国家审计在防范抵御系统性金融风险中的作用

张永创?李凯悦?张亚

二十大报告提出，要加强和完善现代金融监管，守住不发生系统性金融风险的底线。国家审计作为国家治理系统，要在防范抵御系统性金融风险中发挥独特作用。一是通过提高审计的覆盖率、加大处罚力度形成威慑、提出高质量审计建议、完善金融监管体制，将现有审计工作做扎实；二是基于金融领域的现实情况，在现有框架上，重新思考在防范系统性金融风险中国家审计的定位、审计业务模式、审计客体以及人员素质要求。总体来看，加强审计监督有助于防范抵御系统性金融风险。

一、引言

目前我国经济发展已经进入了一个新的阶段，高质量集约式的发展模式逐渐成为主流，第三产业占GDP的比重早已超过50%。这些成就离不开金融对资源的优化配置，以至于很多学者都认为金融是国民经济的核心。近几十年不断发生的金融危机告诉我们，由于金融行业具有极强的负外部性，所以金融系统的平稳运行对经济健康发展至关重要。从2016年起，我国政府提出要加强金融监管，防范系统性金融风险对国民经济的破坏。十九大报告和二十大报告都专门提到要守住不发生系统性金融风险的底线。国家审计作为国家治理体系中的“免疫系统”，是促进发展和保证经济安全的“守护者”，务必要在抵御系统性金融风险中发挥重要作用。

二、文献综述

关于国家审计的功能，目前主流的观点是国家治理免疫系统论。刘家义（2009年）首先提出了国家治理免疫系统论，并指出，国家审计是国家治理的基石和重要保障。国家审计利用预防、揭露和抵御三种功能为经济平稳运行提供保障。郑石桥（2015年）从辨证唯物主义认识论视角提出，提出国家审计的直接目标是查处代理问题和次优问题，而终极目标是保障经济平稳正常发展。王家新（2015年）指出在具体层面，国家审计通过揭示机制、威慑机制、预警机制和抵御机制，抑制机会主义倾向和次优问题，从而保障制度的良好设计及其运行。

关于系统性金融风险和金融审计方面。系统性金融风险是指由于金融系统全部或部分受损而导致金融服务大面积中断的风险，并对实体经济造成严重的负面影响。由于金融行业具有专业性强、数据不透明、违规收益高等特点，王玮、郑石桥（2015年）在研究中发现金融行业违规程度远高于其他行业。刘志红（2011年）认为，国家审计机关应当充分发挥“免疫系统”功能，并将此作为开展审计工作的着力点，这样才能有效防范系统性金融风险，保障金融安全，维护国家经济平稳运行。刘家义（2012年）专门对国家审计机关防范金融风险进行了说明，国家审计机构要把金融机构和金融监管部门同时作为审计客体，通过对金融政策的落实，审计和专项审计重点了解金融机构中存在的违法问题及案件线索，揭示目前金融体系存在的重大风险，有针对性地从政策、体制上分析原因，给出高质量审计建议，防范金融风险、促进金融发展。叶陈云（2023年）认为需要加强金融审计法制建设，扩大审计部门的监督职能，同时以政府债务清查审计作为化解系统性金融风险的突破口。

三、国家审计防范系统性金融风险的常规路径

由于我国经济逐渐由粗放的高速发展转变为集约式高质量稳步发展等客观环境的变化，目前我国对国家审计十分重视，国家审计工作正处于快速发展不断完善的阶段，这也意味着现有审计工作中存在一些需要改进的地方。常规路径是指已经存在的，在国家审计中发挥作用的路径，通过改进现有审计工作，补充现有工作的内涵，有助于防范系统性金融风险审计目标的实现。

路径一：提高审计执行力度，实现常态化审计

通俗地说，审计执行力度就是指审计机关在被审计单位中的存在感。提高审计执行力度具体来说就是提高审计的频度和审计覆盖率，减少被审计单位的机会主义行为。郑石桥、孙硕（2015年）实证研究发现，审计频度和违规程度呈显著负相关，也就是说审计频度越低，被审计单位违规程度越高，原因在于审计机关的存在感不强，被审计单位发生机会主义的倾向有所增强。田聪聪（2016年）基于中央部门预算支出数据进行了实证研究，发现审计覆盖率和预算违规率呈显著负相关，审计覆盖率的提高能够有效提升审计效果，减少预算违规情况。

综合来看，国家审计要提升金融审计的效果，从整体上减少金融机构和金融监管部门的违规程度，防范系统性金融风险，必须统筹审计资源，实现常态化审计，增强审计机关的存在感。要改变目前“运动式”的、每年大幅改变审计客体的审计模式，让金融领域感受到国家审计就在身边，这样才能减少机会主义行为，让被审计单位不敢违规，并从整体层面降低金融风险，抵御系统性金融风险。

