正确认识中国特色现代企业制度

秦永法

从党的十四届三中全会提出建立以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为基本特征的现代企业制度至今已有32年，适逢中央企业董事会试点20周年，其各方面政策体系逐步完善，理论研究和实践在深化，但也存在一些认识上的差异或模糊。建立和完善与国际接轨但又不同于西方国家的中国特色现代企业制度，是企业体制机制的重大创新，处于深化市场经济体制改革、完善社会主义市场经济体制的中心环节。进一步研究并澄清实践中的一些认识，对完善中国特色现代国有企业制度、推动民营企业制度创新和变迁，具有重要的现实意义。

现代企业制度是以公司为主要组织形式的制度体系

现代企业制度是一种适应现代化大生产和市场经济要求的企业制度，公司则是现代企业中最主要、最典型的组织形式。现代企业制度不能等同于公司制，企业更不能与公司画等号，企业变更为公司要比建立现代企业制度容易得多，只要符合相关要求公司短时期就可以成立，而建立和完善现代企业制度需要一个漫长的过程。公司这种企业组织形式不是自然地发挥其功能和优势的，只要按照适应市场经济要求的法律规范设立、依法运营，才能发挥其作为现代企业在市场经济中应有的功能。企业改革的目标是建立中国特色现代企业制度，建立适合中国国情、顺应社会主义市场经济发展要求的企业制度，是企业制度从低级到高级的转变。现代企业制度是以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为基本特征的、适应社会主义市场经济要求的一种新型企业制度。“产权清晰”主要是由法律明确界定出包括国家在内的出资者权利和企业法人财产权利。对国有企业而言，企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权。出资者的财产（包括资金和实物）一旦投入企业，便不能直接支配、不能随意抽回，可以通过选举董事会行使其约束权，以保证投入财产的保值增值。法人财产权表现为企业能够独立地占有、支配和依法处置法人财产，而不受出资者干预，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体，从而实现出资者所有权和法人财产权的分离。“权责明确”要求所有者（出资者）同企业经营管理者具有各自明确的权利和责任。出资者按投入的资本额享有所有者权益，即资产受益、重大决策和选择管理者等权利，并以其出资额对企业债务承担有限责任。企业依其全部法人财产自主经营，自负盈亏，照章纳税，对出资者承担财产保值增值的责任。“政企分开”要求政府成为一个有为政府，党的十七届二中全会明确各级政府要“创造良好发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义”，依法为、依民为、依规为，实事求是，围绕提高治理能力开拓创新，而不是直接干预企业日常经营活动。对国有企业而言，政府作为所有者的代理人，必须通过一套制度使所有者代表进入企业，而且权责到位。同时，国有企业脱胎于传统计划经济体制，带有很多的历史烙印、背负着比较重的社会历史负担，政府有责任和义务帮助企业，为各类企业创造公平竞争的环境和条件。“管理科学”要求建立科学的企业领导体系和组织管理制度，调节所有者、经营者和职工之间的关系，形成激励和约束相结合的经营机制。建立合理的决策、执行和监督体系，防止资产流失。企业按市场经济的内在要求，完善经济管理体制，实现高效运转。这“四句话、十六个字”的要求并没有提到所有制，国有企业要建立以这“四句话、十六个字”为基本特征的现代企业制度，其他所有制企业也需要制度升级，这也是其他所有制企业持续发展的内在要求。因为，对于企业制度变迁，除了由政府命令或法律引入实行的强制性制度变迁，还有一种方式是由一个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的诱致性制度变迁，这可以降低政府的信息成本，属于社会部分或全体利益主体主动选择的制度变迁。对于国有企业，党的十四届三中全会提出建立以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为基本特征的现代企业制度，党的十八届三中全会提出推动国有企业完善现代企业制度，党的十九大、二十大和历次中央经济工作会议都把完善现代企业制度作为国有企业改革的重要内容。对于民营企业，习近平总书记2018年11月在民营企业座谈会上的重要讲话和2023年7月中央印发的《关于促进民营经济发展壮大的意见》，强调“鼓励有条件的民营企业建立、完善中国特色现代企业制度”。国有企业、民营企业都需要建立和完善中国特色现代企业制度，但要清醒地认识到制度变迁的复杂性，不能简单地认为完善现代企业制度就是公司制度，就是把传统企业改制为公司，公司也绝不是普遍适用于所有企业的制度安排，因为任何制度都存在优势和缺陷，能够最大限度发挥优势、弥补缺陷的企业制度都应当适用。

