再生水生态产品价值实现机制研究

杨萌卓，房 凯，王高旭，陈 晨，刘亮军，吴 巍，周文琦

（1.水利部交通运输部国家能源局南京水利科学研究院，210029，南京；2.江苏省宿迁市水利局，223800，宿迁）

人多水少、水资源时空分布不均是我国基本水情。随着我国经济社会发展、人口增长、城市化和工业化进程加快，水资源开发利用力度逐渐增大，社会对水资源数量和质量的要求也逐步提高。全国多个城市面临水资源短缺、水环境恶化、水生态破坏等问题。为此，我国全面推进节水工作，优化水资源配置，大力开发非常规水源，积极寻求多种途径缓解水资源供需矛盾。经过多年努力，我国污水再生利用取得了一定成效。根据《2021年中国水资源公报》，非常规水源供水量138.3亿m3，占总供水量的2.3%，其中再生水占84.6%。与2020年相比，其他水源供水量增加了10.2亿m3。

江苏省宿迁市是全国首批典型地区再生水利用配置试点城市之一，本研究以此为切入点，针对现阶段再生水生态产品价值实现所面临的问题和障碍，初步探讨了再生水生态产品价值实现路径，以期为促进再生水利用快速发展、推进再生水激励政策有效实施、缓解我国水资源供需矛盾提供参考。

一、相关概念、内涵与理论研究

生态产品与物质产品、精神产品并列为支撑人类生存发展的三大类产品。党的十八大报告强调要“增强生态产品生产能力”。随着社会各界对生态产品的关注度进一步提升，众多学者也从不同角度提出见解。受联合国“千年生态系统评估”项目的影响，不少学者认为生态产品即“生态系统服务”。2010 年，《全国主体功能区规划》（国发〔2010〕46 号）将生态产品界定为具有生态服务功能的自然要素，包括清洁水源、清新空气、宜人气候等，为学术界开展生态产品的内涵、特征、价值组成等研究奠定了基础。陈天傲等提出生态产品包括从自然界获取的食物和原材料，以及具有支持、调节和景观服务功能的产品。曾贤刚等认为生态产品仅限于自然要素，而丁瑶瑶认为生态工农业产品也属于生态产品范畴。张林波认为生态产品是生态系统与人类社会共同作用产出、可为人类生产生活所用的产品和服务。虽然不同学者对生态产品范围的界定不同，但都提到生态产品具有自然界参与产出、以保护生态为目标、具有多元价值等基础特征。

再生水指污废水在经过一定技术处理后达到特殊使用功能标准的水，目前已广泛应用于工业、农业、市政杂用等领域。从再生水的产生和利用来看，再生水源于城市污水，即自然界的“原水”经加工后用于人类生产生活后排出的、丧失了原有使用功能的水。理论上，只要有城市污水产生，就有可靠的再生水水源。再生水具有受季节和地域影响小、取用方便、来源稳定、保证率高等特点，既有利于优化供水结构、增加水资源供给，又可降低水污染、保障水生态安全、促进可持续发展，具有巨大的经济、社会和生态效益。综上，再生水源于自然要素，拥有生态系统供给、调节和文化服务功能，其包含生产劳动，可用于市场交易，以人类消费使用为目的，因而符合产品及生态产品的一般特征。

加强再生水利用，是经济社会可持续发展的必然要求。党的十八大以来，党和政府对再生水开发利用高度重视。2019年4月国家发展改革委、水利部联合印发《国家节水行动方案》；2021年1月国家发展改革委联合九个部门共同印发《关于推进污水资源化利用的指导意见》；2023年4月1日施行的《中华人民共和国黄河保护法》，2023年6月水利部、国家发展改革委联合印发的《关于加强非常规水源配置利用的指导意见》等，均对再生水等非常规水源利用提出了明确、具体要求，为推动再生水开发利用提供了政策保障。及时深入研究再生水生态产品价值实现路径，具有十分重要的现实意义。

