“户有所居”的法律实现路径探究——以《土地管理法》第62 条第2 款为视角

孙建伟

一、问题的提出

2019 年全国人民代表大会常务委员作出了修改《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“《土地管理法》”）的决定，其中将原《土地管理法》第62 条第2 款修改为现行《土地管理法》第62条第2 款，即“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居”。这就将2014 年中央审议通过的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》中的“探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式，健全农民住房保障机制”进行了法律转化，并吸收了2018 年国务院发布的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》（以下简称“《总结报告》”）中关于健全宅基地权益保障方式的建议。①《总结报告》建议：“对人均土地少、不能保障‘一户一宅’的地区，允许县级人民政府在尊重农村村民意愿的基础上采取措施，保障其实现户有所居的权利。”由此，“户有所居”从政策概念转化为法律概念。

然而，对于如何保障农村村民实现“户有所居”，现行《土地管理法》并未对具体实现方式进行明确规定。尽管宅基地制度改革自2015 年已着手实施，并将改革试点由原先的15 个增加到33 个试点县（市、区），但由于各地发展情况不同，截至2018 年底尚未形成可复制、可推广的制度经验。故而，在2020 年9 月又开启了第二轮宅基地改革试点工作，并将试点范围扩大到104 个县（市、区）和3 个地级市，但在第二轮宅基地改革试点过程中保障农民“户有所居”进展如何，当下学界研究还不够深入。尽管有学者选取了38 件有关宅基地管理与建房申请审批的地方文件以及3 个实地调研样本对“户有所居”进行研究，将“户有所居”保障方式归纳为“原村原址”“原村新址”“新村新址”三种主要模式，并指出了宅基地管理与建房管理混乱等问题，但由于其选取样本的时间距第二轮试点改革开始时间接近且并非全样本分析，因而在实证研究层面还有可发掘空间。①参见管洪彦、夏旗：《农民户有所居的实践探索与改革思路》，《山东警察学院学报》2021 年第2 期。而有学者则将“户有所居”作为未来宅基地制度改革的新面向，主张其不仅适用于城镇规划区，还可在乡村实行，并提出了农民住宅建设用地集体所有权制度、农民户有所居购房资格权制度等②参见韩松：《论乡村振兴背景下农民户有所居的住房保障》，《法律科学（西北政法大学学报）》2022 年第2 期。；亦有学者以“户有所居”为视角试图构建共享宅基地使用权以作为宅基地制度改革的方向。③参见史卫民，董鹏斌：《户有所居视角下共享宅基地使用权的法律规制》，《湖南农业大学学报（社会科学版）》2021 年第2 期。这就形成了一种以“户有所居”取代“一户一宅”的学术研究倾向。综上可知，当下学术界和实务界围绕如何保障农民实现“户有所居”衍生出了两个问题：一是“户有所居”的法律定位是什么，其是取代“一户一宅”还是补充？学界倾向于取代，实务上还待研究；二是“户有所居”的法律实现路径是什么，实务上是否形成成型的路径有待进一步探究，学界发挥的制度想象力还需现实支撑。为此，有必要首先回归到法教义学研究路径上来，对“户有所居”进行规范性分析，理出“户有所居”的法律定位以及法律实现方式；而后通过对以往改革试点经验进行总结归纳并甄别出较为妥当的实现路径；在此基础上，最后对《土地管理法》第62 条第2 款作出可操作性的法律回答。

二、“户有所居”的法律规范分析

从上述文献看出，有关“户有所居”的研究主要从两个角度展开：一是基于已有改革实践进行经验总结，从而针对实践中的问题提出对策；二是围绕“户有所居”展开法社会学的制度建构，以期为未来我国宅基地制度改革提供可行方案。然而，当下“户有所居”已从政策概念转换为法律概念，因而有必要回归法教义学对其进行分析。

（一）“户有所居”法律定位的分析

目前，以“户有所居”为关键词在北大法宝进行全文检索，可检索到2 部法律、1 部行政法规、17 部部门规章④以“户有所居”为关键词在北大法宝中全文检索，https://www.pkulaw.com/，2023 年10 月8 日访问。；以“户有所居”为关键词在北大法宝进行标题检索，只能检索到5 部地方规范性文件。⑤以“户有所居”为关键词在北大法宝中标题检索，https://www.pkulaw.com/，2023 年10 月8 日访问。故而，本文将对以上文本进行规范分析。

其中，具有法律性质的《土地管理法》第62 条第2 款规定：“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。”据此可知，在该条规定中“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区”“充分尊重农村村民意愿”应为户有所居适用的前置性条件，因而在现行法律中户有所居并非替代以往的“一户一宅”制度，而是对以往“一户一宅”制度的补充，这就形成了以“一户一宅”为主，以“户有所居”为辅的制度格局。在《土地管理法》法律位阶之下的各种法律规范性文件也基本遵循了这一立法精神。例如，自然资源部和农业农村部联合发布的具有部门规章性质的《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》中直接援引了《土地管理法》第62 条第2 款的规定，并明确指出“充分尊重农民意愿，不提倡、不鼓励在城市和集镇规划区外拆并村庄、建设大规模农民集中居住区，不得强制农民搬迁和上楼居住”①《自然资源部、农业农村部关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》（自然资发〔2020〕128 号）。。又例如，中央农村工作领导小组办公室和农业农村部联合下发的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》中首先明确了严格落实“一户一宅”的规定，而后才指出人均土地少、不能保障“一户一宅”的地区可采取措施保障户有所居。因此，从现行法律规范来看，当下的宅基地制度在很大程度上依旧保留了“一户一宅”这一基本制度设计，有所突破的是在“一户一宅”基础上增加了“户有所居”这一新的保障制度。

