地方立法践行全过程人民民主的“三个维度”

周天泓

党的二十大从全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的战略全局出发，对“发展全过程人民民主”“坚持全面依法治国”作出重大部署。民主兴则民心聚，法治兴则国家强。地方立法作为中国特色社会主义立法体系的重要组成部分，是保障人民当家作主、推进全面依法治国的重要方面，是社会主义民主政治建设的重要内容。站在新的历史起点上推进地方立法，必须把全过程人民民主具体现实地贯穿到立法工作全过程各环节，持续加强探索创新，不断发展丰富全过程人民民主的理论内涵和制度形式，为实现中国式现代化提供强有力保障。

立法格局维度：

体现最广泛民主

全过程人民民主是最广泛的社会主义民主。中国共产党领导中国人民实现全过程人民民主，构建起覆盖960多万平方公里土地、14亿多人民、56个民族的民主体系，实现了最广大人民的广泛持续参与。推进地方立法必须站在体现最广泛民主的高度，始终坚持党的领导，发挥人大主导、政府依托作用，广泛发动人民群众参与，夯实良法善治的基石。

一是始终坚持党的领导。党的领导是发展全过程人民民主的最大政治优势和最根本保证。地方立法工作贯彻全过程人民民主，必须始终坚持党的领导这一最高政治原则。党对立法工作的领导，根本上是政治领导，即党通过确定立法工作方针、提出立法建议、明确立法工作中的重大问题等，确保立法工作充分体现党的主张、反映人民意志。要进一步明确党委领导立法工作的重点、方式和方法，细化并完善党委审定立法规划计划、交付立法任务、研究决定重大问题等立法工作机制体制。不断健全人大常委会党组就立法重大事项向党委请示报告制度，及时全面地向党委反映立法中的重要问题，反映人大代表和人民群众对于立法的意愿和呼声，丰富党委倾听群众意见的渠道，使党的立法决策建立在广泛的民意基础之上。党委主要负责同志要履行法治建设第一责任人职责，既要挂帅又要出征，做到重点立法工作亲自过问、重要立法项目亲自推进、重大立法问题亲自协调。党委、人大常委会党组要坚持民主集中制，一方面充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障黨员民主权利，确保党的立法决策充分体现党内民主、党内共识；另一方面善于正确集中，把各种分散意见中的真知灼见提炼概括出来、有效集中起来，作出科学决策，并保证立法决策得到迅速有效的贯彻执行。

二是始终坚持人大主导。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度，是实现全过程人民民主的重要制度载体。人大主导是地方立法获得正当性和公正性的基础。人大要切实主导地方立法的方向、进程、节奏，在“立什么”和“怎么立”上充分掌握主动权。加强对立法项目确定的主导。在编制立法规划和计划时，注重紧扣党委中心工作、紧盯社会治理之需、紧贴人民群众期盼，加强项目论证和协调，着力改变部门提什么人大就审什么的模式。主动深入群众，准确了解人民所思所愿所盼，科学分析立法需求，把立法资源向改革和民生领域倾斜，优先选择与群众生活关系密切、社会普遍关注的立法项目，切实把改革发展需要同保障人民共享发展成果有机统一起来。根据形势的发展变化，及时修订立法规划和立法计划。加强对法规起草的主导。计划确定后，严格按照立法计划推进立法项目，督促各有关部门做到“任务落实、时间落实、组织落实、责任落实”。注重提前介入政府有关部门的法规草案起草工作，牢牢把握立法工作进程，保证立法工作进度。涉及综合性、全局性、基础性等重要法律草案，可由人大相关专门委员会或人大常委会工作机构牵头组织起草。加强对审议修改的主导。加强立法调研，为立法审议搜集第一手材料。对审议中人大常委会组成人员以及其他方面的意见进行逐条研究、充分采纳。加强审议修改中的沟通协调，及时与有关部门和人员就修改内容交换意见、达成共识。对立法过程中出现的重大问题、重大事项，特别是法规涉及的管理体制、机构编制、专业分工、职责要求、经费保障、法律责任等重点问题，充分发挥协调作用，加强与政府及其部门的研究沟通，确保问题得到有效解决。

