中国将建100个碳达峰试点

韩钰

（上海社会科学院 应用经济研究所，上海 200020）

2020 年9 月，习近平主席在第七十五届联合国大会一般辩论上庄重地向世界宣布了中国的“双碳”目标。“双碳”目标的提出，既是我国实现可持续发展的内在要求，更是我国推动构建人类命运共同体的责任和担当。为实现这一宏伟目标，我国出台了包括《2030 年前碳达峰行动方案》等在内的一系列政策措施，逐步构建起我国碳达峰碳中和“1+N”政策体系，为我国“双碳”目标实现提供了方向指引和政策框架。为落实《2030 年前碳达峰行动方案》，2023 年11 月，我国又出台了《国家碳达峰试点建设方案》。该方案提出，要在全国选择100 个城市和园区开始碳达峰试点建设，为全国不同类型的城市和园区探索碳达峰路径[1]。

1 《国家碳达峰试点建设方案》主要内容

2023 年11 月，我国公布了《国家碳达峰试点建设方案》（以下简称《方案》）。《方案》提出，要在全国选择100 个城市和园区开始碳达峰试点建设，为全国不同类型的城市和园区探索碳达峰路径[1]。《方案》主要包括四大方面内容：

一是总体要求，包括指导思想和工作原则。

二是主要目标。《方案》设置了2025 年和2035 年两阶段目标，要求试点城市和园区在碳达峰建设中不断探索、创新和构建新政策机制和改革措施，总结新经验，引领和支撑全国碳达峰目标实现。

三是建设内容，共包括五项。①确立试点任务。《方案》提出各试点城市和园区，要因地制宜，围绕能源低碳转型、产业优化升级、节能降碳增效以及工业、建筑、交通领域清洁低碳转型，谋划和部署切实可行的试点建设任务。②实施重点工程。《方案》要求，各试点城市和园区要在综合试点任务和目标基础上，就能源基础设施、节能降碳改造、先进技术示范、环境基础设施、资源循环利用、生态保护修复等领域规划和设置一批重点攻坚工程，为试点城市和园区“双碳”工作提供关键抓手和重要支撑。③强化低碳科技创新。低碳科技创新是我国实现“双碳”目标的有力工具，因此《方案》特别强调各试点城市和园区要重视科技创新。《方案》要求，试点城市和园区首先要建立多主体协同的低碳科创体系，提升我国绿色低碳创新研发能力；其次，要加大绿色低碳技术的推广应用，促进我国企业形成绿色科技竞争优势；最后，加强“双碳”人才培养、引进和使用，并不断构筑和完善“双碳”学科体系，为我国“双碳”目标实现提供坚实的人才支撑。④完善政策机制。《方案》要求各试点城市要深入分析各自绿色低碳发展中的短板与不足，加快建立和完善绿色低碳发展的财政、金融、投资、价格政策和标准，创新碳排放核算、评价、管理机制。各试点园区以碳排放控制为核心，建立园区管理制度，持续提升园区绿色低碳发展水平。⑤开展全民行动。《方案》要求，各试点城市和园区要着力加强面向公众的低碳环保教育和宣传工作，引导公众积极践行低碳生活，推动绿色消费，探索低碳出行、垃圾分类新机制。同时，《方案》要求试点城市和园区的企事业单位要发挥示范带头作用，主动加强能源资源节约，提升绿色低碳水平。

四是组织实施部分。包括在15 个省市确定试点建设名单，引导试点单位编制碳达峰试点实施方案，开展试点建设，评估试点建设效果、总结试点建设经验，积极推广有价值的经验模式、典型案例和成功做法，助力全国“双碳”目标实施。

2 我国“双碳”目标实施工作取得显著成效

2020 年，我国不仅向世界作出了碳达峰、碳中和承诺，还以2030 年为时间节点，更新和强化了四项国家自主贡献目标，包括：到2030 年，我国单位国内生产总值碳排放量较2005 年下降65%，非化石能源占一次能源消费比例提升至25%以上，森林蓄积量比2005 年增加60 亿立方米，风能、太阳能发电装机容量突破12亿千瓦时。经过三年的积极行动和建设，目前我国“双碳”目标实施工作已取得显著成效。

（1）我国已经超额完成第一阶段国家自主贡献承诺。根据国际能源署、国家统计局发布的数据显示，2020年、2021 年，我国每千美元GDP 二氧化碳排放量分别为0.46 吨、0.45 吨，分别较2005 年水平下降了48.4%和50.8%，我们已经超额完成了第一阶段国家自主贡献承诺。按照目前减排趋势，我国完全能在2030 年前实现预设的碳排放强度目标。

