推动东北全面振兴的政策支持：基本原则与着力方向

2024-03-22吴昊

人民论坛·学术前沿 2024年4期

【摘要】推动东北全面振兴是实现中国式现代化的应有之义，东北地区对社会主义现代化强国建设具有重要战略支撑作用，因此，国家需要适当加大对东北全面振兴的支持力度。国家对东北地区的支持应该坚持目标导向原则、兼顾效率与公平原则、与建设全国统一大市场相协调原则、避免引发低效投资膨胀原则。应重点支持东北地区加快提升基本公共服务水平，加快建立对东北地区的区际利益补偿机制，支持中央企业扩大在东北地区进行重大生产力布局，支持东北地区加快建立产学研协同创新新机制。

【关键词】东北地区经济发展中国式现代化加大支持力度内生动力

【中图分类号】D601 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.04.010

习近平总书记在新时代推动东北全面振兴座谈会上强调，推动东北全面振兴要“坚持加大支持力度和激发内生动力相结合”。这一重要论述深刻阐明了推动东北全面振兴是国家和东北地区的共同责任，需要形成国家支持和东北地区自身努力的合力。

东北地区经济发展面临的现实难题

东北振兴战略实施20年来，特别是党的十八大以来，国家出台了一系列支持东北地区振兴发展的政策。东北地区社会各界深入贯彻党中央决策部署，东北振兴取得一系列重要进展。深入实施黑土地保护工程，粮食综合生产能力不断提升，东北地区的国家粮食安全“压舱石”地位进一步加强；全面实施重要生态系统保护和修复重大工程，主要生态屏障功能不断加强，生态环境质量持续改善；深入推进行政管理体制改革和优化公共管理服务，营商环境持续优化；社会事业蓬勃发展，城乡面貌焕然一新，社会民生改善明显。与此同时，东北地区经济发展活力不足等问题仍没有得到根本解决，与东南沿海经济发达地区相比，甚至与全国平均水平相比，经济差距趋于扩大，推动东北全面振兴面临许多现实难题。

经济发展滞后问题进一步显现，与全国平均水平差距逐渐加大。计划经济时期，东北地区在全国经济发展中居于领先地位。1978年东北三省GDP合计为全国的13.1%，人均GDP相当于全国平均水平的1.39倍。改革开放以后，东北地区经济的领先优势不断降低。2003年东北三省GDP合计为全国的8.54%，人均GDP与全国平均水平基本持平。此后，东北地区经济活力有所提升，但仍无法赶上全国经济高速增长的步伐。2022年东北三省GDP合计已降为全国的4.81%，人均GDP已不足全国平均水平的70%，辽、吉、黑三省人均GDP在全国各省份的排名已分别下降至第19位、第27位和第30位，人均可支配收入在全国的排名分别位列第9位、第25位和第22位。[1]

工业基地地位有所下降，战略性新兴产业培育进展缓慢。区域振兴的核心是产业振兴和实体经济发展。然而，东北地区产业振兴发展乏力问题一直没有得到根本解决。1978年东北三省工业增加值占全国的比重为18.26%，2003年下降为10.36%，2023年进一步下降至4.54%；2003年三省制造业主营业务收入占全国的比重为7.98%，2021年已下降为4.65%。[2]在总量增长缓慢的同时，主导产业固化问题越来越严重，甚至存在日益依赖“原字号”产业的现象。辽宁省制造业主营业务收入最高的两个行业分别为黑色金属冶炼和压延加工业、石油加工和炼焦及核燃料加工业，2022年制造业主营业务总收入中资源加工型产业所占比重超过60%，大部分机电产品制造业的地位不断下降，甚至呈现萎缩态势。黑龙江省经济依赖资源开采和加工产业的特征更加明显，吉林省则长期保持汽车产业一业独大现象。众所周知，现代产业均具有相互配套、相互支撑的集群化发展特征。因此，东北地区突破現有产业发展格局，构建以战略性新兴产业为重要支撑的现代产业体系难度非同寻常。