（二）当下“户有所居”实现方式的梳理

对于“户有所居”的法律实现方式，《土地管理法》第62 条第2 款只规定县级政府在充分尊重村民意愿的基础上可以采取措施以保障“户有所居”，因而《土地管理法》并未明确县级政府可采取哪种措施。《总结报告》中只是提及“探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式，健全农民住房保障机制”，并列举了试点实践中形成的“通过建设新型农村社区、农民公寓和新型住宅小区保障农民‘一户一房’”等实现形式。在部门规章中，2018 年的《自然资源部对十三届全国人大一次会议第7011 号建议的答复》中提到了“在乡镇核心区、城镇规划区等不同区域，通过建设农民公寓、农民住宅小区等多种途径满足农民的居住需求，因地制宜保障农民的居住权益”的实现形式。②《自然资源部对十三届全国人大一次会议第7011 号建议的答复》，https://www.pkulaw.com/，2023 年10 月8 日访问。在自然资源部《关于在条件成熟地区先行试点探索农村宅基地流转和有偿退出工作的提案复文摘要》中提及，原国土资源部牵头推动宅基地制度改革时，针对不同区域，以“户有所居”为导向，探索农民住房保障多种实现方式。“在城镇建设用地规划范围内，探索集中建设满足农民居住需求；在人均耕地少，二、三产业比较发达的地区，在农民自愿基础上实行相对集中统建或多户联建。”③自然资源部：《关于在条件成熟地区先行试点探索农村宅基地流转和有偿退出工作的提案复文摘要》，https://g.mnr.gov.cn/20170123_1430349.html，2023 年10 月8 日访问。实际上，不论是现行的行政法规，还是部门规章，关于“户有所居”实现方式的内容均不具有法律规范性，只是对改革试点中的方案进行归纳总结，因而不足以作为《土地管理法》第62 条第2 款的法律补充。

而在现行法律体系中，能对《土地管理法》第62 条第2 款进行法律补充的应是地方规范性文件。笔者在以“户有所居”为关键词进行标题检索时，发现了5 部地方规范性文件。其中，1 部为北京市人民政府出台的《关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），其他4 部分别是北京市朝阳区、丰台区、顺义区、密云区根据《指导意见》而发布的《关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的实施办法（试行）》（以下简称“《实施办法》”）。《指导意见》指出，要“坚持规划引领管控，落实村民户有所居”，具体包括依法编制村庄规划、严格执行村庄规划和分区分类落实村民“户有所居”等内容。其中，在分区分类落实村民“户有所居”中明确了四种实施途径：

一是“对已经在城镇稳定就业并纳入城镇职工社会保障体系的村民，可通过纳入本区居民住房保障体系实现户有所居。没有宅基地但已享受保障性住房的村民，村集体不得再为其提供宅基地；已有宅基地再申请保障性住房的村民，应按有关要求处置地上房屋并退出原有宅基地，不退出的不得为其提供保障性住房”。

二是“对具备条件且村民有积极性的乡镇、村，相关区可统一规划，鼓励乡镇、村通过集中建设村民公寓、村民住宅小区等方式，引导村民集中居住，实现户有所居。各相关区要结合本区实际制定具体申请政策，申请集中居住的应当是无宅基地的村民或自愿退出原有宅基地的村民”。

三是“对已依法、合理取得宅基地的村民，引导其在符合村庄规划的前提下，经乡镇政府审批，通过在原有宅基地上适当增加建筑面积缓解住房紧张，实现户有所居”。

四是“对无法通过上述三种途径落实村民户有所居的，可通过合理安排建设用地指标、村庄整治、废旧宅基地腾退等多种方式提供宅基地空间，缓解村民住房紧张问题，并严格按照申请条件进行审批”。

概括起来，《指导意见》中实现“户有所居”的方式包括享受保障性住房、集中建设住房、原宅基地上增扩建、腾退土地四种。

其中，北京市丰台区出台《实施办法》第7 条明确指出，丰台区全部村庄为城镇集建型村庄，应通过村民整体搬迁上楼、集中安置的方法保障户有所居；第8 条规定，已有北京市保障性住房资格而无宅基地的家庭可纳入丰台区居民住房保障体系当中；第9 条规定，对具备条件且村民有积极性的村镇，鼓励其建设村民公寓、住宅小区等方式，引导村民集中居住。①参见《丰台区关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的实施办法（试行）》。由此可知，北京市丰台区根据其自身特点主要采取集中建设村民住房的方式保障村民户有所居，同时亦有北京市保障性住房“兜底”。朝阳区落实户有所居的途径与丰台区基本一致，亦主要通过拆迁安置上楼、保障性住房“兜底”的方式，稍有所不同的是村民可对房屋进行翻建以实现户有所居。②参见《朝阳区落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的实施细则（试行）》。密云区也主要通过集中建设住房、宅基地增扩建、保障性住房“兜底”以及腾退土地四种方式保障户有所居。③参见《密云区关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理办法（试行）》。顺义区保障村民户有所居的方式与北京市人民政府出台的《指导意见》基本一致。综上可知，北京市四个区保障村民户有所居的方式主要是集中建房和保障性住房“兜底”，也因各区具体情况不同出现允许村民宅基地增扩建的情形。

