农村经济变革下宅基地资格权的法律构造

牛英豪

一、问题的提出

自2018 年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出探索农村宅基地“三权分置”之后，宅基地“三权分置”就成为管理学、法学、经济学等学科的学术热点，而宅基地“三权分置”问题的核心是宅基地资格权的相关问题，因为宅基地资格权是在原先宅基地所有权、使用权“两权分立”基础上增添的又一新兴权利。由此，资格权如何设置关系整个宅基地制度的改革。而对宅基地资格权的研究理应包含三个维度：一是宅基地资格权的设立初衷（以下简称“‘为什么’问题”）；二是宅基地资格权的本体内容（以下简称“‘是什么’问题”）；三是宅基地资格权的制度保障（以下简称“‘怎么办’问题”）。从既有研究来看：首先，对于“为什么”这一问题，学界似已达成共识，资格权的设定在于盘活农村集体建设用地，提高农民财产性收入，但又不改变我国土地公有制这一基本政治原则并保障农民的基本生活权益①参见高圣平：《宅基地性质再认识》，《中国土地》2010 年第1 期。，以兼顾农村集体建设用地利用的效率与公平。其次，对于“是什么”这一问题，既有研究线索主要包括宅基地资格权的定性、内涵以及应采用怎样的权利结构对宅基地“三权分置”进行理论建构，并由此形成了形形色色的理论学说。如：对于资格权的内涵，成员权说认为，资格权包括宅基地分配请求权、费用豁免权、优先受让权、退出补偿权等①参见陈小君：《宅基地使用权的制度困局与破解之维》，《法学研究》2019 年第3 期。；剩余权说认为，其包含宅基地返还请求权、剩余的处分与收益权②参见李凤章、赵杰：《农户宅基地资格权的规范分析》，《行政管理改革》2018 年第4 期。；用益物权说认为，其应包括收益、处分等权能。③参见徐忠国、卓跃飞、吴次芳等：《农村宅基地三权分置的经济解释与法理演绎》，《中国土地科学》2018 年第8 期。再次，对于“怎么办”这一问题，即如何保障宅基地资格权的法律实现，理论观点因学界对宅基地“三权分置”权利结构的建构不同而有所差异。其中提出“所有权－成员权－用益物权”方案的学者在对策建议上整体倾向于稳固农民的集体成员身份以保障农民的基本生活权益④参见张卉林：《“三权分置”背景下宅基地资格权的法理阐释与制度构建》，《东岳论丛》2022 年第10 期；江晓华：《“三权分置”下宅基地退出的权利表达》，《华南农业大学学报（社会科学版）》2021 年第3 期：张雨榴、杨雨濛、严金明：《福利多元主义视角下宅基地资格权的性质与实现路径——以北京市魏善庄镇试点为例》，《中国土地科学》2020 年第1 期。；主张“所有权－用益物权－用益物权（或债权）”方案中的部分学者更侧重于体现资格权中的财产性意涵，突出资格权的收益权能，探索资格权（用益物权）登记规则和资格权自愿有偿退出机制⑤参见刘国栋、蔡立东：《农村宅基地权利制度的演进逻辑与未来走向》，《南京农业大学学报（社会科学版）》，2020 年第6 期。；不过也有学者试图维持宅基地利用的效率与公平，通过构建使用权与次级使用权之间的紧密联系以保障农民户有所居，即将使用权（居住权）附着于次级使用权之上，使得农民的居住权不因次级使用权的设置而丧失。⑥同注③。

统观上述三个维度的理论研究，既有观点极大丰富了对宅基地资格权的学理讨论，并相应提出了对策建议，体现了将“三权分置”的政策目标真正落地的学术努力，但也存在明显缺憾：一是对“为什么”问题的回应系统性不足；二是对“为什么”问题的回应前瞻性不够。三是对“为什么”问题与“是什么”问题、“怎么办”问题的回应融惯性有所缺乏。言其系统性不足，是因为既有研究整体侧重于“是什么”与“怎么办”两个方面，而对“为什么”的政策意涵理解不够，这一方面使得对“是什么”问题、“怎么办”问题的回答难免面临合理性层面的质疑，另一方面也部分地导致了对后两个问题的回答呈现出“自说自话”的混乱局面。言其前瞻性不够，是因为尽管学者们分别从宅基地分配制度的历史演变⑦管洪彦：《农村宅基地分配制度：历史演变、运行困境与改革思路》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2022 年第4 期。、宅基地“三权分置”的经济机理⑧同注③。、农地制度改革实践⑨参见康文杰、赵华、杜伟：《全国33 个试点县宅基地资格权实现的探索分析与建议》，《农村经济》2022 年第8 期。、政策意涵⑩参见刘恒科：《宅基地“三权分置”的政策意蕴与制度实现》，《法学家》2021 年第5 期。等多个角度探究“为什么”问题，但从改革的时间维度上看依旧停留在历史和当下，并未对改革的未来进行规律性和前瞻性的研究，以至于对宅基地资格权“为什么”这一问题的认识仅仅停留在农户居住保障和宅基地流转放活这一短期目标之上。言其融贯性不够，是因为对三项基本问题的回答理应相互关照，其中，“为什么”问题是确定宅基地资格权“是什么”的基本遵循，而“是什么”问题又进一步确定了“怎么办”问题的基本方向。然而，既有观点对三个基本问题的回答存在明显的割裂感。可见，对宅基地资格权法律构造的厘清，应当正本清源地回归到对宅基地资格权“为什么”这一首要问题的回答中去。

