江苏省里下河地区洪涝灾害与综合应对策略

朱大伟 胡庆芳 仲晓林 苏 鑫

（1.江苏省水利勘测设计研究院有限公司，扬州 225217；2.南京水利科学研究院，南京 210029；3.长江保护与绿色发展研究院，南京 210098；4.扬州市勘测设计研究院有限公司，扬州 225002）

0 引 言

里下河地区地处江苏省中部，是全省17个水利分区之一。里下河地区南与长江下游地区为邻，并通过京杭大运河、泰州引江河等通道与江苏省沿江地区产生复杂密切的水文水利联系。里下河地区是全国粮食主产区之一和江苏省沿海战略实施的重点区域，也是淮河流域面积最大、地势最低的平原洼地。近年来持续变化的自然和人文条件给里下河地区防洪减灾带来了一系列重大挑战。受气候变化影响，里下河地区局部性、区域性乃至流域性极端暴雨事件时有发生，且屡次突破历史实测纪录。与此同时，快速城镇化等人类活动也加剧了洪涝灾害复杂性。因此，必须审视变化环境下里下河地区洪涝灾害风险特征，更新防洪理念和方略，综合采取工程和非工程措施，增强全社会应对极端暴雨洪涝的韧性，筑牢防洪安全底线，以保障人民群众生命财产安全、保障社会经济的可持续发展。

1 区域基本情况

1.1 区域概况

里下河地区位于东经119°08'—120°56'、北纬32°12'—34°10'，其范围四至为里运河以东、苏北灌溉总渠以南、扬州至南通328国道及如泰运河以北、海堤以西，区域总面积22 440 km2。区内河网密布，湖荡众多。根据地形和水系特点，以通榆河为界，划分为里下河腹部和沿海垦区两部分。其中腹部地区分为圩区和自灌区，沿海垦区以斗龙港为界，分为斗南垦区和斗北垦区两片（图1）。里下河地区处于亚热带向暖温带过渡地带，具有明显的季风气候特征。区内年平均降雨量为1 000 mm，汛期降雨量集中，6—9 月降雨量约占年降雨量的65%。

图1 研究区域地理位置示意图

在行政范围上，里下河地区涉及盐城、泰州、扬州、淮安、南通5市20县（市、区），总人口1 237万人，耕地总面积130.13 万hm2，2023 年国内生产总值9 009 亿元。随着江苏省沿海发展上升为国家战略，里下河地区将成为我国重要的综合交通枢纽、沿海新型工业基地、国家重要土地后备资源开发区和环境优美、人民生活富足的宜居区。里下河地区作为推进江苏省区域统筹协调发展的战略支点，发展潜力巨大。

1.2 历史洪涝灾害

里下河地区既是鱼米之乡，也是多灾之地。特殊的地理位置和气候条件，决定了里下河地区是一个洪涝和风暴潮灾害频发的区域。里下河地区长期以来既有外部洪水、潮水威胁，也有内部洪涝并袭。新中国成立后进行了大规模流域性防洪和海堤工程建设，目前区域性梅雨期洪水是本地区的心腹之患。1950—2023年，里下河地区出现洪涝灾害20余次。其中1954年、1962年、1965年、1991年、2003年、2006 年、2007 年出现大洪大涝。2007 年，里下河地区梅雨期长达36 d，面梅雨量432.1 mm，降雨中心分布在腹部区及斗南垦区的北部，最大15 d 点降雨量陆庄站522.6 mm、沈灶站488.0 mm。全区受灾面积24.93 hm2、成灾面积12.87 hm2、绝收面积4.07 hm2，受灾人口253万人，倒塌房屋0.45万间，受灾企业990家，直接经济损失20.7亿元。

1.3 防洪除涝情况

里下河地区洪涝治理围绕防御区域性洪水为重点，以降低河网水位为目标，调整河道比降，扩大外排出路，加强内部河网沟通建设，提高了防洪除涝减灾保障能力，是一个区域防洪乃至水利综合治理较为成功的范例。目前里下河地区形成了以里运河东堤、苏北灌溉总渠南堤、海堤和通扬公路为外围屏障的外围防洪工程体系。尽管存在部分历史堤防险工患段、建筑物设计标准偏低等问题，但已基本达到了防御淮河洪水100年一遇、海潮50年一遇的设防标准。