（三）现行规范评析

综上可知，《土地管理法》对“户有所居”的法律定位是作为原先“一户一宅”制度的补充，而非替代。以此视角去审视现行的相关法律规范，则会发现在《土地管理法》位阶之下的各种法律规范并未对《土地管理法》第62 条第2 款进行体系性补充，在行政法规、部门规章、地方性法规等法律规范层面几乎处于空白，且相关的地方政府规章数量明显偏少。此外，从现有的地方政府规章内容来看，“户有所居”的实现方式首先是集中建设住房、集中安置，其次是在原宅基地上增扩建。值得注意的是，在保障村民“户有所居”过程中，北京市将已享受保障性住房的村民从整体村民中进行了剥离，不再对其分配宅基地利益，将这部分人统一纳入城镇职工社会保障体系当中，从而实现其从农民到市民的顺利转变。总言之，在法规范“户有所居”视角下，现行法律规范并未对《土地管理法》第62 条第2 款“户有所居”的实现方式进行体系解释，因此尚有较大的法律完善空间。不过，已有的地方性政府规章中规定的几种“户有所居”实现形式具有可借鉴意义。

三、实现“户有所居”的类型及评析

在法律规范视角下，“户有所居”是继“一户一宅”之后又一种保障农民居住权益的实现方式。而根据“户有所居”的字面意思，即为每户应有其所居住的地方，因而在此语境下每户居住的条件不限于拥有一处宅基地，还可包括其他居住方式。由此，“户有所居”的含义就有了广义和狭义之分，广义内涵侧重于实现保障农民居住权益之目的，狭义内涵侧重于保障农民居住权益之方式。由于《土地管理法》第62 条第2 款的增加只是我国宅基地制度改革中的一环，且我国宅基地制度改革尚在进行中，因而欲对实践中的“户有所居”实现路径予以分析，应采用广义的“户有所居”予以审视，以尽可能涵盖现实。

（一）实践中广义“户有所居”实现的三种基本模式

“户有所居”作为我国宅基地制度改革中的一项重要举措，必然与我国宅基地制度改革同频发生。2015 年2 月之后，我国先后在全国33 个县（市、区）启动了首轮农村宅基地制度改革试点，包括北京市大兴区、河北定州市、上海市松江区等市区。2020 年9 月，我国104 个县（市、区）和3 个地级市启动了新一轮农村宅基地制度改革试点。为此，本文以第二轮宅基地改革试点中的104 个县（市、区）和3 个地级市为样本进行全样本分析①农业农村部在《关于政协第十三届全国委员会第四次会议第0893 号（农业水利类081 号）提案答复摘要》中提道：“2020 年6 月，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》。2020 年9 月，中央农办、农业农村部在北京召开深化农村宅基地制度改革试点电视电话会议，在全国104 个县（市、区）以及3 个地级市启动实施新一轮农村宅基地制度改革试点。”http://www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/202108/t20210831_6375262.htm，2023 年11 月3 日访问。，以总结归纳出实现农民“户有所居”的基本模式。通过对样本进行归纳分析可知，在宅基地制度改革试点中，主要呈现三种保障农民“户有所居”的基本模式。

一是单一的“一户一宅”模式。该种模式实施的目的侧重于提高宅基地利用效率，降低土地闲置率。采用该模式的试点地区通常土地较为充足，仍能满足“一户一宅”的基本条件，但在我国耕地日益趋紧的情况下各个地区均根据本地的具体情况对每户宅基地的面积进行了严格限定。例如，安徽省根据本地的地理位置不同，分别规定宅基地的面积标准：“（一）城郊、农村集镇和圩区，每户不得超过160 平方米；（二）淮北平原地区，每户不得超过220 平方米；（三）山区和丘陵地区，每户不得超过160 平方米；利用荒山、荒地建房的，每户不得超过300 平方米。”①参见《关于进一步加强农村宅基地审批管理的实施意见》，https://www.fengyang.gov.cn/public/161055558/1109584593.html，2023 年10 月23 日访问。而有些地方则直接对宅基地面积进行限定，如甘肃省武威市凉州区规定宅基地建筑面积原则上不低于45 平方米，不高于150 平方米。②参见《凉州区农村宅基地建房管理暂行办法》，http://www.gsliangzhou.gov.cn/art/2023/6/6/art_2887_1103858.html，2023 年10 月26 日访问。除对宅基地面积进行严格限制外，这些地区通常对申请宅基地的农民资格条件进行严格限制，还对所欲建造的房屋高度、面积以及设计图样等进行较为详细的规定。由此，这在一定程度上加大了宅基地申请的难度，从而在宅基地“源头”处开始节流。而为了满足新增人口的宅基地需求，这些地区往往建立宅基地有偿退出制度、宅基地流转制度等以尽可能在维持宅基地总量不变的情况下提高宅基地利用率。目前，根据已统计的100 个样本（107 个试点地区中有7 个没有明确的政策性文件）中有67 个试点地区采用了该种模式，这些地区主要分布在我国东北、中部、西北和西南地区。