（2）我国已经构建完成实现“双碳”目标的“1+N”政策体系。“双碳”目标提出后，我国政府高度重视，积极行动，着力推进这一目标落地。2021 年10 月，我国首次提出要构建碳达峰碳中和“1+N”政策体系[2]，当月我国就出台了《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030 年前碳达峰行动方案》两份重磅文件，为我国“双碳”工作确立了基本纲领。此后，国家发改委等多个部委分别就我国工业、交通、能源、城乡建设、金属冶炼、建材、石化化工等12 个重点领域减排固碳和绿色低碳转型提出了实施方案。科技部、财政部、教育部等就我国“双碳”科技支撑、核算体系、人才培养、国民教育等出台了11份支撑保障方案。2023 年8 月，国家发改委宣布，我国碳达峰碳中和“1+N”政策体系正式构建完成。“1+N”政策体系为我国“双碳”目标实现构建了基本框架，设定了基本路径，为我国“双碳”目标完成奠定了政策基础。

（3）能源结构持续优化。能源绿色低碳转型是实现我国“双碳”目标的根本。我国“富煤贫油少气”的能源禀赋特点，直接决定了煤炭在我国能源消费结构中的主体地位。为推动我国能源结构低碳转型，我国一直在大力推进可再生能源开发，以不断降低化石能源比重。到2022 年，煤炭在我国一次能源中的消费比重已经从10年前的68.33%，下降至56.2%，清洁能源消费比重提升至25.9%，非化石能源发电量占全国发电总量的36.2%。2022 年，我国可再生能源发电装机总量占全国发电总装机比重（47.3%）首次超过煤电装机比重（43.8%），实现了历史性突破。2023 年3 月，我国非化石能源发电装机容量占比已超过50%。煤炭消费量的大幅下降和可再生能源装机量的大幅提升，是我国能源低碳转型的重要标志。

（4）交通领域清洁化进程不断提速。交通部门是除能源外，我国另一个碳排放的主要部门。近年来我国大力推行新能源汽车，目前已经取得显著成效。统计数据显示，2022 年年，我国新能源汽车保有量超1 620 万辆，居全球首位。2023 年前三季度，我国新能源汽车生产、销售量分别达到631.3 万辆和627.8 万辆，较2022 年同期分别增长33.7%和37.5%。新能源汽车为我国碳减排贡献巨大，新能源汽车国家大数据联盟发布的数据显示，2023 年1—5 月，全国新能源汽车累计实现碳减排3 000万吨，同比增长66%。新能源汽车为我国交通领域清洁化进程注入了强大动力。

（5）国土绿化成效显著，林草碳汇潜力巨大。最新的《国土绿化公报》显示，截至2022 年，我国共有森林面积2.31 亿公顷，草地面积2.65 亿公顷，森林和草原综合植被覆盖率分别达到24.02%、50.32%。森林、草地为我国创造了巨大的碳汇。统计数据显示，目前我国森林植被总碳储存量已达到92 亿吨，每年新增碳汇8亿吨，我国草原可储碳6 亿吨，森林、草原一年产生的碳汇量就能占到我国碳排放量总量的13.66%。未来国土绿化工程将成为我国“双碳”目标的重要支撑。

3 我国实现“双碳”目标面临重大挑战

尽管目前我国在实现“双碳”目标方面已经取得了一系列阶段性成就，但我们仍需深刻认识到我国“双碳”目标实现之路面临着重重困难和挑战。具体而言，主要体现在以下方面。

（1）能源消耗及碳排放体量巨大。2023 年3 月2日，国际能源署公布的《2022 年全球碳排放报告》显示，2022 年全球与能源相关的二氧化碳排放量达到368 亿吨，较2021 年增长了0.9%（约3.21 亿吨），其中美国、欧盟、中国的排放量分别为47 亿吨、28 亿吨、121 亿吨，较2021 年美国增长了0.8%（3 600 万吨）、欧盟降低了2.5%（7 000 万吨）、中国降低了0.2%（2 300 万吨）。从上述数据可以看出，中国、美国、欧盟二氧化碳排放量占全球的53.26%，而我国的占比达32.88%。巨大的碳排放体量意味着未来我国要实现碳中和目标必然要付出巨大的努力和艰辛。除此之外，我国目前正处于工业化上升阶段，能源消耗和碳排放量还在持续上升。2022年我国能源消费总量折合54.1 亿吨标准煤，比2012 年增长了34.58%，碳排放总量比2012 年（85 亿吨）增长了42.36%。而美国和欧盟，由于其工业化开始时间较早，已经分别在2007 年和2006 年达到了能源消耗和碳排放的顶峰，近年来碳排放量总体呈下降趋势。因此，对比其他国家而言，我国要在2030 年实现碳达峰时间十分紧迫，任务巨大。能源消耗及碳排放量的巨大体量，是我国“双碳”目标面临的首要困难和挑战[3]。