由于“碟形洼地”的地形特点，里下河腹部地区遇暴雨易“四水投塘”，高水围困圩区。因此，里下河腹部地区一直靠圩堤当家，圩内发展动力抽排，以对抗洪涝区域。内部洪涝经湖泊、滞涝圩等调节后，由射阳河、新洋港，以及拓浚了的斗龙港、黄沙港、川东港等穿越垦区的骨干河道排泄入海。目前，里下河内部形成了由河道堤防、沿海挡潮闸、泵站及湖泊湖荡、滞涝圩等组成的区域“上抽、中滞、下排”防洪除涝工程体系。区域防洪标准基本达到20 年一遇，除涝标准5 年一遇到10 年一遇。重要城市防洪标准50 年一遇到100 年一遇，除涝标准10年一遇到20年一遇。

2 变化环境下洪涝问题与挑战

里下河腹部中心距海边超过100 km，排水路线长，又受海潮顶托和挡潮闸下港道淤积萎缩影响，排水困难，腹部圩区高水位围困时间长，极易破圩成灾。特殊地理位置、气候条件、地形特点决定了该区域洪涝灾害频繁，区域洪涝治理具有复杂性、艰巨性和长期性的特点。在洪涝调蓄能力不足和外排出路不足、南北地区防洪除涝减灾能力不平衡等老问题未得到彻底解决的情况下，洪涝灾害治理又面临着自然和人文条件变化的新挑战。

（1）人类活动导致流域工情和水情发生较大变化，治理难度加大。圩区面积扩大和动力显著增强且排水更加集中，区域内外排水不协调的问题愈加突出。湖泊湖荡无序开发利用、侵占淤塞河道等人类活动不仅削弱了洪涝调蓄能力，同时也切断了湖荡通联的河道，阻碍区域排水。城市化进程加快，不透水地面增加，径流系数加大。中小河流治理工程实施后河网产汇流速度加快，洪峰流量增大，洪水时程分布发生变化。

（2）气候变化显现出对流域防洪除涝的不利影响。2106 号台风“烟花”、2023年沿江局地性暴雨屡破历史实测纪录，导致流域性、区域性洪涝灾害屡屡出现。同时暴雨时空结构有可能发生变化，比1991年型更恶劣的2006年型、2007年型洪涝危害性更大。海水增温、陆地冰川和极地冰川融化，东部黄海平面明显上升，流域暴雨与东部沿海地区高潮位顶托碰头现象增加等都对沿海五大港排水更加不利。

（3）洪涝监测预报和调度的现代化水平亟待提升。现状河网洪水监测空间覆盖性不足，以单点信息采集为主，点线面协同、空天地立体的监测感知能力不足，新技术未能得到广泛运用。同时，跨地区洪涝治理存在矛盾，圩区、城市和区域性骨干防洪工程调度管理协调性亟待提高。洪涝预警调度精细化、智慧化、科学化水平不高，数字孪生工程、数字孪生流域需要加快建设，防洪“四预”能力需进一步提升。

3 综合应对措施

变化环境下，里下河洪涝灾害的极端性和复杂性日渐增加，但因边际成本效益、国土空间用途管制和生态环境保护等因素影响，防洪除涝工程规模和标准受到制约，仅靠工程措施难以完全防御极端洪水。因此，亟须从加快完善防洪除涝工程体系、升级防汛预警调度决策指挥系统、强化防洪抢险和应急救援能力、科学规范和管控人类活动等综合措施来提升里下河地区防洪韧性。

3.1 加快完善防洪除涝工程体系

以重大水利工程为“纲”，依托流域防洪主骨架、跨流域调水主动脉，按照“上抽、中滞、下排”的治理方针，大力推进骨干水网工程建设，进一步解决区域洪水蓄泄能力不足的问题。①区域河网连通工程，西线实施三阳河、大三王河整治，中线实施卤汀河、沙黄河、上官河、朱沥沟整治，东线结合通榆运河、泰东河航道整治恢复输水能力，适时推进临海引江后续工程，以及其他区域骨干河道整治，提高区域河网引排能力。②区域下排能力扩大工程，拓浚射阳河永兴段、斗龙港中段的卡口段，建设北部串通河—新民河、海河—通洋港两条快速排水通道，适时下移沿海排涝闸。③区域上抽能力提升工程，扩建江都站和高港站。④围绕“滞得进、蓄得住、退得出、人安全”的总体目标，规划建设村庄隔堤、加固圩堤及分隔堤，疏浚沟通穿湖荡河道，完善进退洪口门设施，稳妥推进退圩还湖，有效恢复里下河湖泊湖荡“中滞”能力。