有鉴于此，本文以宅基地资格权的法律构造为问题意识，依宅基地资格权“为什么”“是什么”“怎么办”的研究框架作系统性分析，首先厘清宅基地“三权分置”改革的长期目标，探究改革背后所遵循的社会发展规律，从而更清晰地描绘宅基地改革的未来图景，在此基础上，进一步就宅基地资格权“是什么”作出理论阐释，并对宅基地资格权“怎么办”问题提出对策建议。

二、宅基地资格权“为什么”的深层追问

宅基地资格权的设置是宅基地三权分置改革的核心，而宅基地“三权分置”改革也并非孤立存在的，以往已有学者注意到宅基地三权分置与我国之前的农村土地三权分置之间的联系，并试图用“土地所有权－土地承包权－土地经营权”结构为模型塑造宅基地的权利结构①参见李凤章、赵杰：《农户宅基地资格权的规范分析》，《行政管理改革》2018 年第4 期。，因而如果仅仅将宅基地“三权分置”的目的局限于盘活大量闲置宅基地、提高农民收入和保障农民基本生活权益上，实则是未能真正把握宅基地“三权分置”改革的更深层次意图，因为宅基地“三权分置”改革只是我国农村经济改革中的一环。在未能厘清我国农村经济未来基本发展方向的情况下，仅对当下存在的社会问题进行应对性的变革，必然会因个人主观性而产生分歧。习近平总书记在农村改革座谈会上指出，“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系”，“乡村振兴是以农村经济发展为基础”②《加大推进新形势下农村改革力度 促进农业基础稳固农民安居乐业》，《人民日报》2016 年4 月29 日。。因此，回答宅基地资格权“为什么”这一问题应首先以宏观视角对我国农村经济的未来发展予以审视，并对农村经济中的农民和土地关系予以分析。

（一）宏观经济视野下新时代农村经济发展方向

从表面上看，农村宅基地三权分置改革的目的在于盘活农村大量闲置的宅基地，但本质上却是塑造新时代农村经济的又一发展模式，其中宅基地资格权的提出只是塑造农村经济新发展模式的一个环节，因而宅基地资格权的理论和制度设计应嵌入到农村经济发展的新模式当中。对于新时代农村经济发展的基本方向，可从时间和空间两个维度予以把握。

从时间维度上讲，当前农村宅基地的大量闲置是我国从传统小农经济向市场经济发展的必然结果，是现代社会工业化发展的必经阶段。自改革开放发展市场经济以来，农村人口从传统小农经济结构中大量流出，从而在农村形成了我国“人地分离”的局面，不过也正是在此过程中我国的现代化才得到大幅度提升。对此，如果按照西方发达国家农村经济发展路径来看，则可按照市场经济发展逻辑允许资本下乡对农村宅基地进行资源整合和开发以发挥其最大效用价值。但需要注意的是，此种发展逻辑能够得以运行的前提是一国应有较高的工业化水平，能够容纳大多数人参与到工业化大生产当中，从而使得大部分人实现从农民到市民身份的转变，且工业生产的社会福利能够为大多数市民提供良好的社会保障。简言之，一国的工业生产体系应能为一国大多数人提供劳动岗位才能达到较高的城市化率。这就意味着一国的基本社会条件应是人少地多且经济发达。而我国则是一个人多地少的发展中国家，这一基本社会条件就决定了我国无法按照西方发达国家的农业经济发展模式继续前行。尽管目前我国是世界第二大经济体，是世界最大的工业产品加工厂，但粗放型、劳动密集型的工业生产体系依旧无法为我国劳动者提供足够的工作岗位，且仍有6 亿农民留守农村，亦无法为大多数劳动者提供完备的社会保障。由此，庞大的人口基数决定了我国不可能达到西方发达国家那样高的城市化率。党的二十大报告也明确提出：“中国式现代化是人口规模巨大的现代化……我们始终从国情出发想问题、作决策、办事情。”①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022 年版，第23 页。因而我国新时代农村经济的发展必然不能照搬西方发达国家农村经济发展模式，不能将市场经济逻辑完全贯彻到我国农村经济当中，而应构建符合我国国情的农村经济发展新模式，以妥善安排留守农民。

为此，党的十九大报告提出了乡村振兴战略，以解决新时代农业农村农民这一关系国计民生的根本性问题。本文认为，新时代农村经济至少应发挥以下两大社会效用：

一是保障国家粮食安全。农业是社会发展之基，必然需要稳定的农业经济结构作支撑。而实现这一目标必然要构建新型农业经济，其中农业现代化是未来农村经济发展的基本方向之一。农业现代化发展能够使少量农民借助现代农业技术设备实现集约化、规模化农业大生产，促使农民从身份到职业的转变。而这一过程的转变就需沿用市场经济的发展逻辑，其中我国土地“三权分置”改革中的承包权和经营权就为该逻辑运行预留了发挥空间。然而，遵循市场逻辑形成的现代化农业只能容纳少部分农民就业，因而我国提出了养老经济、体验经济、旅游经济等新的经济模式以实现农村经济的多样化发展，但这些新型经济模式本质上还是市场经济的延续。除了市场经济外，我国农村还依旧需要保持部分小农经济，原因在于我国本身多样的地理风貌决定了我国不可能处处实现农业工业化大生产，需要一部分农民对土地进行精耕细作方能保障我国的粮食安全。总之，未来保障国家粮食安全需要市场经济和小农经济共同发力。