（2）以煤炭为主的能源结构仍面临着较大的转型压力。“富煤贫油少气”是我国能源禀赋的基本特点，这从根本上决定了煤炭在我国能源结构中所占据的主导地位[3]。过去十多年，我国着力优化能源结构，大力发展可再生能源使我国一次能源消费中煤炭比重从2012 年的68.33%下降至2022 年的56.2%，取得了巨大成就。但自2022 年以来，为保障国内能源供应安全与稳定，2022 年我国不得已增加了煤炭消费。国家发改委的数据显示，2022 年我国能源消费总量较上年增长2.9%，煤炭消费量增长4.3%，煤炭消费比重较2021 年上升了0.3个百分点。目前，我国75%的电力来源于煤电，煤炭还是我国钢铁、建材、化工等行业发展的主要能源支撑，其对我国经济总贡献率超15%。因此，在短期内煤炭在我国能源结构中的主体地位很难被动摇，这从根本上决定了我国能源结构转型面临的压力和挑战。

（3）单位GDP 能源消耗高，人均GDP 较低，减排承受力低于发达国家。在我国的产业结构中，工业、制造业占比约为40%，第三产业占比为53%，而美国第二产业占比仅为18%，第三产业占比为80%以上。而工业、制造业的能源消耗要远高于服务业，这就导致我国单位GDP 能源消耗要远超美国等以第三产业为主的发达国家。世界银行发布的数据显示，目前我国单位GDP能源约为世界平均水平的1.4 倍，发达国家的2～3 倍。此外，目前我国人均GDP 约为1.28 万美元，按目前发展速度，到2030 年碳达峰时人均GDP 预计为2 万美元。而发达国家在碳达峰时，人均GDP 水平约为2.5 万～4万美元。这意味着在我国实现碳达峰时，人均GDP 仍然低于美国、欧盟等发达国家。无论何时，发展经济、改善民生都是我国政府的核心工作和任务，在较低人均GDP 水平情况下，我国还需要统筹兼顾“双碳”目标，未来我国甚至可能需要以牺牲经济增长为代价来完成这一国际承诺[4]。届时，我国经济社会要承受的碳中和压力要远超发达国家。这是未来我们必须清醒认识和考虑到的巨大压力。

（4）绿色技术和绿色资金的挑战。经过多年发展，我国在绿色技术，特别是新能源汽车、光伏发电、风电、储能电池等领域取得了较大进展，但与发达国家相比，我国绿色技术、绿色产业起步较晚，工业以及可再生能源低碳技术和装备与世界先进水平还存在一定差距，部分关键技术和核心部件仍大量依赖进口。未来随着国际关系和地缘政治的复杂变化，这些绿色技术和装备领域极有可能受制于人。因此，未来我国必须在短时间内快速提高绿色技术和装备的自主化水平，才能有力应对未来的压力和挑战[4]。此外，经济社会绿色转型、绿色技术研发、绿色装备更新都需要大量资金支撑，未来我国还需要不断完善绿色金融机制和市场，否则碳中和目标可能会因资金问题而搁浅。

4 “双碳”目标下中国发展的新机遇

“双碳”目标是我国作为负责任大国主动承担全球气候变化责任的重大战略举措，是未来我国经济社会必须克服的重大挑战。但与此同时，我们也应看到这一硬性约束中所蕴含的新发展机遇。

（1）“双碳”目标能倒逼我国产业升级，推动经济高质量发展。未来，在“双碳”目标约束下，高能耗、高污染、高排放的重化工产业将受到更为严格的碳排放限制，低端产能将被逐渐清退压缩，行业中绿色技术和工艺设备更为先进的企业将进一步占据领先地位，兼并重组后这一产业规模将更趋优化，更具市场竞争力[5]。在这一趋势带动下，我国产业结构将更为合理，制造业大国地位将更为巩固，经济社会绿色发展动能将更为强劲。

（2）“双碳”目标能加速我国能源结构转型，为我国能源安全提供更坚实保障。降低化石能源消费结构，提高可再生能源比例是我国实现“双碳”目标的根本路径。在“双碳”目标引领下，未来我国必将大力发展光伏、风电、水电等清洁能源。这意味着，“双碳”目标既能加速我国能源结构转型，又能提升我国能源自主保障能力，对我国能源安全意义重大[6]。

（3）“双碳”目标能创造更多的绿色投资需求，对改善我国投资结构意义重大。为实现“双碳”目标，我国必然需要持续加大可再生能源、清洁能源设备、低碳排放设备以及低碳技术等领域的投资和生产规模，这些新增的绿色投资将主要分布于能源、工业制造、建筑、交通等领域，这对增强我国实体经济活力，优化经济投资结构具有重要意义。