地方财政运行困难较大，经济社会发展的财力保障能力偏弱。东北地区经济增长乏力直接影响着区域内各级地方财政收入增长。2022年辽、吉、黑三省一般公共预算收入扣除留抵退税因素后同比增长率分别为-0.4%、-16.5%和9.3%。其中吉林省增速在全国最低，比增速倒数第二的天津市低超过10个百分点；黑龙江省则是能源生产大省中一般公共预算收入增速最低的。受当年煤炭、石油销量和价格齐升影响，山西、内蒙古、陕西、新疆和青海，一般公共预算分别增长29.3%、27.0%、26.8%、26.7%和19.7%。[3]2022年东北三省一般公共预算收入合计仅占全国地方一般公共预算收入总额的2.29%，三省一般公共预算支出合计占全国地方一般公共预算支出总额的5.98%。在这种情况下，东北各级地方财政收支平衡压力日益加大。地方政府推动经济建设和产业发展的政策空间越来越小，一些地市级和县级财政在“保民生、保运转、保工资”等基本需求层面都困难重重，根据当地实际需要安排各种支持经济发展项目的能力非常薄弱。

常住人口规模持续快速减少，人口老龄化问题日益突出。自2011年开始，东北三省常住人口规模持续大幅度下降。2022年东北三省常住人口合计为9644万人，[4]比2010年减少1308万人。与东部、中部、西部地区相比，东北地区人口下降速度最快。其中，辽宁省减少178万人，吉林省减少399万人，黑龙江省减少731万人。造成东北地区人口持续负增长的原因主要有两个方面，一是人口出生率大幅度下降和出生人口大幅度减少，二是人口持续外流。而这两个方面的人口变化又直接导致了人口年龄结构变化，使东北地区率先成为人口老龄化程度最深的地区。2020年，东北三省合计65岁及以上人口的比重为16.39%，三省均已进入深度老龄化社会。人口快速减少一定程度上影响着区域发展活力和消费增长，一些城市房地产业提早进入衰退期，地方财政收入受到巨大冲击。人口老龄化则加重了社会保障体系的运行压力。

东北亚地缘政治环境严峻复杂，东北地区对外开放面临的制约因素较多。东北地区社会经济变迁一直与东北亚地缘政治环境密切相关。新中国成立后，东北地区快速建成我国重要的工业基地，在很大程度上得益于中苏友好关系发展。冷战结束以后，东北亚地区局势总体趋向缓和，但许多历史分歧与现实矛盾并未得到根本解决，东北亚区域合作一直难以取得突破性进展，东北地区地处东北亚地理中心的区位优势难以得到充分发挥，对外经贸合作发展水平较低。2022年三省对外贸易依存度仅为19.3%，远远低于全国34.8%的水平，尤其是吉林和黑龙江两省贸易依存度仅为10%左右，同年两省实际利用外资额分别仅为2.3亿美元和4.5亿美元。[5]当前，世界百年未有之大变局加速演进，美国不断强化包括东北亚在内的全球同盟体系，激化地区矛盾，并企图从政治和军事等领域对我国实施战略围堵，在科技和经济等领域与我国“脱钩断链”，东北亚地缘政治局势更加严峻复杂。中俄新时代全面战略协作伙伴关系快速发展为东北地区开展对俄合作提供了重要保障，也为地区和平稳定提供了重要支撑，但东北亚地区复杂的政治安全矛盾短期内很难消除，东北地区对外开放面临的地缘政治制约短期内也难有根本改观。

加大对东北全面振兴支持力度是实现中国式现代化的必然要求

从经济社会发展面临的复杂形势来看，仅靠东北地区自身努力在短期内很难实现全面振兴的目标。无论是从中国式现代化的基本特征来看，还是从东北地区对中国式现代化的战略支撑作用来看，都需要国家加大对东北全面振兴的支持力度。

推动东北全面振兴是实现中国式现代化的应有之义。深入实施包括东北振兴战略在内的区域协调发展战略，缩小区域之间以及各区域内部经济差距，是实现共同富裕的重要途径，也是中国式现代化的内在要求。

