制度型开放与“一带一路”倡议机制化

【内容提要】2018 年以来，党中央和国务院多次提出部署制度型开放，为以“一带一路”共建合作为重点的新一轮高水平开放中推进“一带一路”倡议机制化指明了努力方向和实现路径。制度型开放推进“一带一路”倡议机制化的理论逻辑是通过对接高标准国际规则、规制、管理、标准， 建立并完善“一带一路”机构和制度，通过规则、规制等的跨境整合实现战略对接和议题联合。制度型开放在“一带一路”倡议机制化进程中的作用主要有促进“一带一路”相关机构和制度的建立并完善、促进战略对接和小多边机制建立、促进多层次贸易投资规则建立和产能合作。我国应进一步借助制度型开放，加强对小多边机制的整合，提升新兴领域合作的机制化水平，强化与“一带一路”参与国尤其是与东盟国家间的战略对接，打造周边命运共同体，应对美国对我国周边地缘环境的塑造。

【关键词】制度型开放；“一带一路”倡议；机制化

2017 年以来，美国全面推进“印太战略” 和“印太经济框架”，以新联盟战略从安全和经济两方面遏制中国的发展，解构亚太“安全靠美国、经济靠中国”的二元格局，以安全主导力和经济吸引力重塑中国周边战略环境。周边国家面临政治压力加大、经济诱惑力增强、地缘经济日益政治化和安全化的局面。周边国家虽然总体上不在中美间选边站队，但对美依靠的倾向增加，对“一带一路” 共建合作产生冲击。美国还拉拢其他G7 成员启动“重建更美好世界”（B3W）倡议，并建立“全球基础设施与投资伙伴关系”，联合印度、欧盟、沙特、阿联酋、以色列和其他G20 伙伴国共同打造印度—中东—欧洲经济走廊（IMEC），利用美国及其盟友在规则和技术上的领先优势塑造基建规则以抗击中国的“一带一路”倡议。因此，无论是应对美国对我国周边地缘战略环境的塑造，还是应对美欧“全球基础设施与投资伙伴关系”对“一带一路”倡议的抗击，我国都有必要进一步推进“一带一路”建设，尤其是机制化建设，促使“一带一路”行稳致远。习近平主席强调，“建设丝绸之路经济带、二十一世纪海上丝绸之路，是党中央统揽政治、外交、经济社会发展全局作出的重大战略决策，是实施新一轮扩大开放的重要举措，也是营造有利周边环境的重要举措”。a 党的十九大报告提出“要以‘一带一路建设为重点，……形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局”。b 这就提出了一个很有理论意义和实践价值的课题，如何在以“一带一路”建设为重点的新一轮高水平开放中推进“一带一路”倡议机制化？ 2018 年底中央经济工作会议指出，“要适应新形势、把握新特点、推动商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”。c 应该说， 推进制度型开放这一战略部署为中国以“一带一路”建设为重点的新一轮高水平开放中推进“一带一路”倡议机制化指明了努力方向和实现路径，但仍然有一些问题需要澄清。制度型开放促进“一带一路”倡议机制化的政策意涵和理论逻辑是什么？制度型开放在“一带一路” 倡议机制化进程中有哪些作用？以制度型开放进一步推进“一带一路”倡议机制化的路径是什么？本文尝试对这些基本问题进行探讨。