二、再生水生态产品价值实现路径探索

2021年，中办、国办印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》提出，要以体制机制改革创新为核心，推进生态产业化和产业生态化，加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。

目前，以水灾害防治、水资源利用、水环境治理、水生态保护为重点，维护河流生命健康的理念已基本形成。再生水作为一类特殊的水生态产品，其经济价值已经逐渐被市场认可，社会价值稳步提升，生态环境价值也开始显现。包括江苏省宿迁市在内的全国多个再生水利用配置试点城市进行了诸多再生水生态产品价值实现路径的探索。

1.宿迁市再生水利用配置做法

2021年，宿迁市被列为国家首批典型地区再生水利用配置试点城市。试点期间，宿迁市致力于优化现有再生水利用配置模式，扩大再生水利用规模和领域，促进再生水生态价值实现，有效提升了水资源优化配置能力。

（1）优化再生水利用规划布局

宿迁市按照分质用水、就近利用、统筹配置的思路，合理规划再生水利用方式与规模，科学确定再生水生产、输配及利用设施布局，构建了水质安全、稳定、可靠的再生水配置体系。

（2）加强再生水利用配置管理

出台《宿迁市中心城市再生水利用配置管理细则》《宿迁市中心城市再生水利用计量指导意见》《宿迁市中心城市再生水价格管理指导意见》等规范性文件，明确了再生水利用配置的多部门分工，对管理的规范化和制度化提出了更高要求；建立健全再生水计量、监测、考核、奖惩、定价等配套技术与制度，在当地再生水处理厂的建设、运行、交易等多个环节中创造了经济价值。

（3）构建新型市场化经营机制

创新提出再生水“一户一策”管家服务模式。采取集中式再生水配置系统，管网部分由政府出资建设，交由国有平台公司运营维护管理，政府给予平台公司政策支持；对于再生水利用项目，由平台公司与社会资本组成联合体，吸引社会资金，融合先进技术工艺，提供优质服务。

2.再生水生态产品价值实现路径分析

（1）政府在再生水生态产品价值实现中的作用

我国实行社会主义市场经济体制，政府在市场经济中负责建立统一开放的市场体系，发挥宏观调控作用，强化对市场秩序等的监管和基本公共服务职能，实现社会公平正义。再生水生态产品以污水净化处理、存储和管网建设与管理为纽带产生，具有可再生性、外部性、非排他性等属性，因此，再生水生态产品价值实现离不开政府的作用。从《关于推进污水资源化利用的指导意见》等国家层面文件，到《北京市排水和再生水管理办法》《青岛市城市再生水利用管理办法》《西安市城市污水处理和再生水利用条例》《呼和浩特市再生水利用管理条例》《邯郸市城市再生水利用管理办法》等地方性政策，政府在再生水生态产品价值实现中发挥着推动政策制定、强化资源配置、建立市场机制、强化监管评估等主导和统筹引领作用。

（2）市场机制在再生水生态产品供给中的作用

我国政府高度重视市场在经济发展中的作用，提出要发挥市场对资源配置的决定性作用。当再生水达到一定水质标准，便可以替代部分水资源，弥补水资源不足。在水资源紧缺地区，与外调水相比，再生水具有低成本等显著优势。在再生水生态产品供给中，由政府激发企业供给再生水生态产品的积极性，利用市场机制充分挖掘再生水生态产品的核心价值，可以生产出满足不同功能需求的再生水生态产品。

（3）再生水生态产品的市场交易

市场交易可以充分反映市场供求关系，是市场机制有效配置资源的主要形式，而价格信号则是市场交易的指挥棒。水权交易可以使水权成为一项具有市场价值的流动性资源，通过市场机制，将部分水权转让给用水边际效益大的用水者，从而达到提升社会用水总效率的目的。2005年1月颁布的《水利部关于水权转让的若干意见》标志着我国水权交易的开始，2014年国务院印发的《关于推进水权交易试点工作的指导意见》则加速了水权转让进程。2020年，山西省灵石县制定《晋中市灵石县再生水水权交易实施方案》，搭建市、县两级水权交易系统，规范再生水使用权有偿出让流程，建设全覆盖供水管网，实现了再生水的全收集、全处理、全利用、全交易，实现全国首例再生水水权有偿出让。从长远来看，进行再生水生态产品市场交易是必然趋势。