第一，区域协调发展是实现共同富裕的重要途径。党的二十大报告提出，“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”。共同富裕的本质是各地区和全体人民的共同富裕，而不是少部分地区或者一部分人民的富裕。实现共同富裕必须努力解决地区、城乡和收入三大差距过大问题，让发展成果更多更公平地惠及全体人民。当前，我国区域经济发展格局出现了一些值得关注的新情况新问题，其中最突出的就是区域经济发展分化态势明显。在东西差距还没有得到有效解决的情况下，南北差距不断扩大，全国经济重心不断南移，北方地区经济份额已由2012年的42.8%缩减到2022年的35.2%。[6]经济活动和人口日益向大城市及城市群集聚，主要城市群以外的很多城市和地区，特别是资源枯竭型城市、传统工矿区城市经济发展活力不足，人口外流与产业萎缩相互影响。为此，实现共同富裕目标必须解决地区差距不断扩大问题。

第二，推动东北全面振兴是区域协调发展战略的重要内容。自2000年起，以实施西部大开发战略为开端，国家陆续推出东北地区等老工业基地振兴、中部崛起等区域发展战略，旨在解决区域发展不协调问题。党的二十大报告对新时代促进区域协调发展作出新部署，明确提出要“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。[7]新时代的区域协调发展战略包括推动西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展，以及支持各种特殊类型地区加快发展。东北地区是我国实现区域协调发展的主要短板地区之一，全国整体性的区域协调发展离不开东北全面振兴。

第三，促进区域协调发展需要有效市场与有为政府更好结合。促进区域协调发展在本质上是引导资源在区域间合理配置并形成合理分工关系，因此，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。加快全国统一大市场建设，促进生产要素合理流动和各个地区比较优势充分发挥，就是通过市场机制促进区域协调发展的过程。当然，只靠市场机制并不能实现区域协调发展。集聚式发展是现代经济的基本现象，如果没有政府的有效干预和调节，必然加速“循环因果累积”，形成区域发展的“马太效應”，致使区域差距不断扩大。在我国多级政府体制下，明确政府在促进区域协调发展中的作用还需要注意中央与地方的权责问题。政府在促进区域协调发展中的作用就是建立区域协调发展机制，即构建和完善区域战略统筹机制、市场一体化发展机制、区域合作互助机制、区际利益补偿机制和推动基本公共服务均等化。[8]受自身权限和财力影响，各级地方政府在建立和完善区域协调发展机制方面的作用是有限的，国家需要承担区域协调发展的保障义务。[9]

东北地区对社会主义现代化强国建设的战略支撑作用。习近平总书记强调：“构建新发展格局，进一步凸显东北的重要战略地位；推进中国式现代化，需要强化东北的战略支撑作用。”[10]习近平总书记的重要论述深刻阐明了推动东北全面振兴对中国式现代化的战略支撑作用。

第一，推动东北全面振兴有利于加快构建新发展格局。当前我国经济运行的外部环境面临着高度不确定性，单边主义、贸易保护主义盛行，地缘政治风险不断上升。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是党中央根据我国发展阶段、环境、条件变化作出的重大决策，是推进中国式现代化的必由之路。构建新发展格局需要持续扩大内需，加快推动自主创新，推动产业链供应链优化升级，打造安全可控、有竞争力的现代化产业体系。同时，也要建设更高水平开放型经济新体制，以国内大循环吸引全球资源要素，更好利用国内国际两个市场两种资源，牢牢把握战略主动。构建新发展格局需要解决诸多矛盾和问题，其中区域发展不协调就是一个主要障碍。广大中西部和东北地区发展滞后，直接制约着内需扩大和高水平对外开放。深入实施西部大开发、东北全面振兴、中部崛起等区域协调发展战略，将为我国创造规模巨大的国内市场，加快提升对外开放水平，有利于形成国内国际双循环相互促进的新发展格局。此外，东北地区能够在我国实现高水平科技自立自强战略目标方面作出重要新贡献。东北地区拥有一批高水平高等院校和科研院所，具有科教资源和人才富集优势，具有将科教优势转变为产业优势的基础条件，具备培育战略性新兴产业和未来产业的现实基础。