二是“一户一宅”和“一户一居”并存模式。该模式不仅保留了以往的“一户一宅”的宅基地制度传统，同时还吸收了“户有所居”的新理念，试图在新旧宅基地制度之间寻找平衡。这种模式实施的目的不同于单一的“一户一宅”模式，其不仅要提高宅基地的利用率，同时还需保障农民的居住权益，实现户有所居。该种模式在实施过程中，一方面，着力降低新宅基地的增量、盘活现有宅基地。故而也对宅基地审批进行严格程序限制，对申请人的资格条件、宅基地面积、房屋的设计等均作详细规定。如江苏省徐州市沛县人民政府出台的《沛县农村宅基地管理办法（试行）》中第13 条规定宅基地用地标准为：每户宅基地面积不得超过200 平方米，第18 条、第19 条则对宅基地申请人的资格条件进行了列举式规定，第22 条对农户申请宅基地所要提交的材料亦进行列举。③参见《沛县农村宅基地管理办法（试行）》，http://www.px.gov.cn/govxxgk/px_nyncj/2021-10-18/81428a61-1c76-49dd-90c7-969adea8b6ca.html，2023 年10 月26 日访问。同时，还努力构建宅基地流转制度，如安徽东至县、四川泸县、宁夏贺兰县等试点地区构建了在县域内跨乡镇、跨村有偿获取宅基地制度，即具有宅基地资格权的农民可通过有偿方式到本县其他乡镇或村落申请宅基地。浙江义乌市更是建立了宅基地入市流转制度，规定：“在确保‘户有所居’的前提下，按照自愿、有偿的原则，在不改变宅基地所有权性质和不改变集体经济组织成员资格的前提下，允许宅基地使用权通过买卖、赠与、互换或其他合法方式在集体经济组织内部流转或跨集体经济组织流转。”④参见《中共义乌市委义乌市人民政府关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》，http://www.yw.gov.cn/art/2018/1/20/art_1229355313_894259.html?eqid=a65277ac0004565d00000004644773f5，2023 年10 月26 日访问。又如，山西省泽州县还探索出了闲置宅基地“点状入市”模式、以宅换房模式、以宅养老模式、“流转+康养”模式⑤参见高喜全：《以农村宅基地制度改革助推乡村振兴的实践探索》，《前进》2021 年第9 期。，从而扩大了宅基地的流转范围，提高了宅基地利用率，逐步实现宅基地的“腾笼换鸟”。

另一方面，创新“户有所居”的实现方式。在此过程中，最为典型的实现方式为“集中安置”，即将原先分散的农户聚集起来，实现“一户一居”。而在现实中各地的做法和称谓有所不同，如“农户住宅小区”“多户联建”“农民公寓”“集中统建”“单元式住宅”“农民安置小区”等，但本质却大同小异。实际上，根据所涉主体不同可将“集中安置”分为两类。一类是村民自治安置，即部分有条件且村民积极性比较高的村落，村民可在村委会的协调下自行筹资建房，常见类型为“多户联建”。由于此种集中建房方式需要村民具有较强的经济实力、自治能力和组织能力，因而此种方式适用相对较少。而较为常见的则是另一类集中建房方式，即政府组织安置，在政府规划、扶持以及与村组织协调下为村民集中建房、分房、换房等，实现村民集中居住，提高土地利用率。具体而言，在政府对农村集体建设用地进行规划后，政府和村组织负责筹资、协调、建设施工等工作，待集体住房建成后，在尊重村民意愿的基础上鼓励村民采用“退地换房”的方式，有序将村民安置到村落聚居区。值得一提的是，从当前已收集的文本看，各地政府对集体建房普遍采取的是鼓励、引导态度，有些地方明文规定“严禁违背农民意愿强行撤村并居，强制农民搬迁和上楼”。①参见《中共金寨县委金寨县人民政府关于印发金寨县农村宅基地制度改革试点实施方案的通知》，https://www.ahjinzhai.gov.cn/public/6597131/32806081.html，2023 年10 月26 日访问。根据统计的样本发现，秉持“一户一宅”和“一户一居”并存模式的试点地区有28 个，占总样本量的28%，这些试点地区主要分布在天津、江苏、安徽、福建、湖南、广东、云南等地方，整体偏向东部地区。

三是单一的“一户一居”模式。该模式较为彻底地抛弃了传统的“一户一宅”制度，主要目的在于保障村民的居住权益。而该模式在实施过程中，其所采用的保障村民居住权益的方式与“一户一宅”和“一户一居”并存模式中的“一户一居”方式有所重合，即多采用“集中安置”的方式。上文已论述，故不再赘言。但与并存模式有所不同的是，该模式中出现了通过保障性住房实现“户有所居”这一方式。具体而言，此种方式主要适用于已在城镇稳定就业并纳入城镇职工社会保障体系的村民，由于此类村民本质上已经实现了从农民到市民的身份转换，因而他们的居住权益已不再通过宅基地予以保障。而在已统计的样本中，秉持此种模式的试点地区只有5 个，占总样本数的5%，这些试点地区主要在北京、上海。以上三种模式适用情况如下表所示。