二是作为市场经济的压舱石。自改革开放以来我国借助市场经济实现了国家经济的飞跃式发展，然而市场经济也并非“万事大吉”。市场的周期波动性会导致国家经济处于不稳定状态，尤其是当市场经济处于萎靡状态时，会因经济危机导致大量城市居民失业，从而严重影响国家社会秩序的稳定。西方发达国家常常通过较为完善的社会保障体系缓解就业压力，避免由此对社会造成大规模动荡。然而，中国人口规模巨大且国家资本积累相对有限，因而无法为大部分城市居民提供良好的社会保障。此时，就不得不依靠传统农业经济度过经济危机。而历史也已证明，我国传统农村经济为我国的工业化建设和发展作出了巨大贡献，一次次缓解了我国市场经济危机。②参见温铁军等：《八次危机：中国的真实经验1949-2009》，东方出版社2013 年版，第10-34 页。因此，作为市场经济压舱石的传统农村经济不能在农村经济改革中被抛弃，从国家经济稳定和长远发展来看，我国应当在坚持市场经济的同时，保留部分传统农业经济。未来农村经济的发展会沿着市场化逻辑进一步发展实现农业现代化，但我国的基本国情以及保障未来经济的长远发展需要决定了我国必须保留和发展传统农业经济，从而实现农业经济的多元化发展。

从空间维度上讲，我国农村宅基地的大量闲置是因农村劳动力大规模由西向东、由农村向城市集中转移而造成的。改革开放以来，我国对西方发达国家产业的承接使得我国成为世界工业产品的加工厂，从而在我国内部形成了巨大的人口“虹吸效应”，吸引大量农村人口向城市转移。同时，世界各国对工业产品的巨大需求促使我国工业生产体系的重心向东部沿海地区转移以减少对外出口的成本，这就使得我国农村人口整体也由西向东迁移。这种历史形成的整体产业布局也造成了今天我国各地区经济发展的不均衡。概言之，我国当下的经济整体呈现一种以大型城市为中心，中小型城市环绕发展的区域经济。经济的重心主要集中在长三角、珠三角、京津冀和成渝地区，且这些地区的经济逐渐呈现区域一体化发展趋势。然而，除上述几个经济发展区域外的其他省份地区则总体呈现以省会城市为中心环绕式发展趋势，且省会中心城市发展与各地级市之间的发展差距越来越大。因此，我国经济总体呈现出“东西”和“大小”城市发展的不均衡。

在这样一个基本经济格局下，各地区的农村经济也表现出不同的发展样态，如长三角地区由于国家工业体系整体向沿海地区布局，大量产业在该地区落户并形成产业规模效应，其不仅带动该地区城市的发展，同时也在发展过程中实现城市与乡村的融合，该地区的农村经济也随城市的工业化发展而得到长足发展。然而，中西部地区在改革开放40 多年来则主要为国家的发展提供了各种自然资源和原材料，尽管也曾因资源的输出而获得繁荣发展，但资源的有限性决定了其无法长远发展，因而这些城市发展的昙花一现并未充分带动当地农村经济的发展，相反还使农村逐步“空心化”。当下，国家提出了乡村振兴战略，试图走出中国式的农村发展之路。但目前各地农村经济发展的情况有很大不同，因而振兴乡村、发展农村经济的路径也不尽相同。现实中不少地区跟风搞趋同化乡村旅游经济忽视了当地的发展状况，导致乡村经济无法得到持续性发展，尤其是中西部地区由于人口在大城市和东部沿海地区的集中，导致乡村经济的发展呈现季节性变化。为此，未来我国农村经济欲实现持续性、稳定性发展，则必须实现与城市经济相融合，将工业化产生的社会福利惠及农村，带动农村经济的持续发展。这就需要我国经济在空间上实现从东部到西部、从大城市向中小城市的战略转移，需要重新布局我国的产业体系格局。现实中我国经济也正遵循着这一逻辑发展前行，国家为此提出了共同富裕和国内大循环战略。

总而言之，农村经济市场化是农业现代化的必经之路，也是农村经济发展的基本方向之一。但基于历史经验和实际情况，我国仍需保留和发展传统农村经济。而农村经济的振兴仍需由城市经济的发展来带动，需要政府通过宏观调控手段对我国产业进行从东到西、从大到小的重新布局，进而实现农村经济与城市经济的完美衔接。而我国宅基地“三权分置”改革只是新时代重塑农村经济过程中的一环，宅基地资格权的设置也必然要服从于农村经济振兴这一基本大局。

（二）农村经济重塑中的人地之变

在重塑农村经济过程中，作为农村经济主体的农民以及其所依赖的土地则会随农村经济模式的变革而发生变化，只有厘清其中的变化规律，明晰“谁是真正的农民，谁真正需要农村土地的保障”，才能对宅基地资格权进行更好的理论和制度设计。

首先，就农村经济中的人而言，传统农村经济中的主体是有农民身份的农民，主要从事粮食生产工作。然而，正如上文分析，新时代农村经济正朝着两个基本方向发展：一是市场化的农业经济；二是传统农业经济。其中，在市场化农业经济下，我国的农业生产必然会向工业化、规模化方向发展，在此过程中农村经济中的部分农民也将从身份农民转变为职业农民。技术的赋能使得现代农民能够管理更多的土地，这必然会替代大量传统农民，并促使被替代的传统农民身份向市民身份转变。在当前区域经济发展不均衡的情况下，必然会导致大量传统农民从农村流出，而有少部分农民转变为新型农民或有少部分新型农民流入农村。然而，农业工业化也并非完全适合我国的地理环境，尤其是山区丘陵地带并不适合农业的规模化、机械化种植，需要传统农民的精耕细作，且我国仍有6 亿多传统农民，因而传统小农经济仍有其存在的空间，未来也必将有一部分农民要留守农村、坚守和发展农村。在我国坚持共同富裕理念、积极推动国内大循环和乡村振兴的双重战略下，我国农村经济必然会迎来新的发展机遇，未来会有更多的地区实现像长三角地区一样的城乡融合。彼时，传统农民即可在不远离乡村居住环境的情况下实现市民化身份的转变。与此同时，传统农业经济与新型农村经济理念的融合，如发展旅游经济、体验经济、养老经济等，会形成一种逆城市化的发展趋势。这样一来，农村人口流入会逐渐增多。总之，未来会有一部分传统农民因社会的工业化发展而流出农村，会有一小部分职业农民流入农村，还会有一部分传统农民仍坚守农村。国家宏观调控下会出现逆城市化发展，会有一部分城市居民流回农村。

