面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径研究

张维庆 熊玉强 杜敬贤

摘要：乡村空间治理作为国土空间规划的重要组成部分，能够直接影响到国土空间规划的工作开展效果。本文将聚焦乡村空间治理机制与治理路径，以国土空间规划为指导，解析乡村空间治理内涵以及国土空间规划与乡村空间治理的内在关系，探究面向国土空间规划的乡村空间治理路径，以期为推进乡村经济可持续发展提供参考。

关键词：国土空间规划；乡村空间治理；具体路径

中图分类号：F301.2    文献标识码：A    doi：10.12128/j.issn.1672-6979.2024.02.012

引文格式：张维庆，熊玉强，杜敬贤.面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径研究［J］.山东国土资源，2024，40（2）：7578. ZHANG Weiqing，XIONG Yuqiang，DU Jingxian. Study on the Mechanism and Path of Rural Spatial Governance Oriented to Territorial Spatial Planning［J］.Shandong Land and Resources，2024，40（2）：7578.

0 引言

随着社会的不断发展以及国土空间规划工作的有力推动，乡村空间治理已经成为乡村建设发展的必经之路，通过挖掘乡村土地应用价值、促进乡村空间重组等方式来推动乡村空间治理工作稳定有序的进行，可进一步提高乡村空间的利用率，从而在国土空间规划的引导下通过乡村空间治理来推动乡村整体经济更加快速的发展。

1 国土空间规划和乡村空间治理

1.1 乡村空间治理内涵

随着城市发展的愈加迅速，现阶段的大多数乡村都面临着人口流失严重的问题，年轻人进入到城市中发展，留下大量老人、幼儿在乡村中生活，如若无法改变这一现状的话将导致乡村的发展愈加落后，甚至还可能造成整体社会经济发展的滞后［1］。在国土空间规划导向下的乡村空间治理工作则能够推动城乡组成结构的改变，首先在进行乡村空间治理的时候需要注意其多元化的特点，针对不同地区的乡村主体应当采取不同的空间治理措施，契合当地乡村发展趋势，这样才能够将乡村空间治理作用最大化；其次便是需要明确乡村空间内的土地属性，将传统乡村的聚落空间改变为农业空间、畜牧空间等分隔明确的全域空间，进一步提升乡村空间的利用率，从而达到推动乡村快速发展建设的目的［2］。

1.2 国土空间规划与乡村空间治理的内在关系

国土空间规划与乡村空间治理之间有着极其紧密的联系，国土空间规划指的是将全域国土空间的统筹、协调、开发和保护作为规划准则，利用一张底图来对全域空间的发展进行规划，通过层层管理的方式来辅助下级相关政府单位做好各个地区的空间利用和经济建设工作。乡村空间治理则属于国土空间规划的重要组成部分［3］，其空间治理结果将能够直接影响到国土空间规划成果，在进行乡村空间治理时要严格遵循国土空间规划的相关准则，而后结合乡村自身的发展特色来提高乡村空间的利用率，将乡村空间存在的不合理问题进行改变，进一步推动乡村地域空间结构的重组，乡村经济也将会在空间治理工作开展的作用下得到快速的发展［4］（图1）。2 乡村空间治理存在的问题

2.1 乡村土地资源利用率不高

乡村经济在我国整体经济组成中也占据着较大的比例，乡村经济的组成主要来源于农业、畜牧业和养殖业等行业，这些行业所带来的经济利益是具有着较大局限性的。而且在进行乡村经济调查的时候也能够发现，我国大多数乡村地区都存在土地资源利用率不高的问题，虽然通过国土空间规划引导下的乡村空间治理能够尽可能的改变这一现状，但是所取得的目标效果依旧是比较不尽人意［5］。这一方面是因为我国乡村数量较多，这些乡村几乎都存在着土地利用率不高的问题，乡村空间治理工作的开展具有着较大的难度；另一方面则是因为很多乡村中的住房比较分散，可用空间组成也较为复杂，在进行乡村空间治理的时候需要根据其住房分布特点来制定最为合适的治理方案，空间重组所带来的经济利益甚至有可能无法满足前期空间治理成本支出，可能会使得乡村空间治理工作的开展受到束缚。

2.2 土地资源破坏严重

土地资源空间是乡村空间治理的重点所在，国土空间规划对区域空间整体目标治理方向都进行了明确，但是在实际乡村空间治理过程中却还存在着分配不均匀的问题［6］，这主要是因为以往我国大多数地区的发展都是以牺牲环境为代价的，乡村地区对于环境保护问题也不够重视，乡村内的土地资源破坏情况比较严重，而这便会使得乡村空间治理工作的开展具有着较大的难度。相关工作人员在进行乡村空间治理的时候不能够将责任进行合理分配，对于遭受破坏的土地资源也无法给出有效的解决方案，这将导致乡村整体的土地空间利用率达不到原本制定的目标［7］，而且即使能够根据乡村土地资源的破坏情况制定对应的修复整合方案，如若乡村内遭受破坏的土地资源范围较广的话，那么所支出的土地修复费用将可能远远高于其带来的收益，最终影响到的还是乡村自身的发展。