第二，东北地区在维护国家“五大安全”中的战略地位极为重要。全面推进强国建设和民族復兴伟业必须居安思危，需要为各种严峻风险和挑战做好准备，需要按照“平急结合”原则优化重大生产力布局，建设国家“战略备份”。2018年9月，习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上指出，“东北地区是我国重要的工业和农业基地，维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全的战略地位十分重要，关乎国家发展大局”。[11]近年来，学术界围绕东北地区在维护国家“五大安全”中的重要地位进行了广泛深入解读。[12]东北地区拥有漫长的边境线，地处国际局势复杂多变的东北亚地理中心，在维护国防安全方面承担着极为艰巨的任务。与此同时，东北地区在确保我国粮食、能源、生态、重要产业链供应链安全方面的作用无可替代。相对于京津冀、长三角、珠三角等“战略大前方”，东北地区能源保障能力强，在原材料加工、装备制造、军工、航空航天、船舶等领域发展基础好，具备建设重要“战略腹地”的良好条件。按照军民融合发展的思路，不断提升东北地区的国家战略腹地功能，既是维护国家产业安全的有效途径，也是维护国家国防安全的重要举措。因此，国家加大对东北全面振兴的支持力度具有深远的重大战略意义。

加大对东北全面振兴支持力度应坚持的基本原则

当前，东北地区经济发展面临的严峻形势和东北地区对中国式现代化的战略支撑作用，明确了国家加大对东北全面振兴支持力度的必要性，即国家应出台更有力地支持东北全面振兴发展的政策措施。接下来，需要明确国家应该主要在哪些领域、通过什么方式以及在多大程度上支持东北全面振兴。如果缺少这种限定，就很难建立起科学高效的多级政府间职能分工关系和地区间协调发展关系。

目标导向原则。国家应该如何加大对东北全面振兴的支持力度，首先取决于国家设定的促进区域协调发展目标和东北所承载的国家战略目标。从促进区域协调发展方面看，国家对任何经济欠发达地区都应提供必要支持。当前，东北地区经济社会发展形势较为严峻，已经成为实现区域协调发展短板地区。为此，国家对东北地区的政策支持首先应该考虑促进基本公共服务均等化，即国家需要加大对东北地区的财力支持，保障各级地方政府能够为居民提供适宜水准的公共服务。促进基本公共服务均等化既可以改善欠发达地区居民的生活条件，同时也可以改善相关地区的经济发展条件，因而是我国社会主义市场经济体制下缩小地区经济发展差距的关键措施。国家以促进区域协调发展为目标而出台的对欠发达地区的支持政策，属于基本权利保障型的支持政策。

除此之外，国家还会根据重大战略布局需要对部分地区提供发展导向型特殊支持政策，即为推动有关地区更好地承担某种或某些国家战略任务而出台的支持政策。这种支持政策并非只针对欠发达地区，经济特区、自由贸易试验区、自由贸易港等所享受的支持政策都属于此种类型。近年来，中央对东北地区在国家战略布局中发展目标定位越来越清晰，即维护国家“五大安全”的战略支撑地位。为此，国家应该根据东北地区在维护国家“五大安全”方面所需解决的突出问题，实施有针对性的支持政策，以使之更好发挥有关战略支撑作用。

兼顾效率与公平原则。区域发展不平衡是市场经济的常态，是市场竞争、要素自由流动、产业集聚的必然结果。促进共同富裕和区域协调发展，必须立足于我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段这一最大国情。习近平总书记明确指出：“共同富裕是一个长远目标，需要一个过程，不可能一蹴而就，对其长期性、艰巨性、复杂性要有充分估计，办好这件事，等不得，也急不得。”[13]这一重要论述是制定实施促进区域协调发展政策的重要遵循。

国家实施促进区域协调发展的政策，特别是保障欠发达地区享受适宜水准的基本公共服务的权利，实质上是对区域发展不平衡的必要干预和矫正。这种干预和矫正的目的是维护基本的社会公平正义，而不是彻底否定基于市场竞争、要素自由流动而形成的资源配置，更不是追求绝对均衡或平均主义。在实施有关政策的过程中，必须恰当处理效率与公平的关系，既要考虑对欠发达地区的基本公共服务保障有力，同时还要充分考虑我国目前发展的阶段特征和维护发达地区发展的积极性。兼顾效率与公平原则在法学领域又被称为比例原则，“要求公权力必须在限制基本权利的目的和限制基本权利的手段之间进行衡量，不能不择手段地追求目的的实现”。[14]国家实施促进区域协调发展政策，需要同时考虑对发达地区损害最小和保障发达地区与欠发达地区利益相对均衡。前者体现的是效率原则，后者则是公平原则。为此，国家以促进区域协调发展为目标对东北地区实施支持政策，既要考虑东北地区面临的实际困难并给予保障有力的政策支持，同时也要考虑国家的财力状况和调动各地加快发展的积极性，有关支持政策要体现必要性、适当性和均衡性。