而在农村人口变动的情况下，人所依赖的土地也将会发生社会性变动。其中，因社会工业化而流向城市的农民会造成农村宅基地的大量闲置，而新型农民和传统留守农民则需要宅基地维持其在农村从事农业生产。在国家宏观调控下，部分市民会重回乡村。在该部分人中，一些人会因城乡的密切融合而无须移居城市，一些人则因乡村的良好环境选择养老，一些人会因乡村良好的环境和文化而短暂停留。由此，这部分回乡就业和养老的人需要有自己的宅基地或有基本的居住权益，其他人则不需要。因此，在人口流出和流入过程中，农村宅基地供需关系会因不同地区的发展情况形成三种基本类型：一是经济发达地区会形成供不应求；二是经济发展适中的地区形成供求相等；三是经济落后地区会形成供大于求。国家的宏观调控则会在未来逐渐将供不应求和供大于求的关系进行对冲，这样一来我国无须对农村宅基地的所有权进行根本性变革，只需根据各地的发展情况对宅基地的用途进行调整即可。由此，在未来农村经济发展过程中，应设置一定的门槛保障人口的合理流动和土地的公平分配以符合未来农村经济的发展需要。显然，宅基地“三权分置”中新设的宅基地资格权应承担起这一门槛作用。

基于对新时代农村经济之社会效用与农村经济重塑中人地之变的分析，宅基地资格权的设立目标应包含以下三个方面，并存在明显的位阶关系。其一，立足“保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事”①《习近平在中央农村工作会议上强调 锚定建设农业强国目标 切实抓好农业农村工作》，《人民日报》2022 年12 月25 日。的战略定位，并基于农村人口向城市迁徙导致侵占耕地、“撂荒”等现象出现的现实背景，宅基地资格权设立的首要目标应是保障国家粮食安全，以“资格权”为核心为专事农业生产的农民提供最有力的制度保障。其二，立足乡村振兴战略背景下农业经济多元化发展的需求，为更好发挥“三农”作为市场经济压舱石的效用，并基于农村经济人地之变背景下宅基地用途的多元化发展，宅基地资格权设立的次级目标应是保障农民基本生活权益，确保农村土地“物尽其用”，确保留居农村的农民与流入农村的农民都能够得到充分的权利保障。其三，由于未来农村经济的发展会沿着市场化逻辑迈向农业现代化，且人口合理流动是农村经济重塑过程中人地之变的当然结果，因而宅基地资格权设立的第三目标应是适度拓展与承认农民增加财产性收入的渠道。

三、宅基地资格权“是什么”的理论阐释

农村经济变革下宅基地资格权在理论上主要应解决三个问题：一是资格权的内容是什么；二是资格权如何定性；三是资格权在“三权分置”权利结构中的位置。

（一）资格权的内容取决于宅基地的用途

对于资格权的内容，以往学者要么侧重于保护农民的身份性利益，要么侧重于提高农民的财产性利益，亦有学者兼顾之。其中，侧重于身份性利益者关注更多的是保障我国的粮食安全和农民的基本生活权益；侧重于财产性利益者更在意促使农村经济与市场经济的融合；兼顾者试图在多元价值中寻求平衡。由此，对于资格权的理解也不尽相同。诚如上文所析，农村经济将在时间和空间两个维度发展。其中，在时间维度上主要体现保障国家粮食安全和作为市场经济基石两大社会价值；在空间维度上则力图与城市经济协同发展，具有提高农民收入的价值。然而，在本文看来，农村经济的各个社会价值并非单独存在或并列存在的，而应是有一定价值位序的。换言之，农村经济应当将保障粮食安全作为第一价值位序，保障农民的基本生活权益作为第二位序，提高农民收入作为第三位序。唯此，才能使农村经济保持其本位，才能更好地服务我国整体经济发展的大局。在厘清这一价值位序的情况下，才能更好地设定资格权的内涵。