表1 “户有所居”模式适用情况

（二）狭义“户有所居”定位及实现方式的评析

综上可知，在广义“户有所居”视野下，现实中呈现出单一的“一户一宅”、“一户一宅”和“一户一居”并存、“一户一居”三种保障农民居住权益的基本模式，这三种模式在实践中的适用比例分别是67%、28%和5%。由此观之，当下传统的“一户一宅”制度仍占有绝对优势。如果将“一户一居”模式视为狭义的“户有所居”实现基本模式，则该模式在现实中所占比例至多为30%左右，还远未能达到取代传统“一户一宅”的程度。而这也刚好印证了上文对《土地管理法》中“户有所居”作为“一户一宅”制度补充的法律定位分析，说明当下《土地管理法》中“户有所居”的定位是具有较强现实基础的。而至于未来“户有所居”是否会取代“一户一宅”？本文认为，从时间维度上看，未来在很长一段时间内，“户有所居”无法完全取代“一户一宅”，将极有可能出现“一户一宅”和“户有所居”长期并存的情形。因为我国在逐步走向工业化的过程中，必然会逐步实现城镇化，从而致使原先分散的农户也逐步实现聚集居住，似乎“户有所居”将成为未来保障农民居住权益的主流方式。然而，技术的发展却会在未来取代大量的工人，未来人口缩减的趋势势不可挡，且人们对生活追求的提高会导致人们形成逆城市化的居住偏好。因而，“一户一宅”仍有其存在的合理性。同时，从空间维度上讲，我国地理面貌多样，农业无法全面实现大型机械化作业，故而仍需保留部分农民通过精耕细作以保障国家粮食安全。而宅基地不仅是农民居住的场所，也是农民从事农业生产的基本生活资料，因而“一户一宅”制度不应也不可能被完全取代。因此，未来“一户一宅”和“户有所居”会并存，而两者谁会处于主导地位则将随着时间而发生变动，会随着空间位置不同而有所差异。

至于狭义的“户有所居”的实现方式，从现有保障农民居住权益的基本模式来看，其主要存在于“一户一宅”和“一户一居”并存模式与单一的“一户一居”模式当中。而狭义的“户有所居”则具体表现为“一户一居”。诚如上文分析，“一户一居”的实现方式主要包括“集中安置”和“保障性住房”这两种类型。而“集中安置”可分为村民自治安置和政府组织安置，尽管这两种安置所涉主体有所不同，但均涉及宅基地所有权、资格权和使用权，同时还关系到安置房屋的产权。而除了以上所涉权利外，不论是在村民自治安置，还是在政府组织安置过程中，均需政府权力对“集中安置”进行不同程度的干预。因此，如何处理政府权力、农村集体权利和村民个体权利之间的关系决定着“集中安置”能否顺利完成，而这也恰恰是对“集中安置”相关法律制度进行设计的法理基础。“保障性住房”作为保障农民实现“户有所居”的另一种方式，有其专门的适用对象，即那些已在城镇稳定就业并纳入城镇职工社会保障体系的村民。而这些村民本质上已经实现了从农民到市民的身份转变，因而在他们已有城镇社会保障的情形下，理所当然不应再同时享受农民所应享有的宅基地权益。为此，下文将着重构建“集中安置”实现农民“户有所居”所需的相关法律制度，以对《土地管理法》第62 条第2 款进行补充性回答。

四、“户有所居”相关法律制度之构建

诚如上文分析，狭义的“户有所居”本质上是要实现“一户一居”，而实现“一户一居”的主要方式是“集中安置”，“集中安置”又可分为村民自治安置和政府组织安置。为此，下文将分别对这两种安置方式所需的法律制度进行构建，并指出未来法律所需调适之处。

（一）村民自治安置所需的法律制度

对于村民自治安置，实践中各试点地区政府大多采取鼓励态度，同时部分试点地区政策文件中也明确指出采用此种方式需要村集体实力强、村民积极性高等条件。①参见《关于印发〈大兴区农村宅基地及房屋建设管理实施意见（试行）〉的通知》，https://www.bjdx.gov.cn/bjsdxqrmzf/zwfw/zfwj67/zfwj/1739851/index.html，2023 年10 月27 日访问。由此可知，政府部门在一定程度上已认识到在村民自治安置过程中需要来自村民自下而上的推动力方能完成这一组织任务。同时，笔者认为，除了上述条件外，政府仍需建立以下制度以促进村民顺利实现自治安置。具体而言：

一是农村集体宅基地的规划与监管。我国《深化农村宅基地制度改革试点方案》中明确指出，要“坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线”②参见2020 年中央深改委通过的《深化农村宅基地制度改革试点方案》。，其中就包括要严守“耕地红线”。而在村民自治安置过程中，必然需要政府对村集体宅基地进行提前规划，防止村民随意占用耕地。故而，不少改革试点地区明确农户个体在申请宅基地审批时应当按照县级人民政府和乡镇人民政府编制的县级土地利用总体规划或者乡镇土地利用总体规划进行建房，有些地区甚至对宅基地上所建的楼层数及高度都有明确规定，这就在事前做好了预防村民乱建乱占的准备。同样，在“多户联建”“原址扩建”“原址翻建”等村民自治安置过程中，也需要政府相关部门提前做好集体宅基地的总体规划。尽管《土地管理法》已专章规定了土地利用总体规划，但从未来发展趋势来看③目前，已有7 个省份的国土空间规划（2021-2035 年）获得国务院明文批复，贯彻了2017 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《省级空间规划试点方案》，未来应有更多省份出台国土空间规划。参见北大法宝，https://www.pkulaw.com/，2023 年10 月30 日访问。，农村集体宅基地的总体规划将纳入国土空间总体规划当中。而在建房过程中，政府部门亦应对宅基地建房施工安全进行管理，尤其是对村民集中建设的较高楼层，应当符合国家建筑安全、消防安全、环境保护、抗震设防等要求。房屋建成后，乡级政府应组织人员对所建房屋进行实地验收，并由公安部门编制和发放门牌号，实行“一户一档”管理。对于实施过程中所出现的乱建乱占行为，应由执法机关追究行为人的相应法律责任。