三是始终坚持政府依托。立法不是人大的“独角戏”，充分发挥政府在立法工作中的依托作用，有助于保证立法的专业性、针对性和可行性。政府部门要充分发挥信息优势和专业优势，扎实做好立法的基础性工作。司法行政机关要加强事前审查，确保法规项目合宪合法，同时做好协调工作，及时就立法工作分工、立法过程中的重大争议进行沟通，使政府内部达成共识。法规草案起草部门要严格落实年度立法工作计划，压实工作责任，做好人员、时间、任务、经费“四个保障”，按时完成立法调研和法规草案起草工作以及征求意见、咨询论证、修改调整等工作。在人大常委会开展立法过程中，政府有关部门要强化协同意识，全力协助、配合人大起草法规，同时在立法调研、审议和立法后评估过程中积极提供信息支持和意见反馈等。

四是始终坚持各方参与。全过程人民民主要求参与立法的主体具有广泛性，能够全面代表和反映各方面利益诉求。必须持续拓宽民主参与渠道，使人民群众能够全链条参与立法，确保立项、起草、调研、论证、审议、评估和监督等各环节都能听到来自群众的声音。不断完善政协委员、民主党派、工商联、无党派人士等特定主体参与立法协商的工作机制，充分吸收各界的意见建议。建好用好基层立法联系点，建立健全联系点领导、运行、意见征求工作制度，细化工作流程，推动联系点建设标准化、工作规范化、运行常态化，充分释放联系点上接“天线”、下接“地气”的优势，为立法调研、听证、座谈、论证等提供可靠的信息来源。充分发挥人大代表在立法决策中的作用，统筹好人大代表议案建议办理与立法规划计划编制，注重把代表议案建议中反映人民群众关心关切、关系人民群众切身利益且具有立法可行性的重要立法项目列入立法计划，密切人大常委会同人大代表的联系，推动人大代表深度参与人大常委会立法工作，把对代表的礼遇和尊重落到实处。

立法过程维度：

体现最真实民主

全过程人民民主是最真实的社会主义民主。一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主。人民参与民主实践越广泛、意愿表达越充分，人民当家作主的实现就越真实。全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践，是最真实的民主。推进地方立法必须认真执行民主立法各项制度，持续探索开展民主立法新途径，推动人民群众全方位、沉浸式参与到地方立法中来。

一是认真执行民主立法各项制度。完善的民主立法制度，是立法工作实现全过程人民民主的重要保障。经过长期坚持不懈的改革创新，中央和地方普遍建立了体系性的民主立法制度。比如，广东省人大出台关于地方性法规公开、论证、听证、咨询、评估的5项立法工作规定，要求每一项地方性法规的出台至少要过“立项关”“公众关”“专业关”“代表委员关”和“评估关”五道关口，同时，邀请代表参与立法调研、起草协调、法规审议，与9所高校合作建立省地方立法研究评估与咨询服务基地，组建立法咨询专家库，委托第三方起草法规，组建地方立法社会参与和评估中心组，建立微信服务平台等，从不同角度、不同层面着力增强群众的话语权，尽可能多地直接听取和吸纳社会各方意见建议。开展地方立法要始终坚守民主原则，持续用好民主立法各项制度，严格遵守民主立法各项程序，使人民群众能够真实地参与地方立法。

二是持续完善民主立法过程。全过程人民民主是过程民主和成果民主相统一的民主。任何民主的实现，都必须经历恰当的实现过程。离开了必要的实现过程，民主就成了只存在于想象中的“空中楼阁”。换言之，只有过程科学有序，结果才可能民主有效。推进民主立法必须始终坚持问题导向，持续完善民主立法运行机制，确保立法过程民主。比如，针对网络公开征求意见存在群众参与积极性不高、意见分散、参考价值低等问题，要进一步优化环节设计，创新运用及时高效的大众流行网络对话互动方式，增强公众参与立法的热情与途径。又如，针对群众立法意见建议处理存在随意性、采纳反馈机制不完善的问题，建立严格的民意收集、采纳和反馈“闭环”机制，明确各环节操作规范，强化制度刚性约束，努力提升公众参与立法实效。

