务平台、村有服务站点、以科技特派员为纽带、农村示范户为核心，连接周边农户”的“一站式”农业科技综合服务网，打通农业科技进村入户的最后一公里，以形成组织体系完备、专业化程度高、服务能力较强、服务行为规范、全产业链覆盖的农业社会化服务体系，为规模经营主体提供“菜单”服务。

（五）拓宽规模经营主体融资渠道，加大特色产业的资金支持

农业是投资大、周期长、见效慢的弱质产业。发展农业特色产业的规模化经营，需要投入大量资金，单靠农业经营主体的资金投入，很难做大做强农业特色产业。为此，必须加快构建以财政支农资金为杠杆的多元投入保障机制，以解决农业规模经营主体筹资难、融资难的问题。一是根据甘肃农业特色产业发展规划，落实好财政支农资金整合政策，适度提高中央财政、省财政转移支付的额度和比例，提高土地出让收入用于现代丝路寒旱特色农业的比例，以强化财政支农资金对农业规模经营主体与特色产业基地的政策支持。二是财政注资成立专门的农业信贷担保机构，通过与银行、农信社等金融机构合作，推出更多支持农业特色优势产业规模化经营的担保贷款产品，以加大金融资本支农、惠农的力度。三是以高标准农田建设项目、农业科技示范园建设项目和牛羊、果菜、玉米制种、马铃薯、中药材等特色产业的产业链开发项目为抓手，进一步加大招商引资的力度，吸引省内外工商资本、外商资本、社会资本下乡，投资农业特色产业开发。四是有计划、有重点地遴选扶持单体规模实力较强的农业产业化龙头企业、农民专业合作社等上市融资。通过多渠道、多举措、多方式下大力解决农业规模经营主体所需的资金。

（六）创新农产品市场营销模式，构筑农产品现代物流体系

为确保农业规模经营健康有序发展，必须以农产品营销模式创新与冷链物流体系建设为重点，切实搞好农产品现代营销体系与物流体系建设。一是大力发展农超对接、名优特色农产品直营店、单位大客户直供，通过拓宽农产品销售渠道，解决农业规模经营主体农产品销售难的问题；二是鼓励支持特色农产品集中产区的政府、农业行政主管部门，组织发动农业产业化龙头企业、农民专业合作社到东南沿海地区乃至境外设立特色农产品展示展销窗口，通过订单生产、产销直挂、连锁经营，实现与国内外市场的有效对接。三是利用大众创业，万众创新的契机，通过众筹众创，大力发展“互联网+农业”电商平台，利用“抖音”“快手”等APP 进行农产品直播营销；以建群的方式，搭建基于社群销售食材的“C2B+O2O”直供平台，进行特色农产品社群营销；还可以通过预付生产费用或者定金的方式，进行特色农产品认养营销等。以改变目前农产品销售主要依靠等客商上门、地头收购的被动营销模式。四是围绕全省农业特色优势产业功能区划分，集中力量扶持建设规模较大、设施先进、功能完善、交易规范的大型农产品物流园区，使其成为全省乃至西部的特色优势农产品的物流平台。五是在二、三线城市建立蔬菜、果品、畜产品冷链物流配送中心，在原有集散、交易、中转等功能的基础上，大力发展净菜加工配送、肉品、乳品产销对接等现代物流增值服务，减少流通环节，降低流通成本，促进产销对接。