湖南民族地区脱贫成果巩固与乡村振兴有效衔接机制的构建

刘於清 张斯妮

（张家界航空工业职业技术学院 湖南 张家界 427000）

湖南民族地区包括“1 个湘西土家族苗族自治州、7 个自治县、3 个比照民族自治地方享受有关优惠政策的县区(桑植县、永定区、武陵源区)、6 个少数民族人口过半县(绥宁县、会同县、沅陵县、江永县、石门县、慈利县)和84 个民族乡”[1]。2020 年3 月，湖南省政府公布，经过第三方实地评估检查，城步苗族自治县、桑植县、沅陵县、麻阳苗族自治县、通道侗族自治县、泸溪县、龙山县等20 个县符合贫困县退出条件脱贫摘帽。至此湖南民族地区贫困县全部脱贫[2]。随着脱贫攻坚任务的完成，湖南民族地区进入了巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的过渡期。促进二者衔接，不仅需要政策、内容、主体等方面努力，也需要建立长效机制，本文在阐述相关概念、分析构建衔接机制缘由的基础上，提出应建立：推进反馈机制、外部动力机制、内部动力机制、主体激励机制。通过探索建立有效衔接的长效机制，推进衔接进程，打造民族地区乡村振兴示范区和民族地区团结奋斗共同富裕标杆区。

1 衔接机制概念解析

泛指一个系统中各元素之间相互作用的过程和功能。将衔接概念置于脱贫成果巩固与乡村振兴有效衔接的背景下加以审视，衔接实质上是一个复杂的系统结构调适和转换过程[3]。自党中央正式提出“脱贫攻坚”战略和“乡村振兴”战略以来，很长一段时间均处于平行研究的状态，随着脱贫攻坚任务的完成，从脱贫攻坚到乡村振兴的过渡，是从解决脱贫人口生存问题到发展问题的具体转换。学界展开了较为集中的研究，认为两者既有同一性，两大战略都旨在消除绝对贫困、缩小城乡差距，实现城乡一体化的发展，其差异性在于脱贫攻坚具有紧迫性和时效性，乡村振兴则具有整体性、综合性，二者相辅相成。随着2021年脱贫攻坚任务宣告完成，促进二者衔接问题成为了学术界关注的重要焦点。正如习近平总书记多次强调，要建立健全有效衔接的体制和机制。“要针对主要矛盾的变化，理清工作思路，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制”[4]。那么，何为脱贫成果巩固与乡村振兴有效衔接机制呢？其科学内涵是在打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后，通过建立规划安排、政策扶持、产业发展、人才培养等衔接机制，使脱贫成果巩固和乡村振兴顺利连接，进一步提升脱贫地区自身发展能力，逐步实现乡村全面振兴。

2 构建衔接机制的原因分析

促进湖南民族地区脱贫成果巩固与乡村振兴的有效衔接，有利于巩固脱贫攻坚成果，预防和化解返贫风险，也对促进农业农村优先发展，筑牢中华民族共同体意识具有重要价值。

2.1 有利于推进民族地区乡村振兴。乡村振兴的实施区域为全部农村地区，涵盖全部农村人口，振兴内涵涵盖乡村产业、人才、 文化、生态、组织等五大领域，对实现农业农村现代化建设目标具有重要意义。脱贫成果巩固则是阶段性目标，在于解决农村绝对贫困问题，防止脱贫人口再次返贫，脱贫成果巩固的过程，也是乡村振兴的过程，二者具有建设目标上的一致性，都是实现农业农村现代化建设的发展需要。二者在建设内容上还有具有继起性，脱贫成果巩固的内涵包含两个层次，一是实现“两不愁三保障”，二是确保脱贫人口不返贫。巩固的具体措施，更多是围绕农村贫困地区和人口致贫因素的基础性措施。乡村振兴的重点在于构建促进城乡融合发展的机制体制，聚焦乡村产业发展，稳妥推进乡村建设，改进乡村治理，加大体制机制创新，激发农村发展潜力和动力，推进乡村基层社会治理现代化，二者存在建设内容上的递进和提升关系[5]。因此通过建设脱贫成果巩固和乡村振兴之间的有效衔接机制，促使二者实现更好的衔接，有利于实现民族地区乡村振兴。