2.3 区域发展失调

从我国社会整体乡村结构组成上来看，乡村发展还存在着区域发展失调的问题，其主要体现为东西两部、南北双方之间乡村发展的差异性，各个地区的文化差异、环境差异等导致其拥有着自身独特的发展特点［8］。國土空间规划虽然从整体上提出了一些乡村发展规划设计意见，但是各个区域乡村在落实空间治理工作的时候也要做到不盲从、不随意，即使在西部地区、东部地区，北方或者南方地区，每个区域内也都存在着乡村发展混乱失调的问题，很多地区在进行乡村空间治理的时候不能够明确空间治理目标，将邻近乡村当作竞争对象来对待，无法做到乡村之间互相合作，实现共赢的目的，这便会使得乡村空间治理脱离国土空间规划的宗旨，乡村的独立性不仅无法推动其经济的快速发展建设，甚至还有可能导致该乡村脱离组织培养，走向与区域发展趋向相反的道路，使得乡村空间治理工作难以取得应有的成效［9］。

2.4 乡村空间权属关系不明

现阶段我国乡村空间治理还存在空间权属关系不明的问题，一方面体现为公共空间和私人空间划分不明确，很多乡村农户房屋周边的空间归属权难以辨别，既不完全属于私人所有，又无法归属于公共空间进行处理，在进行这类空间规划设计应用的时候便需要做好与相关农户的协商工作，确定存在疑问空间的归属权，并签订相关文件来定责［10］，这样才能够确保乡村空间治理工作的合法性和合理性。另一方面则体现为群体利益与国家利益之间的分割不够明确，乡村内拥有着大量的土地资源空间，而针对这些空间的规划用途则需要进一步的进行明确，很多工作人员在进行乡村空间治理的时候无法将群体利益与国家利益进行合理调配，甚至还存在为了保证国家、群体利益强制性牺牲个人利益的情况，这种情况属于严重的违法行为，容易对乡村空间治理工作造成严重的影响［11］。因此乡村必须先明确内部空间的权属关系，根据乡村发展需求来建立对应的空间治理方案，使得各方权益均能够得到保证，这样才能够进一步推动乡村经济的良性发展。

3 国土空间规划的乡村空间治理

3.1 凸出土地治理的价值

在开展面向国土空间规划的乡村空间治理工作时最关键的便是需要先明确乡村空间治理带来的经济价值和深远影响意义。土地资源空间是乡村空间的重要组成部分，通过凸出土地治理价值能够有效的推动乡村的整体建设发展，各个地区的乡村都有着较为丰富的土地资源［12］，这些土地资源在农户的手中所能够带来的价值利益是比较低的，而且一些土地空间都已经被荒废。因此乡村空间治理工作人员应当充分掌握国土空间规划的相关准则，不断突出乡村土地的经济价值，将区域内邻近的乡村联合到一起进行空间治理，使得该区域的乡村空间能够在符合乡村发展特色的同时带来更多的经济利益，从而以此来达到通过乡村土地空间合理分配利用推动乡村整体经济发展的目的［13］。

3.2 乡村空间治理的精细化模式

国土空间规划不仅为乡村空间治理树立了方向和目标，而且还对乡村空间治理工作的开展提供了大量的帮助，相关人员在进行乡村空间治理的时候也要结合国土空间规划指向不断的加强对治理方案的设计优化［14］。乡村空间治理是实现乡村振兴的重要途径，其需要不断加强对于乡村内部公共空间、私人空间的重视程度和精细化管理，根据当地的特点来挖掘乡村空间蕴含的内部价值，将空间资源进行有序整合，而后结合发展需求对所有的空间进行合理分配利用，力求空间应用利益最大化。例如在进行乡村水资源空间、土地资源空间治理的时候便需要先对农户宣传水资源空间、土地资源空间的重要性和所能够带来的价值，引导农户积极参与到乡村空间治理工作中，从而达到深化乡村空间治理效果、推动乡村经济快速发展的目的［15］。