现代企业制度是与国家基本经济制度相适应的制度体系

现代企业制度要与我国基本经济制度相融合，包括资源配置方式、国有企业的功能定位（如分类）、在国民经济中的主体地位以及国有资产的监管模式与有效途径（如中央提出的以管资本为主）等。我国基本经济制度决定了在社会总资产中要保持国家所有和集体所有的资产占优势；国有经济在关系国民经济命脉的重要部门和关键领域占支配地位；国有经济对整个经济发展起主导作用；公有经济特别是国有企业要适应社会主义市场经济发展的要求做强做优做大，担负起“六种力量”的重任；政府及其制定的各项政策法规，要鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保護。党的十八届三中全会《决定》、党的十九大都提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，党的二十大强调“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”，建立“有效市场有为政府”的市场经济体制，也就是要完善市场机制，使市场在所有社会生产领域的资源配置中处于主体地位，对于生产、流通、消费等各环节的商品价格拥有直接决定权。市场决定资源配置的机制，主要包括价格机制、供求机制、竞争机制以及激励和约束机制。其作用主要体现在，以利润为导向引导生产要素流向，以竞争为手段决定商品价格，以价格为杠杆调节供求关系，使社会总供给和总需求达到总体平衡，生产要素的价格、生产要素的投向、产品消费、利润实现、利益分配主要依靠市场交换来完成。使市场在资源配置中起决定性作用，并没有否定或忽视政府作用，而是要在维护良好市场体制机制、发挥好企业家的作用、弥补市场失灵等方面更好地发挥好政府的作用。社会主义市场经济体制比资本主义自由主义的市场经济体制更有优势，就在于社会主义市场经济兼顾了效率和公平。兼顾效率和公平，一个很重要的原因就是政府在参与资源配置过程中作用更加积极全面，更能发挥保持宏观经济稳定、弥补市场失灵、熨平经济波动的作用。在社会主义市场经济条件下，政府不仅仅是充当“守夜人”的角色，而且要通过以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系对经济进行宏观调控。使市场在资源配置中起决定性作用，就必须积极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。从广度上推进市场化改革，要求我们在继续推进经济体制改革的同时，必须全面深化政治、文化、社会、生态文明等各领域的体制改革，健全与社会主义市场经济体制相配套的各方面体制机制。从深度上推进市场化改革，必须从基本经济制度、现代市场体系、政府职能、财税体制、城乡发展一体化体制机制、开放型经济体制等方面入手，在解决影响市场起决定性作用的深层次问题上着力，努力构建有利于市场经济发展的市场规则、法律体系、社会环境。国有企业作为社会主义市场经济的微观主体，必须根据其自身的功能定位，坚持以市场化为方向进行改革，建立适应社会主义市场经济体制、与国家宏观政策目标等要求相一致的现代企业制度。企业制度的选择要围绕提升企业的活力和竞争力、转换企业的经营机制，围绕提升核心竞争力、增强核心功能，围绕国有企业在国民经济中的重要作用而进行。

现代企业制度是发挥国有企业重要作用的制度体系

习近平总书记在2016年10月召开的全国国有企业党的建设工作会议上强调，要使国有企业成为党和国家最可信赖的依靠力量，成为坚决贯彻执行党中央决策部署的重要力量，成为贯彻新发展理念、全面深化改革的重要力量，成為实施“走出去”战略、“一带一路”建设等重大战略的重要力量，成为壮大综合国力、促进经济社会发展、保障和改善民生的重要力量，成为我们党赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利的重要力量。放眼世界经济发展的整个过程，无论是理论研究文献还是现实案例，无论是在西方市场经济还是我国的社会主义市场经济体制下，国有企业都是社会或国家实现某种社会目标的途径，国有企业可以在一些特殊的产业中发挥特殊的职能，完成特殊的任务，或者体现特殊的利益要求。即使是在高度发达、非常完善的市场经济条件下，国有企业仍然具有重要地位，承担特殊的职能。从世界范围看，还没有发现国有企业完全消亡的迹象。即使比较典型的市场经济国家如美国，在国民经济统计体系中没有按照所有制属性划分企业，但是按照我国意义上的国有企业，美国还有比较大的比重，北欧一些国家国有经济的比重更高。意大利国有企业20世纪90年代初销售额占全国22.8％，投资额占全国33.4％，就业人数占全国22.8％。就发展中国家的一般情况而言，在工业化初期，国有企业发挥的作用非常突出，进入工业化中后期，市场经济体制越来越成熟，民间经济的实力越来越强，不断进入一些原先由国有企业独占的产业，出现了大量的国有企业和民营企业并存的产业。而随着工业化的进一步推进，凡是既适合国有企业发展也适合民营企业发展的领域将越来越变得主要由民营企业来承担。国有企业只在少数特殊产业或特殊领域中发挥其特殊的功能，而其他大多数产业主要由民间企业承担产业发展的职能。我国的政治制度和基本经济制度决定了国有企业存在、壮大的必要性，我国国民经济的发展和社会目标的实现意味着国有企业具有十分重要的价值，国有企业不但要存在，而且必须做优做强，成为国民经济的主导力量，成为国家经济动员能力提升的重要依靠，这也是后发国家实现经济快速发展的必然要求。