2.2 有利于实现民族地区共同富裕。湖南民族地区区域较大，脱贫人口较多，特别是湖南武陵山片区，为典型的老、少、边、穷地区，曾经是集中连片特困地区，产业发展缓慢，返贫因素复杂多元，脱贫基础尚未稳固。共同富裕是中国共产党人的崇高理想追求，新中国成立以来，就将实现共同富裕作为发展的主要目标。邓小平多次指出“社会主义最大的优越性就是共同富裕”[6]。习近平总书记也反复强调“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求”[7]，把推进共同富裕摆在了更加突出的位置。实现共同富裕，是全体人民的共同富裕，也是所有民族的共同富裕。民族地区只有在巩固脱贫攻坚成果的基础上才能不断推进实现共同富裕的目标。不断加强民族地区基础设施建设，平稳过渡脱贫攻坚阶段的各项政策，提升脱贫群众内生发展动力，抓住政府政策、资金等外生动力的支持，建立脱贫攻坚成果巩固和乡村振兴有效衔接的衔接机制，推动民族地区实现共同富裕，实现全省农业农村现代化。

2.3 有利于铸牢中华民族共同体意识。推动脱贫成果巩固与乡村振兴有效衔接，“是党和国家支持脱贫地区发展与保障改善民生的真实写照，对增强全国各族人民的幸福感、自信心与凝聚力意义重大[8]。”建立脱贫成果巩固与乡村振兴有效衔接机制，有利于激发脱贫群众的内生动力，激发内生发展动能，有助于推进民族地区经济社会高质量发展，为乡村振兴提供智力支持和精神保障，进一步夯实全面建成小康社会的基础，促进民族之间的交往交流交融。另一方面，建立脱贫成果巩固与乡村振兴有效衔接机制，有助于解决民族地区乡村发展问题，打造集中连片乡村振兴示范带，实现共同富裕，为铸牢中华民族共同体意识提供物质基础。当前湖南民族地区，正处在从巩固脱贫成果到乡村振兴的转向衔接阶段，民族地区基础设施建设得到大力改善，群众生活水平得到极大提高，民族地区乡村治理体系和治理能力现代化得到进一步加强，因此有助于筑牢中华民族共同团结进步、共同繁荣发展的共同体意识。

3 衔接机制的实施路径

3.1 双向互动：建立推进反馈机制。在传统观念中，人们习惯于“自上而下”的治理方式，比如打仗靠将军。在现代社会组织形态中，“自上而下和自下而上”共同成为了国家治理和社会治理有效方式。在国家治理中，中央政府通过自上而下的路径，将各顶层设计、大政方针和政策颁布实行，基层政府通过细化、拓展，再具体实践。实施的效果如何，有无盲区？是否需要调整和优化治理制度？则需要通过自下而上的反馈来实现。第一，“自上而下”的推进机制构建。促进湖南民族地区脱贫成果巩固和乡村振兴的有效衔接，需要政府在正确认识湖南民族地区实际情况的基础上，对衔接进行前瞻性和科学性的顶层设计。在国家相关顶层设计基础上，湖南省出台了《中共湖南省委湖南省人民政府关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实施意见》 《湖南省“十四五”巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接规划》等宏观指导意见。湖南各民族地区根据区域实际，出台了相关指导文件，如湘西自治州针对衔接出台了《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》 《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实施意见》。中央和省里出台的制度往往是在宏观层面的全局性设计，各民族地方政府需要在执行过程中进行细化和拓展，调整和优化治理过程中可能会出现的治理盲区或新的问题。第二，“自下而上”的反馈机制构建。在有效衔接中，作为基层实施的主体，如社会组织、基层政府、农民等，将形成的符合各地实际的各具特色的有效模式和经验向上反馈或者社会各界针对衔接建言献策。通过双向互动，建立推进反馈机制构建，形成治理合力。

3.2 政策倾斜：建立外部动力机制。发展阶段上的差距是脱贫地区与非贫地区间的发展差距，表现为：生产力水平、生活水平、社会保障、公共服务、社会管理等等。湖南民族地区脱贫成果巩固和乡村振兴的有效衔接，需要继续发挥好政策倾斜的外部推动作用，建好外部动力机制。一是贯彻落实“十四五”五年过渡期政策，保持脱贫政策稳定不变，接续推进脱贫地区稳定发展，支持乡村振兴重点帮扶县、重点帮扶村增强其内生发展的动力。注重在政策和资金上向民族地区倾斜，对缺乏发展动力的特殊家庭或群体进行兜底保障，防止规模性返贫。二是建立返贫动态监测和社会救济政策，实现防止返贫动态监测和帮扶机制高效运行。在湖南民族地区，因病因残因无劳力存在返贫致贫风险的人口有一定比例，自身发展具有不稳定性和不充分性。要用好省级防返贫监测与帮扶管理平台，推行监测预警信息化管理，做到早发现、早干预、早帮扶。加快健全分层分类的社会救助体系。强化服务类社会救助供给，动员和引导社会组织参与社会救助。三是建立易地扶贫搬迁后续扶持机制。加大安置地后续扶持政策和工作力度，完善安置区配套基础设施和公共服务配套设施。四是完善就业扶持和培训体系，提升就业匹配度。注重培养困难群众在畜牧养殖、传统手工艺方面的技能储备，提升就业培训实效，推进职业技能培训，提升就业竞争力，帮助脱贫人口实现自我发展。总之以政策输入为主的外部动力机制，要根据民族地区实际发展现状精准施策。