（4）社会广泛参与的必要性

目前社会公众对再生水的产生、处理、回用过程缺乏了解。一方面，担忧水中存在的未知化学物质、病原体和微生物会对身体健康带来不利影响；另一方面，对再生水的工艺流程、水质标准等存在疑虑，生产企业也没有公开相关技术性能数据。为此，应及时完善相关法律法规，健全市场机制，加强社会宣传，定期通报水质监测情况，消除公众对再生水的疑虑，通过社会广泛参与，推动再生水生态产品价值实现。

（5）再生水生态产品价值实现中需解决的具体问题

再生水源于生活污水和工业废水。在再生水生态产品价值实现中还有一些问题亟待深入研究，主要包括水质不达标带来的危害问题，再生水在产权上存在权属不清、边界不明等问题，再生水供给管网基础设施建设和计量、监测、评价问题，再生水生态产品的定价问题等。比如再生水的基本水价，一种观点认为应分析开发成本，合理定价，进而与自来水形成良好的比价关系；另一种观点认为应按照与自来水同功能同价格的原则确定再生水价格，促进再生水生态产品的价值实现。

三、再生水生态产品价值实现机制基本框架

1.再生水与水资源统一配置

将再生水纳入水资源统一配置体系，是实现再生水生态产品价值的重要前提，有利于缓解缺水、水污染地区用水矛盾，保护当地传统水资源。为加强再生水利用配置，需明确从配置到应用这一过程中的责任分工，满足市政、景观、工业等领域对水质水量的不同要求，并考虑经济、社会、生态等效益。

2.建立健全再生水生态产品确权机制

再生水生态产品的确权机制，包括再生水产权数据和制度体系。建立产权数据库，科学划定再生水的使用权、处置权及所有权边界，是开展再生水市场交易的基础。再生水产权归属清晰、权责明确、监管有效，有利于提升再生水配置效率，助推再生水利用，也能对其生态产品价值的实现产生激励作用。

3.再生水生态产品价值核算体系

由于目前各部门对再生水的统计口径不同、计算方法多样，计算结果往往大相径庭。为完善我国与再生水生态产品相关的制度体系，需要考虑不同地区经济社会发展水平及生态环境现状之间的差异性，对涉及再生水生态产品价值核算、审计、保护补偿与损害赔偿的责任主体、义务权利、赔偿标准等作出规定，并建立由第三方专业机构负责的再生水生态产品价值评估和监督制度。

4.再生水基础设施建设

再生水利用工程是再生水生态产品价值保值、增值的基础。然而，虽然再生水为城镇生态环境作出巨大贡献，其外部性特征却使再生水供给方（如再生水水厂、再生水管网配置工程运管方等）很难获得与之匹配的回报，进而导致再生水生态产品价值实现受阻。因此，政府应统筹再生水产业开发收益与基础设施投入，加大公共财政对再生水项目的支持和补贴力度，并将再生水利用带来的经济收入反哺再生水工程建设。

5.再生水生态产品经营开发与交易

为进一步发展再生水产业，政府应加强宣传推介和舆论引导，凸显再生水生态产品对企业产品提升、群众增收致富、人居环境改善等的巨大红利；提倡绿色消费理念，维护再生水产权；通过公开供给再生水的支出成本，深化公众对其重要性和有偿性的认识。再生水生产企业应注重提升自身规范化和专业化水平，聘请权威机构进行相关认证，以吸引更多用户选择再生水。同时还应通过建立再生水交易市场促进再生水生态产品潜在价值的合理变现。