与建设全国统一大市场相协调原则。加快建设全国统一大市场是进一步完善社会主义市场经济体制的内在要求，也是构建新发展格局的重要基础性支撑条件。形成全国统一大市场对促进市场竞争和提升资源配置效率、更好参与国际竞争和实现高水平科技自立自强等都具有重要推动作用。改革开放以来，我国社会主义市场经济体制不断完善，全国统一大市场的规模效应不断显现，但在实践中还存在一些妨碍全国统一大市场建设的问题，以及地区间市场监管规则和程序不统一问题。

从本质上看，影响我国统一大市场建设的问题一定程度上是行政分割造成的，特别是源于地方保护的行政分割。为此，中央明确提出“针对不同地区实际制定差别化政策，同时更加注重区域一体化发展，维护全国统一市场的公平竞争，防止出现制造政策洼地、地方保护主义等问题”。[15]与此同时，国家加大对东北全面振兴的支持力度，主要有两个方面的具体要求：一是不能在东北地区实施制造政策洼地的政策，不能通过让东北地区享受特别优惠政策来实现全面振兴发展；二是要确保东北地区能够享受其他欠发达地区所获得的政策支持，特别是国家支持西部大开发的政策与支持东北全面振兴的政策应该相互协调，各项政策的支持力度应该基本一致。

避免引发低效投资膨胀原则。当前，一些地方政府担心自己在落实国家重大区域发展战略的“政绩锦标赛”中落后，全力开展招商引资和扩大投资工作，并将招商引资和扩大投资指标层层分解、层层压任务。这种“政绩锦标赛”机制既是推动我国经济发展的重要动力，同时也存在两个方面的消极影响。一是政府在资源配置中的作用被放大和强化，进而导致市场无法在资源配置中发挥决定性作用。二是在一些招商引资不理想的地区为了实现投资增长目标，往往通过各种形式的政府负债扩大投资规模，造成地方政府低效投资频发和地方债务持续膨胀。

以往东北各地在实施东北振兴战略过程中都或多或少存在上述两个方面的问题。东北地区原本市场经济发展相对滞后，东北振兴战略实施以来这种局面并未得到明显改观，政府直接参与资源配置的情况一直较为普遍。[16]另外，由于东北地区民营经济投资较为低迷，东北地区的一些地方政府为拉动经济增长不断加大举债投资规模，造成东北三省地方债务风险在全国都属于偏高的水平。发达地区地方债务风险相对较小主要得益于“负债-基建-地产”这个循环机制基本能够有序运转，即地方政府通过负债大搞基础设施建设，推高了房地产价格，地方政府从而获得了巨额土地出让金收入，基本上能够覆盖地方负债。目前，在全国范围内这一循环机制都正面临经济增长减速和人口负增长的双重挑战，东北地区面临的挑战尤为严峻。在经济增长乏力和城市房价不断下滑的情况下，东北地区地方政府偿债能力很难得到明显提升，控制地方低效投资膨胀已势在必行。

关于国家加大对东北全面振兴支持力度的政策建议

推动东北全面振兴是一项复杂的系统工程，需要国家支持的事项也纷繁复杂。根据前文所述基本原则，结合东北地区的实际情况，当前，迫切需要国家在以下方面加大对东北地区的政策支持。

支持东北地区加快提升基本公共服务水平。我国现阶段的基本公共服务主要包括公共教育、公共卫生、公共文化等社会事业，公共交通、公共通信等公用设施建设，以及解决人的生存发展和维护社会稳定所需要的社会就业、社会保障、社会福利、社会秩序等公共制度建设。基本公共服务的范围比较广，并且随着经济社会发展和公共治理水平提升范围不断扩大。近年来，由于经济发展迟缓和地方财力不足，东北地区的公共服务水平与东南沿海地区差距越来越大。国家加大对东北地区提升基本公共服务水平的支持，需要分类实施，即根据不同类型基本公共服务的特征，选择不同的支持方式。