3.3 产业驱动：建立内部动力机制。发展乡村特色产业是实现脱贫地区持续稳定发展的根本之策。也为巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接奠定坚实基础。一要巩固提升农村特色产业。做好资金、人才、技术等要素投入，壮大村集体经济，培育绿色食品、有机农产品、地理标志农产品，解决产业发展同质化问题，提高农产品知名度和市场竞争力。二要推动特色产业提档升级。打造种养、加工、贸易一体化的全产业链，形成“一县一特、一特一片、一村一品”发展模式，为吸纳更多农村劳动力本地就业创造条件。三要发展农村产业新业态。推进农业与乡村旅游、民族文化等产业的深度融合，发展健康养老、休闲农业、文化体验等新产业新业态。四是加强产业基础设施建设。特别是农产品仓储保鲜、烘干包装、冷链物流等基础设施建设，支持电商平台与民族地区特色产业精准对接，打造农产品网络品牌。湘西十八洞村作为“精准扶贫”的首倡地，属于典型山区村庄，在脱贫攻坚过程中，坚持以产业发展为根本，不断增强乡村振兴造血能力。进入乡村振兴阶段，十八洞村产业发展首要目标是巩固脱贫成果，在原有扶贫产业基础上，通过壮大特色优势产业、优化产业结构、提升产业品牌，推动传统农业向现代农业转型升级，塑造新的农业产业链，构建山区乡村现代特色产业体系，不断提升十八洞村产业振兴的综合实力[9]，为民族地区建立内生发展机制提供了有效经验。

3.4 利益联结：建立主体激励机制。在脱贫攻坚阶段，由政府主导的外部动力型机制在脱贫攻坚中获得了巨大成功，成功解决了农村的绝对贫困问题。此阶段，由政府主导脱贫攻坚，大量资源涌入贫困的农村，政府主导和农民主体关系(政府和农民是主导和被主导关系)难以协调。脱贫攻坚任务完成，绝对贫困治理进入了相对贫困治理新阶段，农民由被动要转变为主动，需要激发农民的主观能动性，发挥其主体参与作用。而真正实现这一目标，需要建立与农民自身利益相统一的机制。正如习近平总书记指出的：“通过资源变资产、资金变股金、农民变股东，尽可能让农民参与进来。要形成企业和农户产业链上优势互补、分工合作的格局，农户能干的尽量让农户干，企业干自己擅长的事，让农民更多分享产业增值收益[10]。”要培育龙头企业、农民专业合作社、家庭农场和涉农企业、电子商务企业、致富带头人等新型经营主体，建立“共担、共享、共赢”的产业发展促进机制，将“龙头企业+合作社+农户”三者结成利益共同体，带动农民从单个家庭的“小生产”走向市场经济的“大市场”，改变脱贫户在农业生产中“单打独斗”的状态，带动脱贫群众融入产业链、利益链，促进农民收入可持续发展。可见，建立具有激励功能的利益共同体和利益联结机制，才能有效激发农民的主观能动性，激发自我发展的内生动力，推进民族地区乡村振兴，实现共同富裕[10]。

4 结束语

脱贫成果巩固与乡村振兴有效衔接是现阶段“三农”工作的重点，深入探讨二者有效衔接的路径、方法、机制具有极为重要的意义。二者的有效衔接是一项系统性工程，既有助于实现脱贫成效的可持续发展，也是繁荣脱贫地区经济社会发展的有效举措。在建设社会主义现代化强国的新征程上，共同富裕是各民族的共同梦想，实现共同富裕一个民族都不能少。湖南民族地区因地理、历史等因素影响，发展基础薄弱，做好脱贫成果巩固与乡村振兴的有效衔接，要立足于民族地区的资源禀赋，壮大乡村特色产业，制定产业发展支持政策，也要加强脱贫群众就业技能培训，提高自主发展能力，探索建立推进反馈机制、外部动力机制、内部动力机制、主体激励机制，推进衔接进程，打造民族地区乡村振兴示范区，民族地区团结奋斗共同富裕标杆区，稳步地实现城乡共同富裕。