首先，为保障我国粮食安全，应当为从事农业生产者提供更优惠的政策和法律支持。对于从事农业生产者，不论是新型农民还是以往传统农民，应优先保障其宅基地资格权，使其区别于现实中有农村户籍但并不从事农业生产的人员。这类人群相较于未从事农业生产者应拥有最优先宅基地利益请求权和宅基地最优先受让权。此外，该类人群还应享有一般农民所拥有的其他权利。其次，为保障农民的基本生活权益，使农村经济成为市场经济的基石，宅基地资格权中应包括农民宅基地利益请求权、宅基地继承权、宅基地优先受让权等权利。其中，宅基地利益请求权应是维持农民基本生活的基本程序性权利，行使该权利农民可以获得维持其从事农业生产的宅基地，或者可获得在农村居住的权益，亦可获得与宅基地利益等价的财产性利益，现实中已然发生。宅基地继承权应是农村中一户内部成员继承拥有宅基地使用权成员（也即户主）的身份性权利。该权利有别于一般继承权，一方面，该继承权人继承的不是被继承人的自物权，因为宅基地所有权归集体所有；另一方面，继承人与被继承人原先应在一个户口当中。宅基地优先受让权是农民作为本集体成员在同等条件下享有的一种优先受让宅基地的成员性权利，该权利的设置有利于防止宅基地利用的过度市场化，有利于首先保障村集体成员的居住性权益。最后，为提高农民的财产性收入，农民可在行使宅基地利益请求权后获得宅基地使用权、居住性权益等，进而可通过行使其已获得的实体性权利提高财产性收入。而为保障这些权利得以顺利实现，宅基地资格权还应包括宅基地退出权、宅基地补偿请求权、宅基地返还请求权等权利。其中，宅基地退出权是农民自愿放弃宅基地资格的成员性权利，该权利的行使既有利于提高那些已在城市安居乐业农民的财产性收益，也有利于避免宅基地的大量闲置。但该权利的行使应有一定的条件限制，防止农民的基本生活权益彻底失去保障。宅基地补偿请求权是宅基地使用权人永久性丧失宅基地使用权后获得对应补偿的请求性权利；宅基地返还请求权则是宅基地转让使用权到期后要求受让人返还宅基地的财产性权利。因此，在笔者看来，宅基地资格权应是一个集合多种权利的混合型权利束①参见闫立东：《以“权利束”视角探究数据权利》，《东方法学》2019 年第2 期。，而非单一的某一项权利（见表1）。

表1 资格权设置的目的及内容

（二）城乡经济融合视野下宅基地资格权的性质认定

如上文分析，农村经济在空间上正与城市经济发生融合，由此关于资格权的性质认定应以此为背景进行分析。目前学界对宅基地资格权的性质有农民作为集体经济组织成员的成员权说②参见赵新龙：《宅基地“三权分置”的产权重构与制度实现》，《财贸研究》2020 年第6 期。；有宅基地使用权人让渡有限土地使用权后的剩余权说③参见李凤章、赵杰：《农户宅基地资格权的规范分析》，《行政管理改革》2018 年第4 期。；有受限制的宅基地使用权说④参见张克俊、付宗平：《“三权分置”下适度放活宅基地使用权探析》，《农业经济问题》2020 年第5 期。；有将资格权认定为人役权的用益物权说⑤参见韩立达、王艳西、韩冬：《农村宅基地“三权分置”：内在要求、权利性质与实现形式》，《农业经济问题》2018 年第7 期。；亦有将其认定为取得、占有、使用、转让、收益等多种权能的“类所有权”说。⑥参见杨遂全：《论宅基地资格权确权及其法理依据——以财产属性为视角》，《中国土地科学》2020 年第6 期。显然，这些学说均无意中循序着“集体所有权－集体成员权－集体资格权”的总分逻辑，但这一进路存在两方面缺陷。

其一，这一进路将研究的视野局限在农村集体这一封闭的空间当中，认为农村经济的运行仍然循序着群众自治这一基本原则。然而，在农村经济与城市经济融合过程中，现代社会已逐渐与传统乡村社会发生融合，现代社会中长期存在的“权力－权利”结构已在乡村社会中渗透。传统乡村社会在法律上按照村民自治原则运行，本身暗含着“集体权利－个体权利”这一特有的法权结构。但在城乡经济融合过程中，现代社会中的“权力－权利”法权结构正与传统乡村社会中的“集体权利－权利”结构形成叠加，逐渐演化成“权力－集体权利－个体权利”结构。在此背景下，若仍基于传统乡村社会中的“集体权利－个体权利”法权结构去理解宅基地资格权，显然是忽略了“权力”在当前农村经济运行中的作用。

其二，若基于“集体权利－权利”结构认识宅基地资格权，则很容易按照总分结构将资格权认定为集体成员权的一个衍生性权利。倘若侧重于对成员权中的财产性权利进行保护则会将资格权认定为一种宅基地使用权。但这种权利定性却无法为政府解决农村“一户一宅”或“户有所居”而采取的各类措施提供法理支撑。例如，《土地管理法》第62 条规定，人均土地少，无法保障一户一宅的地区，政府可采取措施保障农民实现户有所居。同时，《土地管理法》第67 条规定了农业农村主管部门对宅基地违法行为有监督检查权。对此，若仅将资格权认定为成员权，则农民在其无法实现户有所居的情况下只能诉求村集体，要求集体为其解决基本的居住问题。但现行法律规定了政府有保障农民户有所居的权力和义务，并明确规定了政府对住宅用地的审批权。因而，若只将资格权置于传统乡村法权结构中进行分析，则会与现行法律相矛盾。在试点改革中，常以农民住宅小区、农民公寓、集中统建、养老公寓、货币化补偿、城镇住房和房票等形式保障人们户有所居。①参见宋志红：《宅基地资格权：内涵、实践探索与制度构建》，《法学评论》2021 年第1 期。而在此过程中，政府或多或少参与其中。此外，如果未来将宅基地资格权的审核权下放至村集体则极有可能会因村集体缺少国家强制力支撑而为资本所俘获，从而形成一定的道德风险。由此，不论是从法理角度讲还是从现实需要讲，宅基地资格权的性质认定均无法忽视其中政府权力的影响。