路径二：加大审计处理处罚力度，增强审计威慑力

威慑机制是国家审计具体发挥作用的主要机制之一。威慑机制是指被审计单位慑于违规被发现后的严重后果而在一开始就打消违规动机。要充分发挥威慑机制的作用，则必须加大处罚力度，让被审计单位认识到违规的严重后果。宋达、郑石桥（2014年）实证研究发现，审计本来是用来抑制机会主义行为的，但如果制度出了问题则可能反而诱导机会主义行为。那么制度哪里出了问题会诱导违规呢，关键变量在于审计处罚率和审计处罚力度。当审计处罚率低、审计处罚没有力度时，被审计单位违规行为便不会考虑审计机构的影响，不害怕违规产生的后果，威慑机制无法发挥作用。在审计资源有限，短时间无法增加投入补充审计资源的情况下，提高审计处罚强度是弥补审计覆盖率不足较好的替代方式。

综合来看，在国家经济下行压力较大的情况下，国家审计资源短期内大幅度提高不太现实，但防范系统性金融风险又十分急需，所以国家审计机关要抵御系统性金融风险，必须在金融领域加大审计处罚力度增强威慑力。通过加大审计处罚力度使违规单位的违规收益远远小于违规成本，抵消机会主义带来的收益，这样国家审计才能有效降低金融領域的违规程度，整体层面上抵御系统性金融风险。

路径三：给出高质量审计建议，完善金融体制

国家审计机关给出审计建议是审计充分发挥监督评价功能的重要途径，同时也是国家审计的抵御机制在发挥作用。抵御机制发挥作用的一个重要途径是在揭示发现问题基础上，分析问题产生的原因以及背后制度的不完善，然后给出建议，推动制度或政策的修改，避免同类问题再度发生，最终实现国家治理机制的优化。抵御机制发挥作用的第二个途径是直接以制度为对象进行制度审计，找出不完善的地方并提出建议进行修改，最终实现国家治理机制的优化。审计建议要得到落实并有效发挥作用，首先要保障审计建议本身的高质量。只有审计建议本身是高质量的，符合成本效益原则的，并且可操作性强，被审计单位才能依据审计建议进行有效落实。如果给出的审计建议质量不高，缺乏可操作性，缺陷或违规行为赖以生存的土壤没有铲除，制度没有完善，被审计单位可能走进屡审屡犯的怪圈，从某种意义上说，这种审计工作是在浪费国家审计资源。

综合来看，我国金融领域是违规的高发地的重要原因在于我国监督治理体制尚不完善，所以要长久地降低整个行业的系统性金融风险不能靠一时性的“审计风暴”，必须不断完善监管体制，打造风清气正的金融行业环境。换句话说，如果国家审计仅仅关注具体的违规问题则会出现“按下葫芦浮起瓢”的现象，也只能降低某个具体的金融风险，谈不上抵御系统性金融风险。因此，国家审计在审计结束以后，首先，要有针对性地研究被审计单位的具体情况，给出可操作性强的高质量审计意见，帮助被审计单位完善自身的管理制度，关闭风险敞口，避免出现屡审屡犯的情况。其次，对于在审计过程中发现的被审计单位存在的共性问题，要仔细研究解决对策，给上级监管部门提出高质量完善金融监管体系的建议。

四、国家审计防范系统性金融风险的拓展路径

金融领域因其专业性强、行业门槛高、资源密集程度高，一直是高学历高智商人群的聚集地，其违法违规行为往往隐藏在复杂的交易之下。要充分发挥国家审计在抵御系统性金融风险中的作用，不能仅仅依靠常规路径，还需要梳理现在金融领域审计中存在的疑难杂症，扫视现有工作的审计盲点，创造性地开展审计工作。

路径一：明确国家审计定位，构建系统性金融风险防范体系

2023年5月，金融监管体系进一步完善，成立了国家金融监督管理总局，金融监管体制迎来了新格局。金融领域有了主管的监管机构，抵御系统性金融风险是监管机构目前的工作重点内容，那么国家审计应该如何找准自身定位，发挥自身优势呢？本文借鉴郑石桥（2017年）自然资源问题治理机制构建系统性金融风险防范体系。第一道防线，是指金融机构出于对持续经营的考虑，建立内部金融风险防范机制，这道防线应当主要发挥预防和治理的功能，在避免系统性金融风险产生的同时抵挡大部分风险，或将观察到的潜在系统性风险进行上报；第二道防线是指金融监管机构建立的系统性金融风险防范机制，该机制首先要引导和监督金融机构构建第一道防线，然后抵御防范第一道防线无法消除的剩余系统性金融风险，力争将系统性金融风险降低至可接受的低水平；第三道防线则是国家审计对于系统性金融风险的抵御作用。第三道防线国家审计的主要功能是监视金融机构和金融监管机构对于系统性金融风险的防范，通过审计工作监督两者在防范系统性金融风险中发挥主体作用，保障金融系统平稳健康运行，守住不发生系统性金融风险的底线。

