“小田并大田”：做好公共空间治理后半篇文章

中共邳州市委 邳州市人民政府

2023年中央一号文件提出，要积极探索实施“小田并大田”。2023年以来，江苏省邳州市创新落实中央精神和省市委部署，推行“小田并大田”改革，做好公共空间治理后半篇文章，切实解决农村土地细碎化、农业生产低效化等问题，加快推进乡村振兴。截至2023年6月底，议堂、土山等16个镇109个行政村334个村民小组完成改革试点，实现小田并大田106036亩，原89965块田整合为20067块，溢出土地4548亩；邳州市新规划高标准农田7.6万亩，主要农作物耕种收综合机械化水平提高2个百分点；新增土地规模经营3.8万亩，同比增长17%，有力推动了强村富民。

统一思想：算清“四笔账”，做细做实群众工作

算清经济收入账。农田碎片化、种植作物多样化，大型机械无法使用，生产效率低；农田管理需要带着化肥农药东奔西走，费时费力，还会造成农资浪费，生产成本高；农田水利设施配套不够完善，农产品质量不高、价格受影响；土地流转时，涉及农户多，综合成本高。土地整合后，便于建设田成方、渠成网的高标准农田，推行全程机械化和购销统一化，生产成本降低，发展土地规模经营更加便利。

算清生態环境账。土壤环境方面：大田便于土地深耕与浇灌，避免土壤硬化板结。水环境方面：大田统一施肥、喷洒农药，减少面源污染，防止沟渠水体富营养化。空气环境方面：大田便于秸秆等生态资源综合利用，避免秸秆焚烧等大气污染，而每年夏收秋收的秸秆禁烧，需要投入大量的人力物力财力。另外，整齐的田块和道路布局，可以美化人居环境。

算清乡风文明账。个别村民私自占用集体土地、沟渠等公共空间进行耕种，结合改革，可以进一步明确公私界限，弘扬公序良俗。另外，部分村的田地间散落大量的坟头，占用了耕地，甚至个别坟头硬化，改变了土地性质。结合改革，推动耕地内坟墓迁移，可以加快殡葬改革，倡导厚养薄葬，推进移风易俗。

算清社会稳定账。因地块分散，争夺地边等情况时有发生，个别镇村因承包地引发的矛盾纠纷占信访总量的三成以上。土地整合后，减少了因界址不清、水系不畅等引起的信访纠纷，有效地化解土地二轮承包期间甚至一轮承包时就存在的遗留问题，促进和谐稳定。

推进做法：坚持系统思维，

变“小块散田”为“大块良田”

宣传发动，打开“小田”束缚。组建“一支队伍”，让村民愿意并。强化党建引领，成立工作专班，发挥村民代表、乡贤作用，让群众做群众工作，构建市领导、镇推进、村主体、群众参与的运行机制。通过政策讲解、外出学习和意见征集座谈等形式，让村组干部了解政策标准，给村民讲清预期收益对比，解开农户“小田思想束缚”。明确“五不变”，让村民大胆并。坚持家庭承包经营制度不变、土地集体所有性质不变、以村民小组为单位互换范围不变、二轮土地承包人口基数不变、农业用途不变“五不变”原则，结合图码管控，对地块数量、实有面积道路、沟渠、机井等情况，种植现状和意愿，做到底数清、情况明，实行全程公示，以有效激发群众的积极性。健全“三项监督”，让村民放心并。抽调农业农村、水务、审计等部门成立监督组，强化专项监督；结合“积分制”实施引导村民参与，强化群众监督；通过银杏融媒等公布监督电话，强化社会监督。土地质量等次划分、地块分类确定、抽签顺序确定等重大事项均实行民主决策，推行公示公开，给农户吃下“定心丸”。

分类施策，推动“散田”整合。经过前期调研和梳理，把邳州市180.39万亩耕地（含园地）分为四种类型精准施策。蒜田：面积约占总耕地的三分之一，种蒜超5万亩的镇有5个。经过宣传发动、完善配套，群众普遍支持改革，目前，碾庄、宿羊山镇70%的村，八义集、赵墩、车辐山镇45%的村全面启动改革。园地：主要是银杏林，约占总耕地的16%，集中在铁富、港上、官湖、炮车等镇，通过探索林下种植，引导有序置换。高亢山地和河道地：面积约占总耕地的11%，高亢山地集中在燕子埠、占城镇，河道地分布在邳城、赵墩等中运河、分洪道沿线镇，河道地易涝，分地时亩数偏大。因地力悬殊、情况复杂，采取局部推进或实施“一户两块田”，当前改革完成约40%。粮田：除去上述情况的普通耕地，面积约占总耕地的40%，主要是议堂、新河、四户等12个镇。部分镇村积极先行先试，议堂全镇4.5万亩耕地已完成调整3.8万亩，3.5万块田合并为8108块；土山镇黄山村2245亩土地，1895块田合并为293块。还有少部分镇村已完成调查摸底、组织群众会议、制订并田方案，利用秋收换茬时机全面推进。

因地制宜，优化“大田”布局。按照承包权不动、经营权连片，实施田块互换整合，相对集中设立自种区、流转区和预留区。自种区采取“一户一块田”模式，继续种田的农户在靠家、靠路、靠河位置选择整块田种植，推动土地相对集中，让自种小农户的生产生活更为方便。流转区采取“多户一块田”模式，对不愿继续种田的农民，将承包地委托村集体进行发包流转，由家庭农场、合作社等主体经营，推动农业适度规模经营。预留区坚持“因地制宜”，农民家前屋后的田块不纳入调田范围，选择土地流转的农民仍然有田块种瓜栽菜，保障日常所需，同时，为进城入镇农户或全流转农户选择回村自种预留保障空间。

