社会中介机构参与政府投资项目审计风险防控探析

杨绎

一、前言

现阶段，各级地方审计机关因编制人数受限，审计人员基本以会计审计类专业为主，工程审计专业人员比例偏少。对于大型基建项目，现有的投资审计人员专业技术水平并不能完全满足审计需求，导致在对工程结算造价审核环节容易出现审计风险。因此，审计机关适当的借助外部审计力量，如聘请社会中介机构参与政府投资项目审计，可以有效地提高审计质量，降低审计风险。但也要清醒地认识到，社会中介机构参与审计工作虽然在一定程度上缓解了审计任务重与力量不足的矛盾。而现实中建设单位为了完成任务“搞审计”，社会审计机构为了赚取报酬“做审计”，资金拨付单位为了走流程“请审计”，這样一来，导致社会审计与实际严重脱节，甚至出现虚假审计的情况。作为社会中介机构具有社会化营利性质，也存在不少问题和风险，防范化解日益突出的协审风险成为审计机关亟待破解的难题。为此，笔者对委托社会中介机构参与的政府投资项目审计工作风险进行了梳理，并提出防范审计风险的建议。

二、社会中介机构参与政府投资项目审计风险

1.技术能力风险。政府工程项目涉及专业种类多样、技术性难度大、涉及面复杂，对审计人员的专业技术要求特别高。一般政府投资项目审计不仅要对工程结算进行审计，还必须对工程项目的基本建设程序、项目概算执行、招投标、建设管理、工程质量、资金使用等方面开展审计。这就要求社会审计机构人员不仅要有丰富的工程管理、工程技术方面的知识储备，还应当熟悉财务、法律、计算机等方面知识。然而这些人员中既熟悉工程技术，又懂财务的复合型人才较少，且知识更新相对缓慢，面对复杂的工程审计，审深、审透的方法还不多，往往只关注工程造价的审计，对审计发现的问题往往不加以判断，对问题的敏感性认识不够，缺乏寻找背后深层次问题的能力。

2.协同合作风险。社会中介机构由于业务范围广泛，人手较紧，不能按照审计机关要求派出经验丰富的人员参与审计工作，甚至派出的人员同时承担了多项审计业务，造成不能在约定时间内交付审计结果。另外部分人员存在严重的等靠思想，协作合作意识不强，接到审计业务后，不积极开展审计工作。审计期间也不及时反映问题，不主动解决问题，不积极提出相关建议，甚至是逃避问题或将矛盾焦点转向国家审计机关，总是等待审计机关给出的意见，将所有的风险转嫁给国家审计机关。

3.法律责任风险。近些年，由于各级行业主管部门持续加大了对社会中介机构的监管执法力度，导致因审计质量问题被采取处罚的社会中介机构的案例比比皆是。而在政府投资项目审计工作中，工程造价审计工作基本都由社会机构审计人员完成，而最终的工程造价审计结果是通过审计机关的审计报告予以反映，国家审计机关对外承担了所有的审计责任和审计风险。在这种组织形式中，审计机关直接采用社会中介机构审计结果出具报告时，如果因复核把关不严造成重大失误、违法违纪问题，将存在被追究连带法律责任的风险，我国参与该类项目因此锒铛入狱的国家审计机关相关案例不少。

4.廉洁自律风险。社会审计机构人员如果自身违反了审计准则，给国家审计机关会带来廉政风险。一是社会审计机构受利益驱动。社会审计机构的营利性质，决定着它参与政府投资项目审计工作是为了获取经济报酬，才能在激烈的行业竞争中生存下来，往往只会注重工程造价的审减，使自身获取更大的利润。至于项目是否真实、支出是否合理及工程质量是否达标等这些问题，社会审计机构关注并不充分。二是社会审计人员素质良莠不齐。在政府投资项目接受审计时，施工单位为了追求企业利润最大化，会想方设法“搞定”社会审计机构人员，少数人员法纪观念淡薄，原则性不强，缺乏自律，在受到利益驱使情况下，容易背离审计纪律，有的甚至与施工单位“联合”建设单位形成利益共同体，共同骗取政府建设资金；有的竭力为施工、建设单位申辩开脱，共同对付国家审计机关的监督检查。三是目前国家政策对社会社会审计机构缺乏有效的监督。社会审计机构人员工作流动性较大，管理不规范，其从业人员缺少必要的教育和监督。而政府投资项目聘用中介机构后，往往又对社会审计机构缺乏有效的监督，从而导致部分社会审计机构的审计人员失去了职业道德和社会责任感，进而出现实施审计时不去现场核实工程量、不结合实际情况考虑、不按照合同约定等原则结算工程价款等情况。

三、化解社会中介机构参与政府投资项目审计风险措施

1.择优选取中介机构，优化审计人员配置

（1）注重发挥市场竞争机制，择优选择人员素质高、内控管理严、发展态势好的造价咨询企业参与政府性投资项目造价审计工作。通过公开招标选择社会中介机构时，可以合理设置招标条款，选择技术力量强、工作业绩突出、信誉好的企业，淘汰那些名不副实的企业，把审计项目委托给考评得分高的社会中介机构，杜绝建设单位力荐等方式选聘中介机构，更要对违规借资质证书获得服务的社会中介机构敢于亮剑，否决招投标甚至移送相关部门予以处置。