一、制度型开放推进“一带一路” 倡议机制化的政策意涵和理论逻辑

（一）经济全球化已步入制度型开放新阶段

习近平总书记在2016 年5 月省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的重要讲话将经济全球化分为三个阶段：一是殖民擴张和世界市场形成阶段；二是二次世界大战结束到冷战结束前的两个平行世界市场阶段；三是冷战结束后的经济全球化阶段。第一阶段大约是19 世纪后半期至第一次世界大战，国际贸易和全球经济发展主要得益于三个因素：一是蒸汽机在海陆交通运输中的大规模应用缩短了运输时间，降低了运输成本；二是金本位制促进了汇率的稳定，降低了外汇交易风险和成本，促进国际贸易和跨境资金流动；三是西方列强依靠船坚炮利进行占领和掠夺的同时打开了封闭的亚非拉广大殖民地市场，逐渐形成了统一的世界性市场。两次世界大战及其间的资本主义世界经济大萧条严重破坏了经济全球化进程。二战后布雷顿森林体系确立的以美元为中心的固定汇率制和关贸总协定共同促进了第二阶段资本全球化、国际贸易和世界经济的发展，但战后形成的“冷战” 局面将世界划分为资本主义和社会主义两个阵营，并分别发展了两个平行的世界市场，以美元为中心的固定汇率制和关贸总协定推进的全球化并没有扩展到社会主义国家。d 柏林墙倒塌后，两个平行市场合并为一个全球统一的大市场，围绕促进商品和要素流动问题而构建相应全球经贸规则和全球经济治理体系成为第三阶段经济全球化的主要经贸议题，突出表现为关税及贸易总协定（GATT）及随后的世界贸易组织（WTO）主导下的多轮谈判，促进了世界范围内关税和非关税壁垒的大幅降低，e 并建立了包括货物贸易、服务贸易，以及与贸易有关的投资及知识产权等一系列新规则，进而推进了贸易和投资的全球化。商品和要素的流动型开放是第三阶段经济全球化的主要特征， 根据联合国贸易与发展会议（UNCTAD）数据，1990 年全球商品贸易34956.75 亿美元， 2008 年则达到161477.73 亿美元，18 年间增长近4.62 倍，年均增长率8.87%。1990 年全球对外直接投资存量为22539.44 亿美元，到2008 年达到162056.63 亿美元，18 年间增长近7.19 倍，年均增长率11.58%。

2008 年国际金融危机影响深远，引致逆全球化现象和贸易保护主义抬头，表明第三阶段经济全球化经过二十余年的发展，其模式、路径及其主导的规则体系越来越难适应新时期经济全球化的发展需要，急需调整。f 首先，国际经贸规则滞后于全球化的发展。第三阶段经济全球化的深入发展推动国际分工向价值链分工形态演进，国际贸易的对象由产品向同一产品内零部件和不同工序发展，不同国家可以利用自身的比较优势，从全球价值链的某一环节直接参与国际分工，进而产生“序贯生产”这一分工新形式，即便是产品的某一生产环节，也可能是多个国家和地区要素共同参与的结果。g 为了提高生产效率，需要产品生产的各环节无缝对接，这就需要促使各国境内生产规则和制度的相容。而GATT 和WTO 主导下的国际经贸规则谈判主要促进的是关税和非关税壁垒的消除，即着眼于边境开放，但在促进各国境内规则和制度的相容上举步维艰，这也是各种高水平区域贸易协定蓬勃发展的原因之一。其次，第三阶段经济全球化促进的主要是商品和资本等一般要素跨境流动，创新要素流动不足，制约了产业链向创新链发展，根本原因是创新要素对制度环境质量要求较高，高质量制度环境的缺失抑制了创新要素的跨境流动。无论是促进各国境内制度和规则相容还是促进各国制度环境质量提升，都依赖于制度型开放，可以预期，新一轮全球化的重要特征将是制度型开放。当前，制度型开放的最突出特征是在新一轮国际经贸规则议题中，关税和非关税壁垒议题不再是重点，取而代之的是以贸易和投资便利化、知识产权保护、竞争中立、国有企业、政府采购、营商环境等为主要内容的境内开放措施和规则等重点议题。h

（二）制度型开放推进“一带一路”倡议机制化的政策意涵

2018 年以来党中央和国务院多次提出并部署实施制度型开放。2018 年12 月中央经济工作会议提出要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。i2019 年10 月中共十九届四中全会提出建设更高水平开放型经济新体制，推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，对制度型开放进行了拓展，将制度型开放从规则的层面扩展到规则、规制、管理、标准等层面。j 随后的中央和政府文件也延续了制度型开放的扩展提法，如2021 年3 月由全国人民代表大会审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》强调“持续深化商品和要素流动型开放，稳步拓展规则、规制、管理、标准等制度型开放。”k