二是宅基地使用权的适度放活。在村民自治安置过程中，村民自治安置的动力来源无外乎有两个：一个是通过集中安置使乡村环境得到更好的改善，从而促进乡村经济的发展；另一个是通过集中安置可将节约出来的集体土地用于其他用途，从而提高村民的收入。而不管出于何种目的，这都需要法律为宅基地使用权提供放活的空间，只有这样村民才有动力积极地自治安置。而《深化农村宅基地制度改革试点方案》所提出的“三条底线”中就包括要坚守土地公有制这一底线，因而农村宅基地的放活只能落脚在使用权上。而对于宅基地使用权如何放活，目前学界有两种基本认识。一是将宅基地使用权视为债权，如宅基地租赁权或宅基地法定租赁权④参见刘凯湘：《法定租赁权对农村宅基地制度改革的意义与构想》，《法学论坛》2010 年第1 期；肖鹏、王朝霞：《宅基地“三权分置”的制度演进、政策背景与权利构造》，《云南大学学报（社会科学版）》2020 年第3 期。，即村民可以凭借其成员资格享有或集体成员外的他人以民事契约等形式享有此种权利。⑤参见孙建伟：《宅基地“三权分置”中资格权、使用权定性辨析——兼与席志国副教授商榷》《政治与法律》2019 年第1 期。但法律应对该权利的权能进行严格限制，宅基地的对外使用只限于租赁，而不能用于其他。而对于如何限制，学界也有两种观点：第一，采用登记主义所形成的法定租赁权说，即权利人在出租其宅基地时应予以登记，以更好地保护租赁权人的宅基地利益①参见陈小君：《我国涉农民事权利入民法典物权编之思考》，《广东社会科学》2018 年第1 期。；第二，与前一种观点相反，主张宅基地租赁权只是普通的租赁权，无须采取登记主义。②参见董祚继：《“三权分置”——农村宅基地制度的重大创新》，《中国土地》2018 年第 3 期。二是理解为用益物权，如宅基地经营权、地上权等。③参见刘国栋：《论宅基地“三权分置”的法实现》，《中国不动产法研究》2018 年第2 期；席志国：《民法典编纂视域中宅基地“三权分置”探究》，《行政管理改革》2018 年第4 期。该观点认为，宅基地的放活程度还可再大一些，应允许有宅基地使用权的人将自己的宅基地用于流转、抵押等，故有学者指出了宅基地法定租赁权的局限性。④参见宋志红：《乡村振兴背景下的宅基地权利制度重构》，《法学研究》2019 年第3 期；高海：《宅基地使用权继承:案例解析与立法构造》，《东方法学》2018 年第5 期。也有学者认为，宅基地使用权是一种相对独立具有他物权特质的用益物权，是用益物权上的地上权。⑤参见徐忠国、卓跃飞、吴次芳等：《农村宅基地三权分置的经济解释与法理演绎》，《中国土地科学》2018 年第8 期。实际上，这两种认识会产生不同程度的放活效果，若将宅基地使用权理解为用益物权，则能够使村民通过抵押贷款等方式获得更多的社会资本，从而提高农民的财产收入，但缺点在于其极易产生损害农民居住权益的社会风险。因而，浙江义乌市在建立宅基地抵押担保制度时就明确了其适用的前提，即“在确保‘户有所居’的前提下”。⑥参见《中共义乌市委义乌市人民政府关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》，http://www.yw.gov.cn/art/2018/1/20/art_1229355313_894259.html?eqid=a65277ac0004565d00000004644773f5，2023 年10 月28 日访问。相对而言，将宅基地使用权作为债权，则能保证宅基地使用权始终掌握在农民集体手中，但缺点在于不能引入大量社会资本。在笔者看来，由于我国各地区发展情况不同，未来各县级政府可根据自身发展情况制定具体实施方案。不论未来县级政府采用何种方案，其均应守住“户有所居”这条底线，而对于宅基地使用权本身不必纠结，应将农户的居住权益通过法律进行强制保障，最终在保障农民居住权益和提高农民收入之间寻找平衡。

三是集建房屋及相关土地的产权明晰。村民自治安置的动力在于能够通过集中居住节约出部分宅基地，从而发挥节约宅基地的市场价值，提高农民的财产收入。由此，在集中安置后就会产生集建房屋所有权和使用权、集建房屋下的宅基地所有权和使用权、节约出的宅基地所有权和使用权等一系列产权归属问题。首先，对于集建房屋所有权和使用权，应分两种情况：一种是农村内部集资建房，此时集建房屋所有权按照出资比例等方式分房即可，使用权也随所有权一同分配；另一种则是村民与社会主体合资建房。笔者认为，应坚持“房地一体”主义将集建房屋的所有权归村民所有，但社会主体可在合资建房合同中规定集建房屋使用权的相关事宜。其次，集建房屋下的宅基地所有权和使用权。由于集建房屋所占用的土地仍为村集体土地，因而其所有权理应属于村集体。而对于使用权，集建房屋所占用的土地指标本为合资建房的村民所有，因而土地的使用权应为联建村民所共有。最后，对于节约出的宅基地所有权和使用权。在坚守土地所有制原则下，节约出的宅基地所有权应归集体所有。而节约出的宅基地的使用权既可以是法定的租赁权，亦可以是用益物权，但权属应归联建的村民享有，多出宅基地法定面积的部分土地则应由村集体收回。值得注意的是，集建房屋所有权在归属联建村民后，房屋能否进行买卖？以及买卖范围是否需要限定？笔者认为，集建房屋应与其下的宅基地一样遵循内部流转规则，不得对外出卖。且出卖房屋所有权时应与宅基地使用权一同消灭，不得再次申请宅基地或农村保障性住房。