国有企业是具有政治属性、经济属性与社会属性的统一体，国有企业的经济属性决定了追求利润应是其行为目标函数中的重要因素之一，这一点使其具有了区别于其他政府组织、社会团体的存在价值。但是实现利润最大化并不是国有企业的唯一目标，这一点其他所有制企业也相同，即开展营利性活动但不能唯利是图。现实经济中的企业，无论其所有制性质如何，往往并不以追求利润最大化为唯一目标，而且，企业管理理论和企业发展史也似乎表明，不以追求利润最大化为唯一目标是最具竞争力企业或者优秀的长寿企业的一个共同特征。在现代社会中，一个除了向国家缴税不承担社会责任的企业几乎是无法生存的，无论在哪个国家，社会越进步企业承担的社会责任就越重要。即使在西方发达国家，许多优秀企业中还专门设有“企业道德官”的高级管理职务，负责企业的社会责任事宜。甚至在企业的基本制度中，都有要求企业承担某种社会责任的内容，而且，这一内容还体现在公司治理最佳实践中，例如，要求在董事会或者监事会中有工会（职工）代表和独立董事。当然，企业营利是毋庸置疑天经地义的合理行为，只有营利企业才能生存和发展，超越利润目标之上的经营理念和价值观等才能得以实现。同时，国有企业与非国有企业不可能具有完全相同的行为特征，否则国有企业就失去了存在的价值。国有企业是承担着特殊社会责任（或具有特定社会目标）的企业。理论上所论证的国有企业的重要性和其存在的必要性，无不是表明国有企业承担着一般企业不能承担、不愿承担或者不适合承担的社会责任或社会目标。极端地说，不承担社会责任，没有实现社会目标义务的国有企业是不可思议的。国有企业改制为哪一种企业制度，是公司制还是非公司制、控股还是参股，要根据国有企业分类以及在国民经济中的战略地位等实际情况，结合市场经济完善程度、国家治理水平和法制健全完善情况等来决定。一卖了之、一混了之，对我们国家来说绝不是“福音”，而是后患无穷。

现代企业制度是确立国企市场竞争主体地位的制度体系

国有企业的竞争主体地位是国有企业的经济属性决定的，除非在禁止非国有企业进入的产业（这种产业必然越来越少），国有企业总是要与非国有企业进行市场竞争的，而市场经济的运行规则要求所有的企业都应该处于平等地位，进行平等竞争。西方国家市场经济包括西方经济学有一个解不开的扣：如果国家不给国有企业某种特权或特殊优待，承担着社会责任和社会目标的国有企业很难在与非国有企业的市场竞争中生存下去；但是，如果政府给国有企业某种特权或者特殊优待，国有企业就可能被“娇生惯养”，更加失去竞争力，于是，政府的优待不得不加码，这就可能产生恶性循环，使国有企业越来越缺乏竞争力。即市场经济的运行需要国有企业承担特殊的职能，但作为特殊企业的国有企业如何在市场中同其他类型的企业实行公平竞争。从理论逻辑上说，只要确实需要国有企业存在，国有企业是不能被竞争所淘汰的，因为，如果允许市场竞争淘汰国有企业，那么，谁来承担由国有企业承担的目标？如果其他企业也能够承担原先由国有企业承担的目标，那么，可以认为国有企业本来就不必存在，但这又是与市场经济需要有国有企业的判断和现实相矛盾的。市场经济本身就具有矛盾性，以描述市场经济为主要内容的西方经济学也存在内在的矛盾性和不完善性。中国40多年来的改革，基本上形成了具有中国特色的国有企业定位，习近平总书记的系列重要讲话和中央政策、精神对中国国有企业的地位、作用已经有清晰的阐述。在2016年10月召开的全国国有企业党的建设工作会议上，习近平总书记用“六个力量”来定位国有企业。国有企业毫无疑问是社会主义市场经济的竞争主体，不但要降低成本、提高效率和市场竞争力，成为社会主义经济的重要支柱，而且要发挥其对其他经济体的带动和引领作用，在相互合作中实现共同发展；不但要追求利润回报，成为健康可持续的营利组织，而且更重要的是要担负起社会责任和政治责任，肩负着优化产业结构、引领经济发展、带动其他所有制经济健康发展的重任，是支持经济发展、公益事业、对外援助的重要力量，是社会稳定的“压舱石”。这与西方国家的国有企业有着本质上的不同。近几年，国有企业分类监管后，一些被列为公益类、从事商品生产和交换的企业，认为可以不创造利润的认识是站不住脚的。只有创造利润才能更好地服务整个国民经济，更好地体现出公益类企业的价值。而党政机关、社会团体、事业单位等，不从事商品生产和交换，为非营利性的经济组织，不属于企业。至于如何保障国有企业的竞争主体地位，恰恰是我们建立和完善现代国有企业制度的重要内容之一。历史上的改革，我们已经从立法等方面解决了国有企业的市场主体地位，一定程度上解决了一个市场竞争主体具备的独立性，如政企分开、国资委的成立以及出资人依法履行职责、完善公司治理以及依法落实治理主体的权责，等等。