三是妥善处理不同利益诉求。推进民主立法，就要在立法过程中体现最广大人民的根本利益，同时兼顾不同方面群众的具体利益，找到“最大公约数”。把“最广大人民的根本利益”与个体利益、部门利益区别开来，妥善处理不同社会群体和阶层之间的利益关系，确保公民的合法权利不受侵害，让绝大多数人的利益在法规中得到最大限度的实现。适当照顾弱势群体的特殊利益，相对缩小其与强势群体的利益差距，从而使法律既反映大多数群众的普遍愿望又照顾部分群众的特殊要求。强化立法协商互动，对立法中的争议焦点或分歧较大的问题，探索专题审议机制，组织政府部门、利益相关方、人民群众等展开深入讨论及必要的辩论，引导各方达成立法共识。

立法结果维度：

体现最管用民主

全过程人民民主是最管用的社会主义民主。民主形式好不好，人民最有发言权，归根结底要看能不能实实在在解决人民群众实际生活中遇到的问题，民主的成果能不能被全体人民共享。推进地方立法必须始终坚持以人民为中心，把维护人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，不断满足人民对幸福美好生活的期盼，持续厚植人民底色，保证人民具体地、现实地实现和发展自身利益。

一是坚持聚焦群众关切。全过程人民民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。民之所盼，法之所向。必须始终遵循以民为本、立法为民的重要原则，以人民群众普遍关心的问题为重点推进法规起草、修改、审议，真正做到“民有所呼、我有所应”。近年来，各地人大直面回应人民群众关切，不断加大民生领域的立法步伐。地方人大要坚持用立法回应人民对美好生活的期待，从人民群众的关切处开展立法工作，用实实在在的立法成果增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

二是充分保障人民权利。衡量制度民主不民主，其中的一项重要标准就是要看最广大人民的合法权益是否得到充分保障。在地方立法工作中坚持全过程人民民主，就要在立法理念上实现由以政府权力、公民义务为本位，向以公民权利、政府責任为本位的转变，既要注重方便政府管理，更要注重保护管理相对人合法权益，处理好公权与私权、权利与责任的关系，维护和促进社会公平正义。比如，在设定法规内容，尤其是禁止性、限制性、处罚性条款时，要始终把公民权利保障摆在优先位置，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利和义务，加强对行政权力的规范与控制，准确把握行政管理便利和公民权利保护之间的界限，确保不与民法典、行政处罚法等法律法规对私权利保护的有关规定相冲突。同时，要有效防止部门利益和地方保护主义法制化，着力避免重立权、轻立责的问题。

三是大力抓好法规实施。不让民主躺在法律制度里沉睡，是立法践行全过程人民民主的必然要求。坚持把地方性法规的落地落实作为衡量立法质量和水平的关键标准，使立法的民主成果切实转化为人民福祉。综合运用举行新闻发布会、多平台多媒体专题推介、纳入全市普法学法考法内容等方式强化法规宣传，讲好人大故事、立法故事，充分展示社会主义民主政治优越性。做好法规实施准备工作，政府及其有关责任部门要组织制定好法规实施方案或者实施办法，细化实施的责任单位、任务清单和工作要求，确保法规顺利实施。法规中明确授权，要求制定相关配套制度、措施的，政府应当按要求及时落实。运用好执法检查刚性监督方式，通过积极探索引入第三方评估、加大暗访暗查力度等方式找准查清问题，敢于较真碰硬，及时发现和纠正法规实施中存在的问题和不足。强化立法后评估，对法规实施进行跟踪调查和综合评判，检验法规是否“管用、适用、好用”，提出改进执法、修改完善法规的意见和措施，为修改完善打好基础。

（作者单位：广东省广州市人大常委会研究室）