在中央文件有关制度型开放表述的基础上，学术研究对制度型开放进行了界定，大多认为制度型开放指的是规则、规制、管理、标准的跨境融合，l 大致包括三个方面，即规则进口、规则出口和规则整合。m 在规则进口方面，通过与国际经贸规则接轨来打造高质量的国际化经贸规则体系；在规则出口方面，主要是为全球提供公共产品、参与全球经济治理； 在规则整合方面，则是积极引领、共建和扩展全球通行贸易规则。n

总结中央文件和现有文献关于制度型开放的概念界定，本文认为以制度型开放推进“一带一路”倡议机制化的政策意涵主要有三个方面：一是在“一带一路”建设中主动对接高标准国际规则、规制、管理、标准，在高质量建设“一带一路”的同时，推进“一带一路”倡议机制化；二是出口规则、规制、管理、标准，在推进“一带一路”倡议机制化的同时， 向全球提供公共产品、参与全球经济治理；三是在引进来和“走出去”中对国际规则、规制、管理、标准实施跨境整合和提升，促进“一带一路”倡议机制化，参与重塑全球经贸规则。

（三）制度型开放推进“一带一路”倡议机制化的理论逻辑

机制化指的是一个系统或者组织的各个组成部分的相互作用所形成的一种稳定运行的状态或者模式。这种相互作用涉及机构、制度等的建立和完善，包括相应的规则、规制、管理、标准等。制度型开放通过对接高标准国际规则、规制、管理和标准，以及促进规则、规制、管理和标准的跨境整合来推进“一带一路”倡议机制化。

制度型开放通过规则、规制、管理、标准的跨境整合实现战略对接，夯实“一带一路” 机制化的基础。共建“一带一路”倡议秉持共商共建共享原则，坚持和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢为核心的丝路精神，携手打造开放合作平台，实现与国际组织和各参与国家间的战略对接。而要实现有机的战略对接，则有赖于制度型开放来促进相关各方在规则、规制、管理、标准上的相容。

制度型开放通过规则、规制、管理、标准的跨境整合实现众多议题的功能性联合，促进“一带一路”机制化。“一带一路”聚焦构建互利合作网络、新型合作模式、多元合作平臺， 实现涵盖铁路、港口、能源、金融、税收、环保、智库、媒体等在内的众多议题型功能性联合，并在规则、规制、管理、标准跨境整合的基础上，构建了20 多个小多边合作机制。

制度型开放通过对接高标准国际规则、规制、管理、标准，建立并完善丝路基金、亚洲基础设施银行、“一带一路”国际合作高峰论坛等机构和制度，在推进“一带一路”机制化的同时，向全球提供公共产品、参与全球经济治理。

二、制度型开放在“一带一路”倡议机制化进程中的作用

（一）促进“一带一路”相关机构和制度的建立和完善

习近平总书记在2018 年8 月举行的“一带一路”建设工作5 周年座谈会上强调，共建“一带一路”不仅是经济合作，而且是完善全球发展模式和全球治理、推进经济全球化健康发展的重要途径。既有的全球治理秩序规则和制度是在发达国家主导下建立和完善的，主要反映的是发达国家的利益，对新兴和发展中国家的利益和诉求照顾不足，越来越难以适应国际格局变化下的全球治理要求，急需改革和调整。在对接高标准国际规则、规制、管理、标准基础上成立的亚洲基础设施投资银行、丝路基金和“一带一路”国际合作高峰论坛等机构和制度，既是对现行国际秩序规则和制度的整合，同时也为完善全球治理体系变革提供了新思路、新方案。