3.2 升级防汛预警调度决策指挥系统

围绕“预报精准、预警超前、预演仿真、预案靠实”的“四预”要求，以全省水利一张图为基础，融合地理空间、水利工程、实时水文数据，在现有基础上，建设具备预报预警预演等功能的里下河地区防汛预警调度决策指挥系统，实现预报预警调度一体化、智能化、可视化，支撑防洪“四预”全过程和辅助会商决策，保障防洪排涝安全。“四预”功能的实现需综合考虑里下河区域、水系特点和调度目标，自动获取实时水雨工情数据，降雨、潮位预报成果，江都站、高港站、入海五港等重要工程实时及历史调度信息，调用里下河水文水动力模型预报兴化、建湖、射阳镇等预报预警代表站，通榆河沿线，盐城等13个城市重要节点的水位、流量。采用阈值预警和风险预警警示水旱灾害。调用模型对流域的水位、水量、灾害损失等进行模拟仿真计算并预演。细化完善里下河洪水调度和圩区限排方案，智能生成多个方案并通过可行性分析和洪灾损失估算优选预案。

3.3 强化防洪抢险和应急救援能力

围绕提升里下河地区灾害应急救援救助能力的要求，提高“全灾种、大应急”救援能力，依托里下河联防组、市、县3 级国家综合性防汛减灾救援队伍，健全专业救援队伍体系，实现专业队伍层级特点鲜明、辐射布局科学，形成灾种全面覆盖、力量全域辐射、优势相互补充的防汛减灾救援力量格局。加快综合性减灾队伍的全灾种抢险救援转型，发挥各类专业应急救援队伍的抢险施救作用，优化解放军和武警部队参与抢险救灾的程序，支持社会力量有序参与救援救助工作。加强防汛防台等应急救援基地建设，加大应急救援装备和物资储备，着重打造集应急救援、预案演练、实操培训、物资储备等功能为一体的应急救援“综合体”。强化应急救援救灾新型装备研发，优化基础装备保障，加大特种装备应用力度。

3.4 科学规范和管控人类活动

不合理的人类活动会加剧暴雨洪涝致灾性、降低工程防护能力、增加承灾体的暴露性和易损性。如里下河“中滞”工程措施的湖泊湖荡及滞涝圩内的常住人口已达10余万人，导致正常启用蓄洪功能困难，里下河实际防洪库容减小约10 亿m3。故需从发展和安全协调的高度主动管控约束人类活动，有效预防和规避洪涝灾害风险。应基于流域洪涝灾害风险特征，优化国土空间开发利用布局，避免将大量人口和重要基础设施布置于洪涝灾害高风险区域。应控制蓄滞洪区等高风险区域人口增长，加快形成与洪涝风险相适应的经济产业结构。要主动提高城乡建筑和供水、供电、交通、通信等重要基础设施耐受性、冗余性。同时推行国土空间低影响开发，强化下垫面的平面和竖向管理，保护流域自然洪涝调蓄滞渗空间和行泄通道。应规范涉水开发活动，严格河湖空间管控、强化涉水建设项目动态监管，避免防洪不利影响持续累积和扩大。

4 结 语

由于气候变化和人类活动共同影响，里下河地区洪涝灾害治理难度逐步增加。近些年，受多次梅雨、台风暴雨袭击，区域河网水位越涨越快，复合性致灾特征明显。里下河地区在成功抵御2015年、2021年、2023年等洪涝的同时，也充分暴露出流域防洪工程体系仍不完善、暴雨洪涝预报精准性不足、涉水开发建设管控不力、防洪抗灾能力不足等问题。提高变化环境下流域防洪除涝韧性，应综合考虑洪涝灾害发生的可能性和灾害后果，集成工程、技术、生态、经济与社会等手段。在基础设施方面，应适度提高防洪除涝工程标准，建立协调匹配的防洪除涝工程体系；在防洪管理决策能力方面，需要建立精细的防汛预警调度决策指挥平台，强化洪涝调度管理能力。同时，还要强化应急抢险和救援能力，提高民众自救互救能力。最后，应科学管控和规范人类行为，把有效预防洪涝灾害风险作为重要手段。