路径二：拓展对金融监管机构的审计业务类型

金融监管机构是否履职尽责是系统性金融风险的重要影响因素，国家审计机关有必要对金融监管机构进一步加强审计。具体来看，目前国家审计机关对于金融监管机构主要审计预算执行情况、决算草案和其他财政财务收支，业务类型主要是财政收支方面。如果仅仅依靠这样的审计业务类型，国家审计恐怕难以防范金融监管机构违规所滋生的系统性金融风险。

综合分析来看，目前金融监管机构主要违规并不在自身财务资金的支出方面，而是在监管人员利用自己的权力违规审批和放纵监管腐败。按照最高审计机关国际组织的分类，审计可以分为财务审计、绩效审计、合规审计三种类型。笔者认为国家审计机关应该积极拓展业务类型，将监管机构是否依法依规开展监管工作纳入审计范围。具体的实现方式，一是可以参考欧美国家对金融监管机构进行合规审计；二是可以利用我国的经济责任审计工作，对监管部门领导干部进行审计监督，以有效抑制违法违规行为，减少监管机构舞弊腐败，筑牢防范系统性金融风险的第二防线。

路径三：拓展审计客体

由于审计资源的限制，在金融领域，我国国家审计机关目前主要审计金融监管部门、国有金融机构和国有资本占控股或主导地位的金融机构。诚然，这样的审计安排在过去抵御金融风险中发挥了重要作用，但是在目前互联网金融飞速发展，以及金融领域进一步对外开放的背景下，尤其是2020年4月我国正式取消对证券公司、公募基金公司的外资持股比例限制后，民间金融机构和外资金融机构开始逐渐成为系统性金融风险的重要影响因素。在风险防范的第二道防线金融监管机构失职的情况下，国家审计能作为第三道防线对大型国有金融机构产生的系统性金融风险进行兜底。但是没有纳入国家审计机关审计客体的民间金融机构和外资金融机构，其产生的系统性金融风险则会进行“自由落体运动”。所以为了抵御系统性金融风险，避免金融监管机构成为民间金融机构和外资金融机构最后的防线，国家审计机关有必要考虑将民间金融机构和外资金融机构纳入审计客体，并思考如何建立第三道防线，对其进行有效监管。

路径四：拓宽审计视野

既然国家审计机关要在防范系统性金融风险中发挥作用，那么审计机关就必须知道风险在哪里，要对金融系统的运行进行全面风险评估，这就对审计机关的金融经济视野提出了要求。当审计机关对系统性金融风险进行风险评估寻找风险诱因的时候，审计机关必须首先要考虑宏观经济各个方面对系统性金融风险的影响，例如经济周期和产业结构情况。其次还要考虑微观市场层面金融机构的情况，例如互联网金融的飞速发展和金融产品创新。就二十届中央审计委员会第一次会议内容来看，国家审计机关应当拓宽视野，着重关注地方政府隐性债务，考虑是否开展专项审计，摸清地方政府债务规模并评估债务风险等级。另外，因房地产行业和金融行业密切交织，在“去杠杆”的大背景下，审计机关需要对银行等金融机构是否贯彻落实国家有关重大政策措施进行审计。最后，国家审计机关还需要跟蹤人民银行等金融机构的研究成果、行业监管报告，了解金融领域的宏观、微观动态。

五、结论与建议

关于国家审计在防范抵御系统性金融风险中的作为，本文从常规路径和拓展路径两个方面分别进行了基本面分析和具体路径阐述。常规路径是指国家审计机关可以通过不断优化目前的工作，增强审计的存在感，减少整个金融行业的违规程度从而防范系统性金融风险。难点在于需要提高审计资源的投入，或者分配审计资源时对金融领域给予适当倾斜。拓展路径是指国家审计机关需要面对金融领域目前面临的具体形势，开展有针对性的开创性工作，拓展审计业务类型和审计客体，真正实现审计全覆盖，在金融监管机构之后再构筑一道坚固防线。难点在于，这首先需要进一步丰富国家审计的职能，然后在监督金融机构方面需要和金融监管部门理清各自定位，并达成一致。无论常规路径抑或拓展路径，这都对审计人员综合素质提出了更高要求。

（作者单位：新疆科技学院）