（二）政府组织安置所需的法律制度

在政府组织安置过程中，其所需法律制度会与村民自治安置所需法律制度相重合，如上文所述的村民自治安置所需的三类制度也均是政府组织安置过程中所必需的，故而不再赘述。但也有部分法律制度应是政府组织安置过程中所特需的，具体包括：

一是“集中安置”融资监管制度。从集中建房所需资金的来源上讲，政府组织安置与村民自治安置有本质不同，政府组织安置过程中政府并不能为集中建房提供必要的资金，其只能为集中建房提供组织、协调服务。而村民自治安置则主要是由联建村民自己出资，并由部分村民负责组织、协调工作。因而，在政府组织安置过程中，政府往往需要为村庄的集中建设引入投资，促使村庄能够成规模地集中建设。由此，在此过程中，不仅需要政府负责引资，同时还需要对引入资本进行必要的监管，防止资本侵害农民的利益。这就需要政府对整个融资过程进行监管：首先，政府应当对投资方进行事前评估，确定其能否承担起所欲参与的工程，避免投资方中途“跑路”将集中建房搞成“半拉子工程”，从而激化社会矛盾；其次，在建房过程中，政府金融部门应当对投资方所投资金进行监管，督促投资方及时汇入资金，降低投资方撤资的风险，有必要设立保证金制度；最后，应当对投资方与农户之间所签订的合同进行必要的法律审查，提前预防违法建设、侵害农户基本权益等行为的发生。

二是宅基地置换制度。与村民自治安置不同，在政府组织安置过程中有一个不可缺少的宅基地置换环节，即农户需以其宅基地置换集中建设的房屋。而在这个过程中，不仅需要政府和村组织一一统计每户现有的宅基地面积、人口、耕地数量等基础数据，同时还需统计每户所欲居住房屋的具体需求，并制定公平合理的分房方案。此外，还需注意的是，宅基地和集建房屋的作价问题。现实中可能会出现两种情况。一种是宅基地价格高于集建房屋价格，此种情况下农户在宅基地置换后会形成部分剩余宅基地权益，这就需要政府和村集体将农户的剩余宅基地权益登记在案，可作为农户未来提高收入的资产。需要注意的是，置换后形成的宅基地在实践中有两种处理方案：一是将宅基地转变为耕地，此时村民的剩余宅基地权益可分为两部分，一部分是转变后的耕地权益，另一部分是根据“占补平衡”原则形成的开发用地指标所包含的利益，这部分利益也理应为村民享有，而非政府获得；二是宅基地成为集体建设性用地，村民则可在法定范围内自由支配该部分权益。另一种是宅基地价格低于集建房屋价格，此时则需政府划定低于市场价格的权益保护价，以尽量在不增加农民负担的情况下实现宅基地置换。总之，未来各地县级政府应根据当地实际情况建立宅基地置换制度，以顺利保障村民的集中安置。

三是集体收益民主管理制度。在村民自治安置过程中，往往会节约出一部分宅基地，这些宅基地在法律放活的情况下则能成为联建村民提高收入的资产，而这些资产的分配在联建村民内部分配即可。但在政府组织安置过程中，也同样会节约出一部分宅基地，所涉宅基地面积会较大、人数会较多，此时则需要通过村集体组织进行民主管理。村集体可以将各户所剩宅基地以作价入股的方式作为村集体的共同资产，这些共同资产该如何使用和管理应由村集体共同决定。由此，未来乡镇政府可以指导的方式帮助村集体逐步建立较为完善的议事决策机制、民主监督机制、财产管理机制、服务群众机制、矛盾纠纷调处机制等，促进农村土地基层管理的民主决策、民主管理、民主监督，提升村级集体经济组织依法管理的能力。

（三）未来法律的调适之道

从目前“一户一宅”和“户有所居”的实践格局来看，以“一户一居”为主要实现方式的“户有所居”模式尚未成为宅基地制度改革中的主流形态，但正如上文分析那样，未来极有可能形成“一户一宅”和“户有所居”并存的局面，因而可以预见未来“户有所居”模式还会不断发展壮大。为此，笔者认为，未来法律的调试之道应分为当下和长远之道。

首先，就当下而言，笔者认为有必要基于上文所分析提出的各项制度对现行法律进行修改和补充。

一是对于农村集体宅基地的规划，现行《土地管理法》第三章对我国土地利用总体规划进行了明确规定，同时《土地管理法》第19 条要求县级政府在制作土地利用总体规划时应明确每块土地的用途。①《土地管理法》第19 条规定：“县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。”然而，对于农村集体宅基地的监管，当下并未形成较为成熟的法律制度，但在不少试点地区的政策文件中却有规定。为此，笔者认为，未来可由地方人大及其常委会根据各地区的实际情况先行制定农村集体宅基地监管制度并以地方规范性法规的形式固定下来。