东北地区基本公共服务最薄弱的环节是职工基本养老保险和基本医疗保险水平低。在基本养老保险基金地方统筹制度下，养老负担畸轻畸重和基金使用效率低下问题非常突出。部分东南沿海经济发达地区年轻职工比例高、历史负担小，基金结存多、缴费率低、养老待遇高；相反东北地区等老工业基地退休职工多、历史负担重、基金缺口大、缴费率高、养老待遇低。如果这种状况长期持续下去，就会出现基本养老金的两极分化现象，严重违背基金互助共济的社会保险属性。对此国家无需给予东北地区特殊政策支持，而是应该以实施东北全面振兴战略和西部大开发战略为契机，加快基本养老保险基金在全国范围的统筹使用。与此同时，也应该提高基本医疗保险的社会统筹层次，支持东北三省将基本医疗保险从地市级统筹提升至省级统筹，并探讨全国统筹的可能性与实施措施。

由于绝大多数基本公共服务并不能由国家直接提供，因此，国家对财政困难地区的财力支持是促进基本公共服务均等化的重要途径。目前，国家对地方的财政转移支付中有条件转移支付比重过高，均衡性转移支付比重偏低，应该尽快出台将各地常住人口人均公共财政支出差异控制在合理空间的政策。现阶段，东北地区各级财政运行极为困难，各种基本公共服务的财力保障薄弱，特别需要国家加大均衡性财政转移支付支持。

加快建立对东北地区的区际利益补偿机制。促进区域协调发展既需要通过财政转移支付平衡各地区之间的公共财力，也要确立地区间的利益补偿关系。区际利益补偿主要包括生态利益补偿、粮食主产区与主销区之间的利益补偿、资源输出地与输入地之间的利益补偿。东北地区作为我国重要的粮食主产区、能源输出地和生态屏障区，肩负着维护国家粮食安全、能源安全、生态安全等方面的使命，可以考虑通过建立区际利益补偿机制支持东北全面振兴。

区际利益补偿在我国尚处于探索阶段，目前的基本思路是鼓励和支持受益方和贡献方之间协商进行横向利益补偿，国家只提供制度保障性支持，对有关各方之间的补偿方式、补偿水平等不予干预。《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确提出，“鼓励生态受益地区与生态保护地区、流域下游与流域上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系”，“鼓励粮食主销区通过在主产区建设加工园区、建立优质商品粮基地和建立产销区储备合作机制以及提供资金、人才、技术服务支持等方式开展产销协作”，“鼓励资源输入地通过共建园区、产业合作、飞地经济等形式支持输出地发展接续产业和替代产业，加快建立支持资源型地区经济转型长效机制”。[17]

上述多种形式的横向利益补偿机制的思路非常好，但落实起来有难度。特别是在社会主义市场经济体制不断完善的大背景下，个别地方政府调节地区间资源配置的能力不断弱化。此外，受益方究竟应该按照何种水平对贡献方进行横向补偿难以确定。因此，横向补偿并非区际利益补偿的最佳途径。为此，建议国家直接出台支持东北地區提高粮食生产能力、加强生态环境保护、强化能源保障能力的措施，以纵向利益补偿协调区际之间有关的利益关系。受益方则可以通过保持经济快速发展为国家财政贡献更多力量，从而间接实现对贡献方的利益补偿。

支持中央企业扩大在东北地区进行重大生产力布局。优化重大生产力布局，是党中央基于当前及未来发展面临的新形势和新问题提出的重大战略部署，是统筹发展和安全的具体举措，对于加快构建新发展格局、推动区域协调发展具有深远意义。传统意义上的重大生产力主要指能源、冶金、化工、机械装备等国民经济基础性部门。随着新一轮科技革命与产业变革的不断发展，以及世界政治经济形势加速演变，保障国家国防安全、经济安全及产业安全的高科技产业也被纳入重大生产力的范畴。中央企业实力雄厚，在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业与关键领域占据支配地位，是国民经济的重要支柱，也是重大生产力的重要组织形式。