（2）在审计人员配置上，审计项目任务分配侧重专业特长，结合各自在审项目数量，同时考虑审计成本和审计时间、审计质量的原则。社会中介机构派出的审计人员必须商国家审计机关的同意，且必须具备专业胜任能力，具有较长的工作年限和丰富的审计经验，优先选用注册造价师、高级工程师作为参与审计项目人员。

2.完善各项管理制度，协议规范审计行为

选定社会中级机构参与审计项目招标公告中要明确，社会审计机构需要承担的业务义务范畴，服从国家审计机关的管理，按照国家审计机关程序操作。

（1）制定各项规章，强化业务管理。围绕社会中介机构参与审计任务、完成时限、业务质量、廉洁纪律等方面，结合政府投资项目建设的法律法规，从项目立项、投资评审、结（决）算审计、绩效评价等审计机构参与的各环节建立系统的规章制度。如：制定《委托社会中介机构参与审计项目管理办法》、《社会中介机构审计项目质量考评办法》等规章制度，明确规定中介机构的权、责、利，使政府投资项目审计方面的规章制度形成一个完整的体系，明确社会审计机构责任，以制度管人管事，从制度上管控社会中介机构，才能提高服务质量。

（2）运用信息化手段，规范机构审计行为。搭建政府投资项目审计系统管理平台实现国家审计机关与建设单位、社会中介机构之间的无缝对接，实行审计项目流程信息化管理。各单位依次在平台办理立项、上传审计资料、现场勘查、结算对账、出具审计稿件、审计机关复核等审计步骤，审计机关根据平台统计数据，对社会中介机构完成项目的审计时效、审计质量、工作纪律等方面进行量化评价。

3.创新审计管理模式，防控机构审计法律风险

（1）倡导实施审计工作全过程“痕迹管理”。一是要求机构审计人员按照规定的格式填报审计日志，对审计中涉及的人员、时间、审计事项、发现的问题等方面进行全面记录。二是国家审计机关业务部门和社会机构审计组要共同对审计行为的“痕迹”进行跟踪把关，在过程中随时监督审计人员的行为，重点分析判断是否存在潜在风险。三是审计档案留存“痕迹”资料，将其纳入项目档案目录之中，以便后期复核检查可以还原审计工作全过程，实现审计项目全程可追溯，便于事后倒查和责任界定，对防控社会审计机构带来的法律风险发挥重要的牵制作用。

（2）明晰合同管理执行中的权责。社会中介机构接受委托审计业务后，国家审计机关必须按照规定与其签订委托协议，并对审计事项、审计时限、审计纪律、质量要求、处罚标准等内容进行约定，明确双方的责任、权利、义务，对违约追究和风险承担的连带责任等法律关系进行具体约定。要求社会中介机构严格按照国家审计准则开展审计工作，并对出具审计结果的合法性向审计机关负责，确保审计质量。审计机关负责对社会中介机构出具的审计结果进行再监督，要科学编制社会审计机构审计报告核查办法，明确审计机关核查的范围、方式程序，充分发挥核查工作的警示和震慑作用，规范中介机构的执业行为，引导社会中介机构及执业人员在执业过程中遵循法律法规、执业准则和工作程序，复核误差不能高于协议约定承诺的误差率，达不到协议要求的不予支付审计费，并追究其应承担的法律责任。

4.加强对社会中介机构参与审计人员的廉政教育

（1）审计实施前，通过召开社会中介机构业务会议，对社会机构参与审计人员进行集中廉政教育。通过以案促警方式，剖析相关案例，宣讲审计工作纪律和廉政风险，要求参与审计的人员警钟长鸣，严格自律，确保优质、廉洁完成好各项审计任务。

（2）审计过程中，国家审计机关应加强引领思想教育。国家审计人员要带头遵守作风建设各项规定，做遵纪守法的表率，帮助社会机构参与审计人员树立正确的审计理念、建立廉洁从审的意识、提供高效优質的审计服务。

（3）审计完成后，进行实时复核考核。对社会中介机构违反审计工作纪律，因弄虚作假、徇私舞弊或滥用职权造成审计结果严重失实以及发生其他重大过失、违约等情况的，向该地区财政、发改委、住建等部门提出建议，对该社会中介机构在该地区资格实行“一票否决制”，并依法移送相关部门追究其法律责任。

四、结束语

综上所述，社会中介机构由于不受国家审计机关内部管理制度的约束，在参与政府投资项目审计过程中可能会为了追求自身的利益最大化，进而在审计工作中出现技术能力风险、协同合作风险、法律责任风险、廉洁自律风险。而上述风险不仅会对社会中介机构自身信誉产生不良影响，还会降低国家审计机关在全社会的公信力。因此，国家审计机关在工作中确需借助社会机构力量时，必须依法依规择优选取中介机构，从要求社会审计机构优化审计人员配置、完善各项制度、创新管理模式、加强廉政教育等方面为抓手，相关部门建立社会审计机构质量考评体系，搭建诚信平台，多方式参与管理、制约社会中介机构，以此来规范社会中介机构参与政府投资项目的审计行为，让其自觉地遵守国家审计规章制度，用专业技术力量来保证审计质量，更高效地为审计机关提供服务。

（作者单位：南昌市审计局）