三化同步，提升“良田”质效。规范化管理。结合土地互换，对田、水、林、路、设施统一规划，统一整理布局，平整田埂、垄沟、废塘，配套路桥沟闸，田地集碎为整、集中成片，加快高标准农田建设，让农机进得去、粮食运得出。规模化经营。抓住小田并大田契机，加快土地流转，对新增、溢出土地，采用资源发包、资产租赁、企村联建等途径，积极发展土地规模经营，壮大集体经济。标准化服务。以流转区为示范，以农事服务中心为依托，提供全链条、一站式社会化服务，全面推广优质良种，实施深松深耕、精确栽培、绿色防控、秸秆还田等，推进耕种防收四大环节全程机械化，全面提升耕地质效。

改革成效：放大土地效益，助力乡村全面振兴

推动了强村富民。通过改革，降低了生产成本、土地流转谈判成本，增加了耕地面积、土地流转租金，实现了农民和村集体双增收。比如议堂镇，一方面，通过机械化操作，粮食亩均用种量减少2.6公斤，农户收割、耕种、灌溉等环节的成本和工时大幅减少，每年每亩节省成本50元以上，全镇每年可节约90余万元。另一方面，土地规整后，村民年收租金从每亩每年400多元涨到每亩每年1000多元；通过整合田埂、墒沟、生产路等，土地溢出率在5%左右，村均溢出土地100余亩，年增收10万余元。同时，通过推进规模化、标准化、品牌化，农业发展的质量和效益都明显提升。

推进了移风易俗。结合改革推进“图码管控”，解決了个别农户侵占集体土地资源资产等公共空间问题，群众公序良俗意识显著增强。同时，有效解决田间散埋乱葬现象，有力推进了殡葬改革。车辐山镇16个村均已建成公墓，戴庄镇已有8个村完成新建公墓选址。

促进了生态宜居。“小田并大田”改革助推了土地规模经营，亩均农药、化肥用量大幅减少，同时，也减轻了人居环境整治的压力，村庄更加整洁有序。议堂镇疏浚水系4400米，亩均农药用量减少15%以上，化肥用量减少5.8公斤左右。同时，在村庄就近打造“微菜园”510个，计174.7亩，农户自种时令果蔬，体验田园生活；结合公共空间治理，整合碎片资源，新建长廊花架、亲水平台、景观桥等附属设施，助推了特色田园乡村建设。

维护了和谐稳定。土地整合后，大量减少了地块、地邻，也有效减少了耕种摩擦。比如，在改革前，八义集镇石桥村一组因耕种、生产路通行、灌溉、树木遮挡等原因，由村或派出所调解纠纷年均近15起；实施“小田并大田”后，因土地发生的纠纷仅1起，邻里关系显著改善。

在推进改革的过程中，还存在一些需要解决的问题：一是部分农户顾虑地块之间的土地肥力、位置远近、设施配套等存在差异，不愿并地。二是部分农户因为前期打自备井、整理土地等投入较大，担心调地后需要重新投入。三是少数农户在二轮承包分地时，多分了部分土地，不愿退出。四是个别农户私自耕种田埂、沟渠，占用了公共空间，不愿意放弃既得利益。还有个别农户与其他农户之间、与村组干部之前有矛盾，不支持不配合改革工作。今后进一步推进空间治理要注重以下几个方面：

尊重农民意愿是前提。坚持问需于民、问计于民、问效于民，突出农民主体地位，维护群众利益，对“田并不并、怎么并，土地转不转、如何转”等问题，充分听取绝大多数群众的意见，由村民自主决定，充分赢得了广大群众的理解支持。

土地规模经营是路径。土地是农村发展的重要资源。从土地碎片化到集中连片，引导土地经营权流向种田能手、镇村农业公司，发展规模经营，促进集聚集约，日益成为乡村发展的趋势，拓宽了乡村振兴新路子。

富民增收是目的。共同富裕是我们发展的最终目标。把富民增收作为工作的出发点和落脚点，实施“小田并大田”改革，盘活农村资源资产，发展特色产业，壮大集体经济，推动了村集体和农民双增收。

干部精神状态是保证。把“小田并大田”改革作为流动红旗“季季评”的重要内容，结合“书记镇长这一周”“村（社区）书记大擂台”，引导广大党员干部时时在状态、事事在状态，凝聚了改革发展的强大合力。

加快“小田并大田”改革，做实富民增收文章。还要做好三个结合：一是与建设高标准农田相结合。统筹水利工程、农田改造等项目和资金，合理规划并田后的水源、沟渠、桥涵等工程布局，全面提高农田生产质效。二是与推进土地规模经营相结合。探索土地托管、代耕代管、转包转让、合作经营等模式，发展多种形式土地规模经营，提升土地利用质效，推动农业产业集约发展。三是与发展壮大集体经济相结合。深化图码管控，盘活土地资源，推动农村资源变资产、资金变股金、农民变股东，采用“村集体自营”“公司+合作社+农户”等模式，全面推动强村富民。

责任编辑：张蔚菊