3.3 完善乡村发展组织基础

乡村空间治理的目的便是为了将乡村内闲置、零散的空间进行整合利用，通过空间的充分利用来为乡村整体带来更多的经济收益。乡村发展组织基础的完善则是乡村空间治理工作开展的根本所在，乡村内部的空间分类也是较为复杂的，既有农业空间、居民生活空间［16］，又有化工企业空间等，乡村空间组成的多元化导致其治理工作具有较大的难度。因此相关人员需要先将建立健全乡村发展组织基础，为乡村日后的发展方向定下精准目标，强化乡村领导班子的引导作用和决策作用，加强空间治理价值意义的宣传，这样才能够在乡村基层组织领导的引导下带动全乡村人员积极参与到乡村空间治理工作中，以此来为后期乡村空间治理工作的开展奠定下坚实的基础［17］。

3.4 乡村公共空间重构

3.4.1 促进乡村布局

乡村布局是决定国土空间规划背景下乡村空间治理效果的重要因素之一，在进行乡村空间治理的时候需要对乡村布局进行根本性的重整和优化，对乡村公共空间的闲置土地进行统一规划利用［18］，结合乡村发展需求来提高空间的利用率。甚至还能够根据需求对一些零散的农户住房进行拆除，统一安置到集中居民点，以租聘等方式来获得私人土地的使用权，将其与公共空间闲置土地进行共同利用，这样便能够使得整个乡村的布局更加有序，而且在进行空间利用的时候也能够起到更好的利用效果，推动乡村居民区和农业区、畜牧区等区域的合理规划和管理，从而来促使乡村经济更加快速的发展。

3.4.2 明确乡村产业用地类型

乡村空间治理的目标比较一致，但途径却多种多样，因此在进行乡村空间治理的时候需要先明确当地的经济发展特色，使得乡村空间治理方向能够契合当地地区整体发展方向，不管是在乡村内开展农家乐、民宿等娱乐用地，还是致力于发展种植业、畜牧业等传统农业用地，都应当对乡村的产业用地类型进行明确，确保所有的乡村土地空间均带有自身的属性，这样能够使得土地管理更加有序，也能够实现土地利益的最大化［19］。

3.4.3 增加乡村历史文化保护用地

我国大多数乡村发展年限比较长，乡村内拥有着大量的历史文化文物，相关部门在进行乡村空间治理的时候也要重视这一问题，增加乡村历史文化保护用地，根据国土空间规划准则来加强历史文化的保护和宣传，甚至一些历史文化较多的乡村还能够以此为根本大力发展旅游业，构建乡村新的发展途径和方向，在保护历史文化的同时吸引游客，从而带动乡村经济的发展。

3.5 利用好乡村振兴政策支持

近几年来，国家出台了各种支持乡村振兴政策，因为来自不同时间和不同的部门，这就要求基層乡村治理空间治理工作的人员经常整理、分析这些政策，例如国家扶贫攻坚政策、集体土地入市政策、国土空间综合整治政策等。做好乡村空间治理，就是要将这些政策融会贯通、运用好。

4 结语

总而言之，在国土空间规划的背景下，乡村空间治理应当符合当地地区的发展特色和要求，通过深入挖掘乡村内空间的深层次内涵来制定科学合理的空间治理方案，通过乡村基层组织来引导农户积极参与到乡村空间治理工作中，促进乡村内部结构的重整和优化，不断提高乡村空间的利用率，为乡村发展带来更多的经济收益，从而以此来达到乡村振兴的目的。

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Study on the Mechanism and Path of Rural Spatial Governance Oriented to Territorial Spatial Planning

ZHANG Weiqing1，XIONG Yuqiang2，DU Jingxian3

（1.Zhanhua Branch Bureau of Binzhou Bureau of Natural Resources， Shandong Binzhou 256600， China；2.Shandong Geological Exploration Institute of General Administration of Geology and Mines of China National Chemical Corporation， Shandong Ji'nan 250013， China；3.Shandong Institute of Geological Sciences， Shandong Ji'nan 250013， China）

Abstract：Rural spatial governance is an important component of national spatial planning. It can directly affect the effectiveness of national spatial planning. In this paper， the mechanism and path of rural spatial governance will be stuied. Guiding by land spatial planning， the connotation of rural spatial governance and the internal relationship between land spatial planning and rural spatial governance has been analyzed， and the path of rural spatial governance oriented towards land spatial planning has been studied. It will provide some references for promoting sustainable development of rural economy.

Key words：Territorial space planning; rural space governance; specific path

收稿日期：20230626；修订日期：20230712；编辑：陶卫卫作者简介：张维庆（1975—），男，山东滨州人，工程师，主要从事自然资源、土地利用保护等工作；E-mail：zhangweiqing0001@163.com *通讯作者：杜敬贤（1981—），男，山东莒县人，工程师，主要从事信息化及地理信息方面的工作;E-mail：office@shandong.cn