市县财政决算草案审计存在的问题及对策研究

长沙市审计局课题组

财政决算草案审计是审计机关的一项法定职责。2014年新修订的《预算法》明确规定，县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，在报本级政府审定、人大常委会审查和批准前，需经审计部门审计。各级审计机关按照法定要求组织实施本级财政决算草案审计，并开展业务探索和理论研究。课题组选取49个省、市审计机关近五年公开的审计工作报告披露财政决算草案审计问题情况进行分析，并对长沙市县两级财政决算草案审计实施情况进行研究，发现市县两级财政决算草案审计过程中存在审计力度不够，审计重点不突出，审计结果运用不充分，审计大数据技术手段有待提升等问题。究其原因，主要是对财政决算草案审计的重要性认识不足，审计内容未有效统筹，审计理论研究薄弱，审计技术手段创新不够所致。基于此，课题组从深化财政决算草案审计研究、抓好财政决算草案审计实施、强化审计成果开发与结果运用等方面提出改进建议，以期推动市县两级财政决算草案审计规范化发展，提升财政审计监督效能。

一、地方审计机关开展本级财政决算草案审计现状

课题组选取了23个省、26个市（主要为省会城市）公开的2017年度至2021年度本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作（结果）报告，对报告披露与财政决算草案审计相关情况，从内容、对象两个维度进行分析。

一是财政决算草案审计的内容维度分析。课题组在参考相关法律法规和文献的基础上，结合审计工作实践，归纳总结了财政决算草案审计的主要内容，即决算范围的完整性、数据金额的准确性、科目列报的规范性。分析结果表明，49个省、市在2017年度至2021年度预算执行和其他财政收支审计工作（结果）报告反映财政决算草案有关的问题以准确性、完整性方面的问题居多，规范性方面的问题提及较少；未披露财政决算草案问题的省、市占比偏高，分别占到总样本数的43.48%和54.61%。具体情况如表1-1、1-2所示：

二是财政决算草案审计的对象和范围维度分析。根据样本单位的财政决算草案审计对象是否扩展到本级预算部门、单位以及下级政府的情况，不难得出结论，无论是省级层面还是市级层面，财政决算草案审计对象范圍主要集中在本级财政及预算部门或单位，扩展到下级政府的极少。具体情况如表1-3所示：

从上述两个维度分析情况看，仍有相当比例的省以下审计机关尚未在年度审计工作报告中披露决算草案审计有关内容；已披露的问题情况，覆盖面较窄，深度不够。地方审计机关开展财政决算草案审计仍有较大的提升空间。

二、长沙市县两级开展财政决算草案审计现状

长沙是湖南省省会，辖6个区1个县，代管2个县级市。课题组对长沙市本级及9个区县（市）近年来实施财政决算草案审计情况进行研究，对公开的2017年度至2021年度本级预算执行和其他财政收支情况审计工作报告进行分析，情况如下：

长沙市本级及9个区县（市）财政决算草案审计基本与本级预算执行审计同步实施，未单独立项和出具审计报告，相关审计结果并入本级预算执行和其他财政收支审计工作报告，按程序报同级人民政府审定和提请人大常委会审议。从2017年度至2021年度审计工作报告对外公开情况看，市级审计机关公开的预算执行和其他财政收支审计工作报告在5个年度内均反映了决算草案基本情况，县级审计机关中有近半数未反映同级决算草案基本情况。从披露决算草案审计相关问题情况看，市级审计机关连续五年对市本级财政决算草案审计存在的问题进行了披露，披露的问题数量为每年2～3个；县级审计机关每年仅有1～2个区县（市）对财政决算草案审计存在的问题进行了披露，单个区县（市）披露的问题数量为1～3个。这些问题主要集中在决算草案编制不规范、不完整、不准确三个方面，其中涉及准确性问题7个，规范性问题11个，完整性问题4个。就描述的具体内容而言，主要以“决算数据不准确”“决算草案表年初数与科目余额表年初数账目不符”“财政决算报表与部门决算报表不相衔接”“专户利息未及时缴入国库”为主。具体如表2-1所示：

三、市县财政决算草案审计存在的主要问题及原因分析

1.对财政决算草案审计的重要性认识不足，实施力度不强。

从前文的分析结果可以看出，审计机关对开展财政决算草案审计尚未上升到一定高度，对其重要性认识明显不足，实施力度不强。由于未单独立项实施，无法系统反映财政决算草案审计中存在的问题，且仍有部分单位未在预算执行审计中关注决算草案审计事项，在编制预算执行审计工作方案时也未对审计范围、审计重点进行合理谋划，审计实施方案涉及决算草案审计方面的重点不突出、操作性不强。究其原因，主要是以下两个方面：