（二）促进多层次贸易投资规则建立和“一带一路”产能合作

在边境后开放取代边境开放成为新一轮经贸规则谈判焦点的背景下，WTO 谈判举步维艰、新兴领域治理机制缺失、全球经贸规则面临重塑，一些发达国家纷纷另起炉灶，建立区域性高水平贸易协定，以引领国际经贸规则的发展方向，并在全球经贸规则重塑中占据主导权。这些高水平区域性贸易协定具有更低的关税和非关税水平，涵盖更多的边境后规则和新领域，如竞争政策、政府采购和反腐败、供应链便利化、数字贸易规则、环境规则等，更具有约束性和可执行性。o 对接高标准国际经贸规则、规制、管理、标准，推进高水平“一带一路”自由贸易协定谈判，在促进市场准入、劳务、知识产权、公平贸易、项目和贸易融资等规则制定权利共享的同时，促进规则、规制、管理、标准等的进口、出口和跨境融合，发展出适应不同发展水平的多层次贸易投资规则，可以为“一带一路”产能合作机制建设提供坚实支撑。p

产能合作是“一带一路”全方位、多层次、多元化合作体系的核心内容与实体支撑。产能合作，实质上是一方提供资金、技术、设备、管理等方面的支持，与另一方共同建立生产基地、工业园区，进而形成产业链、供应链的分工合作关系。q“一带一路”倡议提出十年来，中国先后与13 个国家签署了7 个高水平自由贸易协定，为中国与相关国家产能合作机制建设打下坚实基础，合作领域涉及农业、工业、服务业等领域。中国企业与共建国政府、企业合作共建的海外产业园超过70 个， 包括中印尼“两国双园”、中阿（联酋）产能合作示范区、中白（俄罗斯）工业园、中埃（埃及）泰达苏伊士经贸合作区、土耳其中国工业园、中国印尼聚龙农业产业合作区等。r 以合作园区为载体，通过规则、规制、管理、标准的跨境整合，探索建立产业互联、设施联通、政策互惠的产能合作机制。

（三）促进战略对接提升规则标准等“软联通”水平

高质量共建“一带一路”，需要发挥政策沟通的引领作用，而与国际组织、共建国家的双边战略对接是“一带一路”机制化的基础。s 十多年来，在制度型开放的带动下，“一带一路”制度性合作不断完善。在全球和区域性组织方面，“一带一路”倡议实现与联合国《2030 年可持续发展议程》、欧盟“欧亚互联互通战略”、非盟“2063 年议程”、东盟“互联互通总体规划2025”和“东盟印太展望”对接。在与共建国家双边战略对接方面，通过双边协议、合作文件等形式实现“一带一路”倡议与参与国家的战略对接。在东盟，“一带一路”倡议实现与印尼“全球海洋支点”构想、越南“两廊一圈”、泰国“4.0 战略”、柬埔寨“四角战略”等的战略对接；t 在俄罗斯与中亚，“一带一路”倡议与俄罗斯的“欧亚经济联盟战略”、蒙古的“草原之路”倡议、哈萨克斯坦的“光明之路”、土库曼斯坦的“复兴古丝绸之路” 实现战略对接；在中东，“一带一路”倡议与沙特的“2030 愿景”、埃及“苏伊士运河走廊开发计划”等实现战略对接；在非洲，“一带一路”倡议与南非的“经济重建和复苏计划”、摩洛哥的“2020 工业加速发展计划”、肯尼亚的“2030 愿景”等实现战略对接。“一带一路”倡议与全球和区域组织以及诸多参与国家间实现战略对接，体现了共建“一带一路”倡议在战略、政策对接上的开放性，也提升了“一带一路”规则、规制、管理、标准等“软联通”水平。