因此，宅基地资格权的性质认定必然无法脱离一定程度的公权力面向。此种公权力面向的正当性来源于四个方面：在规范层面，其来源于“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展”的宪法安排②参见《宪法》第8 条第3 款。；在理论层面，其来源于权利让渡理论的积极承认；在社会结构层面，其来源于“权力－权利”法权结构对传统乡村社会“集体权利－权利”结构的叠加效应；在现实需求层面，其来源于政府保障“三农”事业发展、避免在乡村社会与市民社会融合中农村宅基地被资本所侵占。由此，宅基地资格权的定性应以“权力－集体权利－个体权利”三元法权结构为基础。在此法权结构下，宅基地资格权是一种由私权利、集体权利和公权力共同合成的新型混合型权利，具有私权性、集体性、公权性三重性质特征，且在不同性质特征上有不同的权能。上文已对宅基地资格权中的私权性和集体权性的权利进行了列举，而其公权力属性则体现为政府宅基地规划权、审批权和管理权等权力（见表2）。

表2 宅基地资格权属性及内容

（三）资格权与第三权利的衔接

资格权的内容和定性本质上属于资格权的内核，但资格权“是什么”中还包括其外延，而资格权的外延主要集中在其与宅基地“三权分置”中的第三权之间的关系上。所谓第三权，是指宅基地“三权分置”中除宅基地所有权、资格权之外的权利，主要是对宅基地使用权具体形态的各种学术性权利的统称。目前学界对此也有不同的观点，有学者将资格权视为宅基地使用权，而后将第三权视为使用权延伸出来的次使用权①参见宋志红：《乡村振兴背景下的宅基地权利制度重构》，《法学研究》2019 年第3 期。；也有学者将资格权理解为成员权，之后将第三权界定为使用权，且浙江义乌也遵循了此种逻辑②参见夏沁：《农村宅基地“三权分置”改革的立法实现》，《地方立法研究》2018 年第4 期。；还有学者根据安徽旌德的实践经验总结出了“所有权－使用权－资格权-次使用权”的理论逻辑，该逻辑将资格权定性为用益物权中的人役权并附着于次使用权之上。③参见徐忠国、卓跃飞、吴次芳等：《农村宅基地三权分置的经济解释与法理演绎》，《中国土地科学》2018 年第8 期。由此可知，由于学者们对资格权的定性不同，从而使对资格权与第三权之间的逻辑关系理解也不相同，因而资格权的内涵在一定程度上影响了其外延。此外，作为资格权外延的第三权在学界有两种基本认识：一是定义为债权，如宅基地租赁权或宅基地法定租赁权④参见刘凯湘：《法定租赁权对农村宅基地制度改革的意义与构想》，《法学论坛》2010 年第1 期；肖鹏、王朝霞：《宅基地“三权分置”的制度演进、政策背景与权利构造》，《云南大学学报（社会科学版）》2020 年第3 期。；二是理解为用益物权，如宅基地经营权、地上权等。⑤参见刘国栋：《论宅基地“三权分置”的法实现》，《中国不动产法研究》2018 年第2 期；席志国：《民法典编纂视域中宅基地“三权分置”探究》，《行政管理改革》2018 年第4 期。两者的主要分歧在于通过何种途径适度放活宅基地上。若将第三权视为债权，则保障农民基本生活权益力度大于提高农民财产性收入。反之，若将其作为用益物权，则能引入更多社会资本进入乡村，但同时也会给保障农民基本生活权益带来一定风险。由于我国各地区的发展情况不同，因而这两种观点均具有一定道理。

而在笔者看来，在资格权与第三权衔接过程中关系最为密切的应是资格权中的宅基地利益请求权，其是保障农民基本生活权益的基础。但在实践中，各地区发展的差异性决定了有些地方能够做到“一户一宅”，而有些地区则无法做到，只能退而求其次追求“户有所居”。因而，未来不必先直接将资格权界定为某一种具体权利，可通过增设宅基地利益请求权，等该权利实现后将其余的具体权利通过登记等方式确定下来即可。如果目前将第三权严格限制为租赁权或法定租赁权，必然无法满足现实中部分农村经济的发展需求，但若过度放活则必然会给农民基本生活权益带来威胁。根据实践来看，不少发达地区因人均地少而只能做到“户有所居”，因而如果将第三权严格限制为债权，则必然无法引入必要的社会资本参与集体住房建设。目前实践中各地对第三权客体的认定有所不同，有认定为宅基地的，有认定为地票的，有认定为保障性住房使用权的，等等。同时，也有学者提出宅基地人役权，即在宅基地上设置居住权的。

对此，本文认为，宅基地第三权的设置应以促进农村经济发展为首要任务，未来法律可不必对第三权的具体权利形态进行具体规定，可反其道而行之，只对第三权的性质和权能进行严格限定，即：首先，要求第三权必须是不动产物权，从而保障农民可以获得维持农业生产最基本的居住条件，避免从根本上破坏农业生产所必需的生活资料；其次，严格要求农民行使第三权获得收益时必须保障农民的基本居住权益，强制要求在合同中设定居住权，否则合同无效。该限定不仅可以在适度放活宅基地的同时保障农民从事农业生产最基本的生活资料，还可以为因经济危机而失业的农民提供“庇护所”。为此，未来法律应对该类居住权另行规定。

四、宅基地资格权“怎么办”的法律路径

以往学者对宅基地资格权的法律构造常遵循资格取得、登记、行权和退出这一基本逻辑，却忽视了一个基本的前置性问题，即首先应对现有农村户籍的农民进行分类，唯此才能有针对性地进行制度建构，保障未来农民经济的社会价值目标得以实现。