一是当前的审计制度还不够完善，审计机关单独立项开展决算草案审计的动力不足。2014年《预算法》的修订，意味着从2015年起，决算草案审计成为审计机关的一项法定职责，但直到2022年《审计法》第二次修正时，才对决算草案审计工作提出了新的要求，且至今未同步修订《审计法实施条例》《国家审计准则》，未对相应条款予以明确，上级机关也未对该法定职责做出相应的业务指导，财政决算草案审计理论和实践框架尚未形成。

二是审计人员供需矛盾突出，开展财政决算草案审计的人力资源短缺。一方面，随着机构改革和审计职能的拓展，审计机关年度安排项目多、涉及领域广，审计人员数量与业务量存在较大缺口。另一方面，审计干部专业知识较单一，多层次、多视角发现问题能力不够，对政策的分析判断能力和宏观综合分析能力与审计质量要求还有一定差距，难以适应多元化的审计类型要求。

以长沙市为例，2018～2022年，市级审计机关每年纳入预算执行审计工作方案的项目25～30个，市财政局具体组织市本级预算执行和决算草案编制情况审计作为年度资金体量最大、覆盖范围最广的项目，仅由6人左右的处室承接，审计事项多、现场审计时间紧张，分配给决算草案审计的时间不多。市以下审计机关除了实施正常的审计项目之外，还需承担部分基层社会事务，如新冠肺炎疫情期间，大部分审计人员抽调到一线参与防疫工作，部分区县（市）审计局还出现1名审计人员牵头负责多个专项版块审计任务的现象。

2.未与预算执行审计、部门决算草案审计有效统筹，反映问题重点不够突出。

审计工作报告披露本级预算执行和部门预算执行方面的问题较多，披露财政决算草案审计的内容较少。从发现问题的分类看，本级财政决算草案审计发现问题与预算执行审计发现问题边界不够清晰，比如专户暂存暂付资金清理、财政收入支出多列少列等问题，有些地方将其纳入本级决算草案审计部分进行反映，有些则在本级预算执行或财政管理审计等部分中体现。从披露的具体问题看，财政决算草案审计未与预算执行审计有机结合，审计目标不明确、重点不突出，揭示问题类型单一，以报表反映和账务处理方面的问题为主，整体呈现出不温不火、蜻蜓点水的特点。

3.审计成果开发与结果运用有待加强。

课题组在查阅相关文献资料中发现，政府决算草案审计的理论研究文献较少，国内研究政府决算审计的学者，研究视角主要集中在浅层的技术操作层面，规范分析的多，实证研究的少，系统探讨财政决算审计实务、体制和法规制度建设的文献更少，至今未形成系统的理论研究成果，缺少可供借鉴的审计经验。同时，由于现有财政决算审计所揭示的问题不具备代表性和典型性，缺乏深度，难以引起被审计单位的重视，审计成果价值不高，审计整改约束力滞后，审计成效不明显。

4.审计技术手段创新不够。

从目前审计披露的问题来看，财政决算草案审计基本停留在账表审计和科目审计方面，主要体现在单个科目或单个事项，在宏观趋势性分析，以及跨部门、跨时间、横向纵向等数据穿透分析方面，大数据审计运用较少。从审计数据分析的情况来看，审计机关目前主要使用现场审计实施系统、SQL和ORACLE数据库进行审计，其中现场审计实施系统无法在高版本计算机操作系统和国产计算机系统中安装，其功能未随财政预算一体化系统的上线进行升级，财政决算草案审计方面的数据采集和分析模块也未开发，难以满足当前审计需求。2021年底，因各市县财政后台数据全部集中到省财政厅，基层审计机关无法掌握本级及下级财政完整的基础数据，给审计人员熟悉和分析新系统增加了不少难度，数据的获取、整理、穿透占用了大量的时间，市县两级数据穿透对比分析方面的审计模型创新不多。

此外，开展市县财政决算草案审计在组织方式上还存在提升空间，目前未建立审计机关上下级联动沟通与成果共享机制。

四、市县两级财政决算草案审计的改进建议

1.深化财政决算草案审计研究。

（1）提高政治站位，深化对财政决算草案审计的认识。

审计机关应树立“国之大者”的格局，认真贯彻落实党的二十大报告提出“六个必须坚持”的世界观和方法论，用政治眼光和系统思维加强综合分析研判，将工作重心更多地聚焦到决算报表编制完整性、决算内容真实性、账表一致性和决算重点支出的绩效上来，推动决算体系的不断完善。审计人员要不断提高政治能力和大局意识，坚持系统思考，总揽全局，要从关注决算草案编制的“点”上问题转变为“面”上的整体监督，充分发挥审计建设性作用。

