对国有企业开展投资项目绩效审计的新思考

周兆峰 魏蓉蓉

习近平总书记指出，“国有企业是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量，必须理直气壮做强做优做大”。《国务院关于2022年度国有资产管理情况的综合报告》显示，截至2022年底，全国国有企业（不含金融企业）资产总额339.5万亿元、负债总额218.6万亿元、国有资本权益94.7万亿元。我国国有企业为实现中华民族百年奋斗目标提供了强大的经济基础和物质保障，是中国共产党执政的重要力量。国有企业的项目投资成为我国经济增长的重要推动力，也是做强做优做大国有企业的重要途径。随着国有企业投资项目的大幅增长，2018年至2022年，中央企业投资规模增长115.2%，年均增长28%，因此，开展国有企业投资项目绩效审计，能够有效的促进国有企业项目投资决策规范化、保障国有资产增值保值，增强国有企业抵御风险的能力。对于如何开展国有企业投资项目绩效审计，也成为目前深化企业改革中亟待解决的问题。以下笔者根据审计工作实践，阐述当前我国国有企业投资项目绩效审计所面临的问题和不足，初探解决开展投资项目绩效审计的办法。

一、开展国有企业投资项目绩效审计的意义

国有企业投资项目绩效审计是指审计人员或者审计机构依据法律法规、指标评价体系和绩效评价标准运用数据分析、检查、询问、观察等适当的审计程序和方法对国有企业投资项目的经济性、效率性和效果性进行审查、分析和评价。

对国有企业投资项目开展绩效审计是保障投资项目质量的重要举措。《国务院关于2022年度中央预算执行和财政收支的审计工作报告》指出，国有企业在项目投资、股权收购过程中因管控不力等原因造成国有资产损失及风险334.08亿元，经过国家审计机关的审计后统筹盘活资产或挽回经济损失等206.94亿元，这充分表明审计在保障国有企业投资项目质量方面有着重要的作用。通过对投资项目的绩效审计能够提升投资项目的管理水平，避免投资项目成本控制不到位、投资项目结果不理想、投资决策程序不合规等问题。

对国有企业投资项目开展绩效审计有利于国家对经营层的有效监督。国有企业的经营者作为国有企业受托管理人，国有企业的所有者和经营者因为信息不对称等原因，所有者可能无法全面掌握国有企业的经营状况。通过对投资项目的绩效审计，可以全面、准确评价投资项目的经济性、效益性和效果性，能够让国有企所有者及时准确的掌握国有企业经营状况，从而有效监督国有企业经营者。

二、国有企业开展投资项目绩效审计面临的问题

1.国有企业开展投资项目绩效审计意识不强。对国有企业的监督，大家耳熟能详的是各级党委纪检监察部门对国有企业开展的巡视巡查、审计机关对国有企业开展的财务收支和国有企业领导人员任期经济责任审计、会计师事务所开展的财务报表审计。但对规模庞大的国有企业投资项目绩效审计知之甚少。各级国有资产监督管理部门作为国有企业的出资人也少有对国有企业绩效审计开展理论研究和实践探索。从目前审计理论和审计实践看，我国各级审计机构主要是以国有企业经营的真实性和合法合规性开展审计，鲜有对国有企业开展投资项目绩效审计，中央审计委员会办公室、国家审计署印发的《“十四五”国家审计工作发展规划》明确八项重点审计任务，未提及关于绩效审计的开展计划，中央部门单位及各省级部门单位近三年预算执行等情况审计结果公告也未提及绩效审计情况。

2.国有企业开展投资项目绩效审计缺乏评价标准和体系。规范的绩效评价标准和统一的绩效评价指标体系是审计人员开展绩效审计工作和做出合理评价的根本保障，也是开展绩效审计工作的前提。传统的财务报表审计有着规范统一、权威高效的会计准则和会计准则应用指南，为企业财务报表审计提供了统一的评价标准，政府审计实施四十年来，各级审计机关为政府的财政收支、国有金融机构和企事业的财务收支、自然资源资产审计的业务建立了完善的监督指标。比如中央企业的监督考核体系、金融机构的监管指标体系等。这些傳统的审计活动在日常审计过程中积累了大量科学的评价标准。截至目前，我国国有企业投资项目绩效评价标准至今未有一部完整的规范文件。

3.国有企业开展投资项目绩效审计缺乏专业化人才。投资项目绩效审计专业化程度高、审计范围大、审计内容多、审计程序复杂。目前开展的传统财务报表审计和政府审计主要面对的是现成的财务数据和会计凭证，各级审计机关专业人员大部分掌握财务会计、工程管理等专业人员，习惯于就账查账的审计方法。开展国有企业投资项目绩效审计需要掌握宏观经济理论、法律、金融、投资、企业经营管理、资产评估、信息技术等专业技能，目前各级审计机构具有开展投资项目绩效审计的复合型人才非常少，这也成为制约国有企业投资项目绩效审计成功开展的重要因素。

三、国有有企业开展投资项目绩效审计的对策及建议

1.提高国有企业及审计机关对投资项目绩效审计的认识。一是要从国家治理层面提高国资监管人员的投资绩效理念，国家通过建立绩效评价审计规章、投资绩效审计准则等法律层面树立投资项目绩效审计意识。二是从国资监管角度培养国有企业管理人员投资绩效评价管理理念和管理意识，进而促使国有企业绩效审计制度需求产生。三是要培养国有企业经营者的投资绩效意识和绩效理念，改变国有企业领导层主观上不愿承担投资项目绩效审计的结果，促进其以投资经营目标为导向开展项目投资。四是要提高各级审计从业人员对国有企业投资绩效的审计意识。

2.制定投资项目绩效审计的评价标准体系。国家需要从上到下建立适合新时代下具有中国特色的国有企业投资项目绩效审计的评价方法体系和评价指标体系。根据我国国有企业目前的实际情况，制定国有企业绩效审计评价指标应从投资项目的收益角度着手，应包含动态指标（比如：净现值、动态回收期等指标）和静态指标（比如：项目投资利润率、经济增加值等指标），能够反映投资项目的预期目标、投资资源要素的使用；从企业投资决策程序着手，应当制定完善投资决策流程和程序，制定投资项目的实施前的风险评估和风险应对措施；从企业投资项目投后管理角度着手，制定投资项目投后管理动态跟踪机制、容错纠错机制和投资项目责任落实机制。

3.加快国有企业投资项目绩效审计人才的培养。国家可以利用南京审计大学强大的审计科研能力和教育培训能力，有计划的培养具备国有企业经营管理的高学历人才。与此同时，加大正在从事国家审计、财务报表审计和内部审计从业人员的专业技术能力进行培训再教育，通过脱产学习、学历提升、“师带徒”等多种方式，提高审计从业人员的审计技能，培养一批审计专业水平高的青年审计骨干人才，充分保障审计从业人员综合业务素质和专业知识水平能够满足开展投资项目绩效审计的需要。

国有企业投资项目绩效审计具有审计的范围广、内容多、专业性强、审计程序多和审计方法复杂的特点，开展国有企业投资项目绩效审计在我国还处于初步探索阶段，有价值、相对成熟的理论研究成果和经验都相当缺乏。因此，我国审计科研教育从业人员和审计实务从业人员应在复合型审计人才的培养、审计方法的创新、审计风险的评估、审计风险的应对措施、审计成果运用和评价标准方面加大探索和实践，以促进新时代具有中国特色的审计事业发展。

（作者单位：赣州市国有资产投资集团有限公司、江西省审计厅）