（一）农民身份资格的分类登记

研究表明，首先应对现有农村户籍的农民进行分类登记，其合理性主要来源于以下三个方面。

其一，分类登记有助于实现对不同农民的分类识别与管理。当下，我国农业经济正处于从传统农业经济到现代化农业经济的转型期，而我国的宅基地制度却依旧处于传统农业经济时代，因而宅基地制度的落后实际上已无法与当下农民的身份相匹配。当下我国大致存在四类农民：一是遵循传统农业经济模式从事农业生产的农民；二是已经实现现代化转型的新型农民；三是因历史原因有着农民表面身份但过着市民生活的“假”农民，如在体制内工作且在城市定居的公务人员；四是还在市民与农民之间徘徊的“两栖”农民，如去工厂打工的工人。而我国大量宅基地闲置主要是由第三类和第四类农民造成的。对此，未来农村经济改革的重点是留住前两类人，保障第四类人，引出第三类人，而分类登记能够有效地对不同种类农民进行识别，进而实现上述改革目标。

其二，分类登记有助于实现对从事农业生产的农民的特殊保护。“粮食安全是‘国之大者’，是实现经济发展、社会稳定和国家安全的重要基础。”①熊小林：《始终把保障国家粮食安全摆在首位》，《经济日报》2023 年10 月18 日。而专事农业生产的农民在确保粮食生产、维护粮食安全上扮演着至关重要的作用。正因如此，如前所述，新时代农村经济发展的价值目标存在位序关系，且其首要目标在于保障粮食安全，相应地，宅基地资格权的制度设计也应以保障此类农民的资格权为首要目标。前文所提倡的专事农业生产的农民应享有最优先宅基地利益请求权和宅基地最优先受让权的构想，也依赖于分类登记的有效实施。因此，只有通过分类登记制度，才能真正实现对从事农业生产的农民的精准识别，进而对其资格权予以优先和特殊的保护。

其三，分类登记有助于增强后续农村经济相关制度、措施的精准性。对于不同农民，国家的相关制度、措施必然有所差别。例如，对于从事农业生产的农民，政策措施着力点更可能偏重于确保其安心从事生产，特别是需要在技术赋能生产、提升耕种收益等方面下功夫；对于在农村发展第三产业等的“新农民”，着力点更可能偏重于优化经营管理模式、培育特色优势产业等方面；对于在市民与农民之间徘徊的“两栖”农民，着力点更可能偏重于积极消除其回归农村的障碍和壁垒，甚至在一些地方出台相应的激励机制；而对于因离开农村而导致宅基地空置的“假”农民，着力点则可能转向促进宅基地流转、提升资源利用效率等方面。可见，针对不同类型农民的政策措施尽管可能有所重合，但也往往存在差异，而分类登记有助于实现政策措施的精准性与针对性。

因此，整体来看，宅基地资格权的制度设计应首先从农民的身份分类和确认开始。基本思路是：可按照前文所述将农民分为传统农民、职业农民、完全市民化的农民和未完全市民化的农民。根据农村经济发展的主要目的即保障粮食安全，应当提高从事农业生产农民的法律地位，使其区分于完全市民化的农民。由此，未来法律可以户为单位根据农民是否从事农业生产将其分为一般农户和特别农户，其中一般农户相较于特别农户应享有最优先宅基地利益请求权和最优先宅基地受让权，并由农业主管部门对农户进行普查确认后进行登记，向其颁发不同的农户证书。此外，农业主管部门可在村集体的协助下及时变更农户身份，允许农户和特殊农户之间根据是否连续3 年从事农业生产进行身份变更。同时，由农业主管部门和村集体加强对一般农户的监督和管理，对于连续2 年未从事农业生产的农民，则自动将其变更为特殊农户，不再享有最优先宅基地资格权。这样不仅可以提高真正从事农业生产农户的社会地位，还可鼓励社会更多人员参与到农业生产当中。对现有农民进行分类不仅可以作为宅基地资格权制度设计的基础，还可以作为未来我国农村经济相关制度的基础。

（二）宅基地资格权的取得

宅基地资格权取得机制的设计应以鼓励从事农业生产为首要目的。从理论上讲，宅基地资格权的取得可分为自然取得和申请取得。自然取得，即农民后代出生后，在经法律登记确认自动取得农村户籍的同时取得宅基地资格权；申请取得，指原先不拥有农村户口或不具有本地农村户口的公民，在符合本地区落户条件下，经法律确认登记拥有本地户口的同时取得宅基地资格权。由此，未来宅基地资格权取得制度的设计应分为自然取得和申请取得两种。其中，前者有利于维护我国传统农业经济得以延续，后者有利于鼓励更多公民参与到农业生产当中。取得宅基地资格权的农民将首先取得集体性的宅基地资格权，即在农民初次取得宅基地资格后，农民将获得宅基地利益请求权和宅基地优先受让权，对于拥有一般农户资格的农民将获得最优先宅基地利益请求权和最优先宅基地受让权。这两项权利是农民作为集体成员在宅基地分配过程中的基本权利，是农民获得其他具体宅基地权利的基础。由此，未来可将宅基地资格权取得登记制度嵌入到农村户籍制度当中，但应对申请取得宅基地资格权制度单独规定，尤其是在审核程序上应与自然取得有所区别。