（四）促进基于议题的小多边合作机制的建立

“一带一路”共建各方不断创新合作模式， 推进“一带一路”机制化建设走深走实，其中，小多边合作机制是“一带一路”倡议机制化的重要支柱。围绕铁路、港口、能源、金融、税收、环保、智库、媒体、教育、第三方市场等议题，“一带一路”倡议参与国在规则、规制、管理、标准跨境整合的基础上，构建了20 多个小多边合作机制，如“一带一路”智库合作联盟、“一带一路”新闻合作联盟、“一带一路”银行常态化合作机制、“海上丝绸之路”港口合作机制、“一带一路”会计准则合作机制、“一带一路”绿色发展国际联盟、“一带一路”可持续城市联盟、“一带一路”信息产业发展联盟、“一带一路”地震减灾合作机制、“一带一路”能源合作伙伴关系、“一带一路”第三方市场合作机制、中国—拉美开发性金融合作机制、“一带一路”国际科学组织联盟、丝绸之路国际博物馆联盟、丝绸之路国际图书馆联盟、丝绸之路国际艺术节联盟、丝绸之路国际剧院联盟、丝绸之路国际美术馆联盟等。这些小多边合作机制，具有鲜明的特点： 一是成员数量不一，但规模并不庞大；二是议题较单一，大多聚焦于一个特定的合作议题。这两个特点为建立灵活的小多边合作机制提供了可能性。

三、以制度型开放进一步推进“一带一路”倡议机制化的路径

（一）加强对小多边机制的整合，提升机制化水平

小多边机制是“一带一路”倡议机制化的重要支柱，但由于是基于议题的功能性联合， 机制化程度相对较低，在结构上较为松散，需要进一步强化机制化水平。可以考虑采取两条路径强化机制化水平：一是在议题领域加强规则、规制、管理、标准的跨境整合，在时机合适时在各个小多边机制内建立正式的制度框架，强化机制化水平，提升合作质量；二是考虑议题相近小多边机制间的跨议题合作和整合，在提升机制化水平的同时提升议题联合的外溢效应。

（二）提升新兴领域合作的机制化水平

当前，包括数字贸易、绿色贸易在内的新兴领域国际贸易迅速发展，增速远远高于国际贸易增速水平，成为国际贸易新的增长点。但WTO 多边新兴领域经贸规则缺失，发达国家在争夺新兴领域经贸规则的主导权。例如， 发达国家主导的区域性贸易协定（USMCA、UJDTA、DEPA）中就包括了高标准的数字贸易规则，而包括我国在内的“一带一路”参与国家涉及的数字贸易规则无论在广度和深度上还与高标准数字贸易规则存在较大差距。

数字贸易、绿色贸易也是“一带一路”合作的重点领域，十多年来，数字丝绸之路、绿色丝绸之路已从理念转化为行动、从愿景转变为现实，取得了丰硕成果。我们应基于“一带一路”参与国家的现实情况考虑，不盲目照搬高标准数字贸易规则、绿色贸易规则。考虑在促进参与国家规则制定权利共享，加强各国间数字贸易规则、绿色贸易规则的跨境融合，发展出适应不同发展水平的多层次数字贸易、绿色贸易投资和发展规则的基础上，提升“一带一路”数字经济、绿色经济等新兴领域合作的机制化水平。

（三）以东盟为重点强化战略对接，应对美国对我国周边地缘战略环境的塑造

美国以“印太战略”和“印太经济框架” 重塑我国周边地缘战略环境，周边国家面临政治压力加大、经济诱惑力增强、地缘经济日益政治化和安全化的局面，虽然总体上不在中美间选边站队，但对中美态度出现进一步分化。印度乐于借助外力谋求地区领导权，东盟国家则在持续分化。新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院（ISEAS Yusof Ishak Institute） 发布《2023 年东南亚态势报告》显示，如果被迫选边站队，东盟国家民众选择美国的比例在持续增加，由2021 年的56.2% 上升到2023 年的61.1%。就國别而言，2023 年，柬埔寨、老挝、缅甸、菲律宾、新加坡、泰国、越南分别有73.1%、58.9%、67.8%、78.8%、61.1%、56.9%、77.9% 的民众选择美国，只有文莱、 印度尼西亚、马来西亚选择我国的民众比例稍微超过美国， 分别为55.0%、53.7% 和54.8%。应对美国对我国周边地缘战略环境的塑造，我国应以制度型开放为重点，进一步强化与周边国家，尤其是与东盟国家的战略对接，增强机制化水平，确保“一带一路”合作成果得到有效落实，切实推进周边优先外交战略，打造周边命运共同体，使美国塑造遏制我国的地缘战略之弧难以成形。