优化重大生产力布局是国家意志的体现，离不开国家强有力的推动。当然在具体实践过程中，也要充分发挥市场的作用，避免完全不顾及成本收益的行政行为严重降低资源配置效率，进而导致重大项目和重大生产力无效布局。因此，重大生产力布局需要让“看得见的手”与“看不见的手”形成合力，最现实的途径则是通过中央企业优化区域布局引领重大生产力布局调整。为此，国家应该出台鼓励中央企业扩大在东北地区投资的措施，并通过中央企业空间布局调整带动重大生产力布局优化，在东北地区建立关键领域战略备份，从而进一步提升东北地区对国防安全、产业安全的战略支撑能力。

支持东北地区加快建立产学研协同创新新机制。东北地区拥有较为雄厚的科教实力，但这种科教优势并未充分转变为东北地区的发展优势，科教事业与经济社会发展融合度不高，企业的科技创新主体地位尚未得到充分确立，社会总体研发经费投入明显偏低。当前，迫切需要打破科教领域与产业部门之间的壁垒，推动高等院校、科研机构与产业企业的深度合作，支持科研院所、高等院校深度参与企业实验平台建设。为此，需要国家有关部门积极探索改革对东北地区研究机构和高等院校的资金支持方式，将更多科技项目经费用于鼓励开展产学研合作，设立产学研重大科技攻关专项，鼓励研究机构、高等院校以及科研人员积极参与企业重大技术攻关，与企业合作解决技术难题，帮助企业解决发展技术瓶颈问题。

建立产学研协同创新新机制，还需要加快推进人才评价机制改革。国家有关部门可以将东北地区确定为人才制度改革试验区，进一步破除人才评价的“五唯”现象，切实确立“不唯帽子重实绩、不唯奖项重贡献、不唯资历重能力”的人才评价导向，鼓励科技人才积极参与战略性新兴产业、未来产业技术研发活动及助力传统产业转型升级，加快建立鼓励各类人才积极献身区域经济社会发展的新机制。

此外，国家需要出台更有效的为东北等欠发达地区留住人才的政策措施。近年来，发达地区凭借雄厚的财力实施优厚的吸引人才政策，而东北等欠发达地区受财力所限在吸引人才方面的竞争明显处于不利地位，人才领域的“马太效应”日益凸显。为此，国家要加大对东北等欠发达地区留住人才的支持，国家有关部门出台统一的人才津补贴标准，同时对东北等欠发达地区人才津补贴提供必要的财力支持。

（本文系教育部人文社科重点研究基地重大项目“国际秩序大变革背景下的中国东北亚区域合作战略研究”的阶段性成果，项目编号：22JJD790095）

注释

[1]以上数据为根据《中国统计年鉴》、《辽宁统计年鉴》、《吉林统计年鉴》和《黑龙江统计年鉴》有关数据计算，文中没有具体来源说明的数据来源均与此相同。

[2]制造业数据根据《中国工业统计年鉴》各年度数据计算。

[3]孙廷阳：《从31省份财政“年报”能看出什么？》，《中国经济周刊》，2023年第4期。

[4]2010年和2020年人口相关数据是根据全国第六次和第七次人口普查数据整理与计算，其余年份人口相关数据是根据东北三省各年度统计公报数据整理与计算。

[5]《中国外资统计公报（2023）》，http：//images.mofcom.gov.cn/wzs/202310/20231010105622259.pdf。

[6]安树伟、李瑞鹏：《东西差距还是南北差距？——1978年以来中国区域差距的演变与机理分析》，《中国软科学》，2023年第4期。

[7]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2022年10月26日，第1版。

[8][15][17]《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，2018年11月29日，https：//www.gov.cn/zhengce/2018-11/29/content_5344537.htm。

[9]李海平：《区域协调发展的国家保障义务》，《中国社会科学》，2022年第4期。

[10]《习近平主持召开新时代推动东北全面振兴座谈会强调：牢牢把握东北的重要使命奋力谱写东北全面振兴新篇章》，2023年9月9日，https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202309/content_6903072.htm。