（三）宅基地资格权行权机制

农民自然取得或申请取得宅基地资格权后即可获得宅基地利益请求权和宅基地优先受让权这两项集体属性的权利。通过行使这两项权利，农民将获得个体属性的权利。按照农民取得宅基地后的行权时间顺序，农户首先将获得宅基地“第三权”，此权利上文已详述。农户在对宅基地经营期限届满后，农民可行使宅基地返还请求权，要求受让人退还宅基地使用权。宅基地补偿请求权则是在农民使用宅基地期间因其所占的宅基地灭失、被征用等情形下向集体或征用人请求补偿的权利。宅基地退出权是农民放弃宅基地资格的权利，该权利行使后果是宅基地利益请求权或第三权的丧失。为避免农民因一时冲动而彻底丧失基本生活权益，有学者建议构建资格权退出反悔机制①参见冉瑞平、李俊明、尹奇：《宅基地资格权：内涵、权能、困境与实现路径》，《农村经济》2023 年第1 期。或资格权保留机制。②参见宋志红：《宅基地资格权：内涵、实践探索与制度构建》，《法学评论》2021 年第1 期。这一做法确实有必要，未来法律法规中应当为宅基地退出权设置必要的行权条件，如已成为国家公职人员等。宅基地继承权不同于一般继承权，如上文分析，其本质上是户员变更为户主的权利。

就现有法律来看，我国《民法典》第364 条①《民法典》第364 条规定：“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当依法重新分配宅基地。”和《土地管理法》第48 条②《土地管理法》第48 条规定：“征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。”已对宅基地补偿请求权进行了规定。同时，《土地管理法》第62 条规定，国家允许村民依法自愿有偿退出宅基地，因而这也就规定了宅基地退出权，但退出权的条件和程序还有待进一步明确。除此之外，未来应通过对《民法典》第462 条③《民法典》第462 条规定：“占有的不动产或者动产被侵占的，占有人有权请求返还原物；对妨害占有的行为，占有人有权请求排除妨害或者消除危险；因侵占或者妨害造成损害的，占有人有权依法请求损害赔偿。占有人返还原物的请求权，自侵占发生之日起一年内未行使的，该请求权消灭。”进行扩张解释，借助占有返还请求权解释宅基地返还请求权。与此同时，还应对《民法典》第196 条④《民法典》第196 条规定：“下列请求权不适用诉讼时效的规定：（一）请求停止侵害、排除妨碍、消除危险；（二）不动产物权和登记的动产物权的权利人请求返还财产；（三）请求支付抚养费、赡养费或者扶养费；（四）依法不适用诉讼时效的其他请求权。”请求权不适用诉讼时效中的第4 款进行扩张解释，将宅基地返还请求权纳入其中。对于宅基地继承权，可通过对《民法典》第365 条⑤《民法典》第365 条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”进行扩张解释，即将其中的“转让”扩张解释为户内成员之间的转让，从而适用宅基地使用权的变更登记。

需要特别讨论的是宅基地居住权的保障问题，尤其是新增的“两栖”农民的居住权问题。这部分农民为生计不得不远离家乡，但由于发达地区的高房价而无法定居下来，从而形成这样一批有宅基地资格但无宅基地迫切需求的农民。为了避免自己无家可归，只能退而求其次地行使资格权以求得立足之地。但现实中人口的自然增长、耕地保护红线的设置、国家乡村振兴战略的实施使得农村土地的价值陡然升高，致使该部分农户无法获得宅基地。对此，研究表明，应从城市和乡村两个方面入手。在城市建设方面，政府应当加大城市的保障性住房建设，完善城市房屋买卖、租赁以及教育、医疗、养老等相关制度，使该部分农民的居住权在城市中尽量得以保障。在农村方面，由于各地区经济发展的不均衡，从而导致各地区农民居住权的保障路径也不尽相同。首先，针对偏远、交通不便的地区，由于人口的自然增长导致村集体无多余的土地转变为宅基地，从而使农民的居住权无法保障的，此时政府可采取易地规划重建的方案解决。其次，对于农村土地较为充足的地区，政府无须对其进行过多干预，可由村集体内部成员之间自由转让，或在不触及耕地红线的情形下申请新的宅基地。再次，在农村土地较为紧缺的地区，保障此类地区农民的居住权可采用以下几种方案：一是将现有土地统一收回，而后由政府统一规划，采用政府、村集体、企业融资等方式重建乡村，然后按照农村人口数量统一分房；二是由村委会代表有资格权而无宅基地的村民向政府申请宅基地，将原先的农用地转变为宅基地，而后由村委会和该部分村民集资建房，所占农地指标可通过异地购买的方式实现；三是鼓励村民自由结合，即有宅基地和无宅基地的农民自由结合重建房屋，共同居住。政府对此可予以资金支持、政策激励等，如对于原先宅基地面积超标的农户可免于收回多占土地。对于该问题，应在《民法典》中作相应规定。

五、结语

目前学界关于宅基地资格权的研究存在三个误区：一是对于宅基地资格权背后的农村经济未来发展方向缺乏必要把握，从而会因价值目标不明确而陷入各说各话的误区；二是将研究的视野仅仅局限到了相对封闭的乡村社会当中，忽视了当下乡村社会已与城市社会发生融合，进而忽视了宅基地资格权背后在纵向维度上存在的三重法权结构；三是专注于对“三权分置”中“所有权－资格权－宅基地使用权”这一横向权利逻辑，试图将资格权和宅基地使用权进行具体权利形态的构造，这就造成所建构的权利无法包容现实。因此，有必要首先厘清我国农村经济未来发展方向这一大前提，深入回答宅基地资格权“为什么”这一问题，进而以此为逻辑前提和价值目标对宅基地资格权进行构造。归根结底，宅基地资格权是一种混合型权利，有私权利、集体权利和公权力三重属性特征，但其具体程序的权利内容却是一种主要保障农民基本生活权益的程序性权利。未来可不必对现行法律进行大规模修改，只需将这些程序性权利在《土地管理法》《民法典》中予以确认即可，不过亦应在《民法典》中对宅基地相关的居住权作另行规定。