（2）强化宏观思维，明确审计目标和审计重点。

审计机关实施财政决算草案审计过程中，要明确审计目标，加大宏观政策研究分析力度，紧紧抓住领导重视、社会关注、群众关心的热点、难点问题，科学确定审计重点，增强监督的针对性和时效性。将研究型审计融入到财政决算草案审计中来，创新审计视角，沿着“政治～政策～项目～资金”的主线，坚持问题导向，瞄准重大资金、重点单位和重要领域，紧盯政策制定、决策程序、审批监管、资金分配等权力运行的关键环节，把揭示微观问题与服务宏观决策结合起来。

2.抓好财政决算草案审计实施。

（1）优化审计资源配置。

一是统筹项目计划管理。市县两级审计机关要将财政决算草案审计纳入年度项目计划，结合本单位审计任务和人力资源现状，做好审计项目可行性调研，做好财政决算草案审计与预算执行审计的统筹衔接，可依托已有的计划项目，实行融合式、嵌入式审计，做到项目套搭进行、资源充分共享、信息实时互通、问题相互验证，但需对二者审计目标、审计重点和预期要达到的审计成效做出明确区分，避免重复审计造成审计资源浪费或因边界不清造成审计内容缺失。

二是强化审计队伍建设。一方面市县两级审计机关要积极争取本级党委政府的支持，增加人员编制，多渠道多层次选拔和引进审计人才，不断优化人员结构。另一方面审计机关要创新业务培训内容和方式，充分挖掘现有审计人员潜力。通过组织跨专业、跨领域业务培訓或安排送教上门、案例教学、专题研讨以及安排参加巡视巡察、参与上级机关审计项目等方式提升一线审计人员业务能力。

（2）优化审计组织方式。

各级审计机关要充分运用现场审计与非现场审计相结合的方式，采取市县联动分级实施、参审上级审计机关项目等不同方式，实现组织方式统筹。通过定期与不定期沟通相结合、审计情况沟通与成果共享相结合、先进经验分享与重点难点提醒相结合的方式，增强审计项目的统筹融合，确保审计结果的客观和公正。

（3）优化审计技术手段。

市县两级审计机关要强化大数据审计思维，进一步探索大数据分析方法的创新与运用，通过大数据审计技术实现财政决算草案审计的过程升级、效率提速、成果倍增。一是要整合优化现有审计信息系统，开发建设功能完善、性能高效的审计数据综合分析平台，建立数据收集、共享机制。二是要提升大数据分析效能，利用采集和联网的数据，加大财务数据与单位数据、行业业务数据和跨部门、跨领域数据的“横向”关联分析和同类数据跨年度或者跨时段的“纵向”关联分析，实现所有应审数据横向到边、纵向到底。三是要探索项目主审和数据主审的“双主审”模式，整合市县审计机关信息技术人力资源，建立集中分析、分散核查、重点突破的数据疑点分析核查机制，提高大数据分析核查的团队战斗力，切实提升审计效能。

3.强化财政决算草案审计成果开发和结果运用。

（1）推动成果开发。

财政决算草案审计结果要服务好宏观决策和发展大局，要重视审计工作的“后半篇文章”，充分挖掘审计发现问题深度，加大综合分析和审计调研力度，提出富有建设性的意见和可操作性的建议，充分发挥审计监督作用。审计机关要及时总结先进工作经验和技术方法，不断拓展和丰富财政决算草案审计的理论与实践，结合决算草案审计思路、审计方法及案例、审计重点环节等，编制现场审计指引，推动财政决算草案审计工作的不断进步与完善。

（2）建立健全审计整改长效机制。

审计机关要扛牢审计督促整改政治责任，建立健全审计整改长效机制，严格审计整改标准，不断增强审计整改刚性约束。一方面，要压紧压實财政等被审计单位的整改主体责任、主管部门的督促指导责任和审计机关的跟踪检查责任，建立财政决算草案审计整改问题清单，严格实行审计整改对账销号制度，形成整改管理闭环。另一方面，从体制机制层面强化财政预决算管理，规范财政决算草案编制。加强与人大、纪检监察、组织、巡察、党政督查以及财政等各类监督的贯通协作，在审计整改上打好“组合拳”，最大程度巩固和提升审计整改成效。

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本文系湖南省审计厅招标立项重点课题“市县两级财政决算草案审计研究———基于长沙市的实证分析”的研究成果。