现代企业制度是具有中国特色且与国家治理相融合的制度体系

企业制度不但包含企业财产的组织形式，主要还有关于企业的组成及其内部运作的一整套规则，包括企业的产权结构、组织方式、管理体制以及企业与外界的联系规则等一系列规定。中国政治制度、历史传统等与西方国家有很大的不同，国有企业改革的制度选择也不能奉行西方国家资本主导型的制度机制，不能盲目地一味照搬和套用西方资产阶级的经济学理论，建立现代企业制度以及公司治理完全按照西方经济学的逻辑和制度，必然会走入误区。事实上，按照西方经济学和西方经济发达国家输出的那一套逻辑和制度实施的大量案例，包括苏联、南美等一些国家，都是不成功的。经过40多年的理论探索和实践检验，企业家和经济学家们从中获得了丰富的知识和成果，我们在学习与借鉴中独辟蹊径，国有企业改革的探索已经取得了很大的理论进展，形成了具有中国特色的现代国有企业制度。国有企业支撑了国民经济的发展，而且自身改革总体上已经与市场经济相融合，虽然有许多不尽如人意的地方，但无论是在法律层面还是在政策、实践层面，国有企业在社会主义市场经济中的主体地位已经确立，规模实力明显提升，活力进一步增强，主导作用和影响力不断扩大。公有制经济与非公有制经济相得益彰、取长补短、相互促进、互利共赢、共融发展，这种状况应当是相当长的一个历史时期的现实。

国有企业治理是国家治理体系的重要组成部分，必须建立与国家的政治体制等相适应的治理体系，包括党的领导体现方式、执政党在企业的法定地位、工会组织、政企关系、社会价值观。国有企业公司治理模式的选择（如要不要建立董事会，建立何种董事会以及赋予董事会何种职权、哪些义务和责任），要符合国家治理模式。国有企业是具有鲜明政治属性的市场主体，也是社会主义市场经济中经济属性、社会属性和政治属性的统一体，党的领导与市场锤炼是国有企业健康发展的关键，党组织必然成为公司治理的主体，要时刻把国有企业改革发展置于党的领导之下。因此，国有企业治理必须顺应中国的社会政治、文化传统、经济发展阶段，服从于社会价值观的理念和文化，建立责权利明晰、对等且能够激发企业活力的体制和制度。如果离开了这一前提，照搬西方国家公司治理模式，国有企业治理不可能取得我们所期望的效果。同时国有企业治理也要根据企业的特点依法依规决定，包括基于产权的股东行权模式、法人治理架构的选择与运行机制、基于市场配置资源的企业领导人员管理模式（党管干部与职业经理人制度）、党的领导和民主管理的具体体现等，必须服从于社会主义市场经济要求的公司治理模式，以及服从于公司治理模式的企業内控制度、激励与约束等方面的制度性安排。

作者系经济学博士，党校高校核心师资，中国公司治理50人论坛（CCG50）专家组成员。曾任职于中央国家机关、央企，是国际经合组织（OECD）亚洲国企治理专家，主持和参与中央国家机关、研究机构及高校、世界银行等单位系列重点课题研究。