二是对于宅基地使用权，虽然《民法典》第362 条明确规定了宅基地使用权，但只规定了占有和使用两项权能②参见《民法典》第362 条：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”，这就限制了农村宅基地的市场价值。在笔者看来，经“集中安置”后，我国农村宅基地会形成两种宅基地形式：一种是保障性宅基地；另一种是资产性宅基地。前者是集建房屋所占用的宅基地，后者则是节约出来的宅基地。对于这两种宅基地应构建不同的法律制度，而当下《民法典》第362 条本质上是以保障性宅基地为基础构建的宅基地使用权权能，必然无法为资产性宅基地提供必要的法律制度支撑。因而，未来应对《民法典》第362 条中的宅基地使用权进行扩张性解释，增加收益权能，允许这部分土地进行租赁、抵押、流转。

三是对于集建房屋的产权。农村集建房屋的所有权本质上与一般的建筑物区分所有权别无二致，理应遵循《民法典》第六章的规定。但有所不同的是，农村集建房屋是在保障性宅基地基础上的，因而此类房屋只能在村集体内部流转，且流转后不得再次申请。因而，未来亦可先通过制定地方性法规的形式对其权限进行限制。

四是“集中安置”的融资监管。由于我国目前并未形成体系化的金融监管法③参见靳文辉：《论金融监管法的体系化建构》，《法学》2023 年第4 期。，因而“集中安置”过程中的融资监管无法从现行法律中找到解释的基础，只能先由地方人大及其常委会通过地方性法律法规予以固定，希冀未来能够上升到法律层面。

五是宅基地置换制度。目前部分试点地区的政策性文件明确了此种制度，因而未来可通过对实践的总结逐步完善该制度，并通过地方性法规的形式确定下来。

六是集体收益民主管理制度。对于该制度，《村民委员会组织法》实际上已有明确规定，如第24 条第2 款规定从村集体经济所得收益的使用需经村民会议讨论决定，同时第9 款进行了“兜底性”补充。此外，《村民委员会组织法》第五章具体规定了村集体的民主监督和民主管理程序。因此，未来可将该制度“嫁接”到《村民委员会组织法》中。

其次，笔者认为长远之道在于制定专门的《农村宅基地管理法》。现行法律中有《城市房地产管理法》，专门对城市房地产进行调整，但没有对农村房地产进行专门调整的法律。而随着我国乡村振兴战略的实施以及保障国家粮食安全的现实需要，必然要对我国农村土地进行节约化利用，故而必然会对原先的“一户一宅”农村房地产格局造成深刻影响，“户有所居”模式也会随着时间发展逐渐与“一户一宅”模式“平起平坐”。因而，在这个演变过程中，必然需要一部专门的法律对农村房地产进行专门化调整。在这个过程中，其至少会涉及以下七个方面：一是农村集体建设用地的法律界定，即规定哪些属于保障性集体建设用地，哪些是开发性集体建设用地。前者是“集中安置”时所需的集体建设用地，后者是“集中安置”后节约出来的可用于开发的建设用地。二是农村房地产规划，这需要政府提前对农村土地进行规划，坚守耕地红线，而后制定农村房屋建设的标准。三是对集体建设用地的形成方式进行规范，这就需要对宅基地使用权退出、宅基地置换、集体建设用地划拨等方式进行具体的程序性规定。四是房地产开发，此时需要针对村民自治安置和政府方组织安置时开发主体的资质、设计、施工等方面进行不同程度的规范。五是农村房地产的交易，这首先应对将农村房地产进行初步区分，即分为保障性房地产和开发性房地产，对这两种房地产需要分别以保障农民居住权益和提高农民财产收入制定不同的交易制度。六是房地产权属登记管理，为便于政府对农村房地产进行监管，有必要借助数字化平台建立登记管理制度。七是法律责任。

总之，笔者认为，未来可将上文所述及的当下之道作为制定专门法的实践基础，通过对实践中所形成的制度不断完善，并将其统合到《农村宅基地管理法》当中。

五、结语

“户有所居”从政策概念转变为法律概念后，意味着对“户有所居”的法律研究有必要从法社会学走向法教义学。在法教义学视野下，“户有所居”的法律定位不是完全取代传统的“一户一宅”，而是与“一户一宅”形成主次关系。但缺憾的是现有法律体系在《土地管理法》第62 条第2 款之下并未建立实现“户有所居”所需的法律制度体系，整体处于空白状态。而通过对实践中所形成的“户有所居”实现模式进行类型化分析后会发现，传统的“一户一宅”仍是保障农民居住权益的主要方式，“户有所居”尚处于补充地位，而这也刚好印证了《土地管理法》第62 条对“户有所居”法律定位的科学性。现实中，“户有所居”的表现形式主要是“一户一居”，而实现“一户一居”的主要方式则是“集中安置”，其可分为村民自治安置和政府组织安置。基于此，当下有必要分别基于不同安置类型逐步建构不同的法律制度，如农村集体宅基地规划与监管、“集中安置”融资监管、宅基地置换和集体收益民主管理等制度，而长远之道在于将农村房地产相关制度进行统合，制定《农村宅基地管理法》。