基金项目：本文系中央高校基本科研业务费重大创新项目“美国对华战略转型下的中美经贸关系与中美关系研究”（项目编号： 3162019ZYKA03）的阶段性成果，也是外交学院一流学科全球经济治理量化研究创新平台建设成果。

【注释】

a《 共同把这条造福世界的幸福之路铺得更宽更远——习近平 总书记关于共建“一带一路”重要论述综述》，载《人民日报》，2023 年10 月15 日，第01 版。

b《 决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》，2017 年10 月28 日，第01 版。

c《 中央经济工作会议在北京举行，习近平李克强作重要讲话》，载《人民日报》，2018 年12 月22 日，第01 版。

d 何帆：《经济全球化的三次浪潮》，载《世界知识》，1998 年第5 期，第29 页。

e 经过GATT 主导下的八轮谈判，关税税率有了较大幅度的下降，发达国家的平均关税从1948 年的36% 降到90 年代中期的3.8%，发展中国家和地区同期降至12.7%， 非关税壁垒也在很大程度上得到消除。

f 戴翔：《制度型开放：中国新一轮高水平开放的理论逻辑与实现路径》，载《国际贸易》，2019 年第3 期，第8 页。

g 余心玎、杨军、王苒、王直：《全球价值链背景下中间产品贸易政策的选择》，载《世界经济研究》，2016 年第12 期，第47 页。

h 戴翔：《制度型开放：中国新一轮高水平开放的理论逻辑与 实现路径》，载《国际贸易》，2019 年第3 期，第8—9 页。

i《 中央经济工作会议在北京举行，习近平李克强作重要讲话》，载《人民日报》，2018 年12 月22 日，第01 版。

j《 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，新 华网，2019 年11 月5 日，http：//www.xinhuanet.com/politics/ 2019-11/05/c_1125195786.htm， 访问时间：2024 年2 月8 日。

k《 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》， 中国政府网，2021 年3 月13 日，https：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/ content_5592681.htm？eqid=a1c81c4d00011cb500000 0066459c07c 访问时间：2024 年2 月6 日。

l 胡再勇：《制度型开放与中国对外经济关系重构》，载《外交评论》，2023 年第5 期，第7 页。

m 常娱、钱学锋：《制度型开放的内涵、现状与路径》，载《世界经济研究》，2022 年第5 期，第94—95 页。

n 东艳：《制度摩擦、协调与制度型开放》，载《华南师范大学学报（社会科学版）》，2019 年第2 期，第86 頁；赵蓓文：《制度型开放与中国参与全球经济治理的实践》，载《世界经济研究》，2021 年第5 期，第6、7 页。

o 崔凡：《国际高标准经贸规则的发展趋势与对接内容》，载《学术前沿》，2022 年第1 期，第73、74 页。

p 胡再勇：《制度型开放与中国对外经济关系重构》，载《外交评论》，2023 年第5 期，第12 页。

q 袁晓玲：《“一带一路”产能合作高质量发展新思路》，载《国家治理》，2023 年第16 期，第25 页。

r《 “ 一带一路”十周年，产业园合作：助推高质量发展》， 中国政府网，2023 年10 月11 日，https：//www.gov.cn/ yaowen/tupian/202310/content_6908498.htm#1， 访问时间：2024 年2 月6 日。

s 吴文成：《机制化建设助推“一带一路”行稳致远》，载《光明日报》，2023 年11 月1 日，第12 版。

t 许利平：《共建“一带一路”：中国与东盟共同繁荣之路》， 载《光明日报》，2023 年5 月3 日，第04 版。

（截稿：2024 年3 月 责编：季忱哲）

作者简介 胡再勇，外交学院国际经济学院教授