（4）“双碳”目标有助于我国企业打破“绿色贸易壁垒”，提升产品国际竞争力和市场占有率。目前，欧美等国家为保护本地企业利益，打着“绿色”“碳减排”旗号对发展中国家设置贸易壁垒。在国家“双碳”目标倒逼下，我国企业将不得不改进生产工艺，降低能源消耗，减少碳及其他污染物排放，这有助于我国企业打破不公平的“绿色贸易壁垒”，降低和消除碳税风险，提升我国出口产品竞争力和市场占有率。

5 未来我国实现“双碳”目标的措施建议

2023 年7 月，中国科学院院士丁仲礼在中国科学院学部第七届学术年会上做了题为《中国“碳中和”框架路线图研究》的专题报告。该报告指出，未来我国要实现“双碳”目标，需要在能源供给端、消费端和人为固碳端共同发力。借鉴这一思路，本文认为我国要顺利推进“双碳”目标，还可以在以下方面采取新举措。

（1）加大低碳技术研发，降低单位GDP 能源消耗。目前，我国能源利用效率不及日本、德国、法国的一半，碳排放强度更是日本、德国的4 倍，法国的6 倍。因此未来我国必须着力提高能源利用效率，减少能源消耗，降低单位GDP 能耗。要实现这一目标，我国需加大绿色低碳技术创新和应用推广规模。因此，要实现“双碳”目标，我国需尽快全面梳理各领域卡脖子的关键低碳技术，通过有组织科研尽早突破相关技术瓶颈，并持续加大低碳技术的推广应用力度，为我国“双碳”目标实现提供坚实的科技保障。

（2）进一步优化能源结构，加速清洁能源对化石能源的替代进程。目前，煤炭、石油等高碳能源在我国一次能源消费中占比远高于美国、日本、德国等发达国家，这从根本上决定了我国的碳排放体量。目前，我国不少领域正在进行能源消费端的电气化改造，这虽然在一定程度上降低了本领域的碳排放，但实际却只是将碳排放前移到其他产业链条，未从根本上降低我国碳排放总量。因此，未来我国必须降低化石能源，特别是煤炭在一次能源消费结构中的比例，大力发展清洁能源，推动我国清洁电力实现倍增，构建更为安全、低碳的新型电力系统。

（3）完善减排经济手段，逐步优化能源结构。碳减排不能一味地依赖行政手段，还需要我国政府采取更为灵活、更具针对性的经济手段。单一对高碳企业征收碳税，会降低经济增长动力，抑制消费，而单一对低碳企业补贴又会增加政府财政支出，降低社会福利。因此，我国应尝试在碳税和减排补贴之间“搭建桥梁”：用对高碳企业征收的碳税来补贴低碳企业。这既能通过碳税手段，逐步倒逼高碳企业放弃高碳能源，又能借助减排补贴政策，引导和鼓励更多企业走低碳减排之路，同时还能缓解能源价格上涨带来的“经济阵痛”，最终实现消费端能源结构优化、经济增长与低碳节能“三赢”。

（4）提前布局新能源基础设施。东部沿海地区是我国经济社会发展的领头羊，贡献了全国将近40%以上的经济产出，然而相较于我国西部地区，这一地区的煤炭、石油、可再生能源相对匮乏。我国西部地区经济社会发展虽然相对落后，但化石能源（煤炭、石油、天然气等）、可再生能源（太阳能、风能、水能）十分丰富。这一客观现实，造成了我国能源消耗与能源供给的空间错配。为推动我国能源结构转型，未来我国必然需要将西部可再生能源通过更为高效、低耗的方式输送到东部地区。为此，我国需要在加大可再生能源投资建设力度的同时，提前布局、优先建设新能源传输基础设施（包括超大规模输变电设施、配电基础设施、能源存储与转化设施等），以缓解我国东西部能源供应失衡问题。

（5）深刻认识我国能源结构现实，稳步推进减排行动。以煤炭为主的能源消费结构是我国短期内无法改变的现实国情，因此我国能源结构转型和减排行动绝不能急于求成。运动式“减排”、不切实际的行政命令式能源结构转型，虽然能在短期内降低我国化石能源比重，却也会扰乱我国能源供应链条，导致煤价上涨，电力供应不足，最终影响我国经济社会健康稳定发展。近年来，我国部分地区为完成中央设定的减排任务，采取了“拉闸限电”这一错误方式，给当地工农业生产及居民生活带来了一系列负面影响。因此，我国各级政府应深刻认识我国能源禀赋特点，采取“先立后破”的能源替代思路，在清洁能源未实现有效替代之前，必须保证煤炭等化石能源供应稳定，科学平衡经济社会发展与节能减排的关系，有计划、分步骤地推进“双碳”目标实现。