乡村治理现代化视域下村级组织体系建设的困境及对策研究——以四川省宜宾市为例

◇西南林业大学经济管理学院 宜宾市科学技术局 王 刚

中国式现代化离不开治理体系现代化的支撑，而我国作为农业大国，乡村治理现代化既是重点更是难点，而村级组织在乡村治理中有着十分关键的作用。但就目前来看，村党组织领导下的多元主体参与乡村治理的组织体系，正面临系列挑战和问题。鉴于此，本文以宜宾市为例，分析在推进乡村治理现代化进程中，村级组织体系建设所面临的困境，进而提出针对性对策建议。

我国作为传统农业大国，乡村治理状况很大程度上影响着国家治理现代化目标的实现。在我国特殊国情体制下，乡村治理体系现代化建设中村级组织的作用发挥十分重要，可以说没有农村组织的现代化就没有国家治理体系的现代化。进入新时代，在以习近平总书记为核心的党中央领导下，我国农村经济社会取得了长足发展，但受历史、文化以及地域等多重因素影响，乡村领域治理现代化水平还有较大差距，如何提高村级组织体系的现代化水平和治理能力，是一个亟待解决的问题。

1 村级组织体系的基本概念与认识

在我国的政权和社会体制下，村级组织泛指村一级各种基层组织，因此，又称为农村基层组织，主要包括村党支部、村民自治组织、村务监督组织、村妇儿组织、集体经济组织、农民专业合作社以及其他经济社会组织，由此可知，村级组织是个多元主体。相比于其他类别的组织，村级组织具有更强的治理主体性，一方面，村委会在法律上就是基层村民自治组织，没有纳入行政体系中；另一方面，村级组织是直接与村民打交道的基层组织，因而它的治理成效直接关系到村民的获得感和幸福感。本文中所研究的村级组织体系，主要是基于中办、国办《关于加强和改进乡村治理的指导意见》文件里明确的，“以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系”。

村级组织体系是联系国家和农民的桥梁与纽带，其植根于农民群众之中的特性，天然地同农民群众保持着广泛而又密切的联系，是乡村治理现代化的重要保障。当前，我国农村社会正发生深刻变化，社会生产方式、分配方式、利益关系等日益多元化，农民的物质精神需求越来越高，对治理体系和治理能力现代化的需求也越来越高，新时期面对的新矛盾和新挑战需要农村基层组织急需进一步加强自身建设。一是加强农村基层党组织建设，不断提升党组织的组织力和凝聚力，把农村基层党组织建成坚强的战斗堡垒，领导统筹其他村级组织。二是完善村民自治体系，健全村民自治机制，加强群众性自治组织建设，形成日益完善的乡村便民服务体系。三是发挥集体经济组织纽带作用，充分调动农村集体经济组织、农民合作经济组织等的主动性、积极性，参与乡村治理、完善村级组织体系。四是积极发展社会组织，支持农村各类社会组织参与到乡村社区公共事务和公益事业的建设中，形成良性互动和补充。

2 宜宾市乡村治理村级组织体系建设现状与实践探索

（1）乡村治理村级组织体系现状。一是基层党组织健全。全市有村级党组织2802个，村党组织书记、村主任“一肩挑”100%，并全面兼任集体经济组织负责人。二是村民自治组织和村务监督组织构架完善。进一步突出村民主体地位，规范设置“2+4+N”群众自治架构，自治组织和村务监督组织在乡村治理中发挥基础作用不断提升。三是集体经济组织串珠成链。全覆盖建立集体股份经济合作联合社，建立农民合作社6834家，带动发展农村产业，通过收益支持村级治理，搭建农村治理人才队伍培育平台，实现联农带农、助农富农。四是社会组织积极参与。探索建立村（社区）社会组织登记备案制度，全市村级社会组织1830个，341个两新组织参与“两新联百村·党建助振兴”与230个村结对，通过培育主导产业、引导创新创业、提供就业岗位、公益助力、倡导文明乡风等形式参与乡村治理。

（2）村级组织支撑乡村治理的状实践探索。通过对全市的初步调研，全市在乡村治理村级组织体系建设中探索形成了一批行之有效的乡村治理模式，主要分为四种类型。一是组织引领型。村党组织切实发挥核心领导作用，引领各类治理力量各司其职，推动基层治理工作有序开展。如：筠连县腾达镇春风村探索建立“四三二工作法”。二是自治参与型。发挥自治组织基础作用，全面调动群众主观能动性，提高参与度。如：屏山县屏山镇蒋坝村探索积分管理、红黑二榜、项目政策资金三均衡的“一分二榜三均衡”治理模式。三是发展互促型。建强村集体经济组织，创造经济效益，支持乡村治理。如：高县来复镇大屋村2021年集体经济收入650万元、收益55万元，用于支持公共服务24万元，扶困助老、表扬先进0.5万元，联合社全体成员分红16万元。四是多元参与型。通过结对帮带、广泛动员、提供服务，充分发挥其他经济社会组织乡村治理的补充作用。如：三江新区宋家镇金石村侯妈妈工作室以“用心关爱、用爱温暖”，引导社会力量参与留守儿童、留守老人和留守妇女的“三留守”群体关心关爱工作。

3 宜宾市乡村治理村级组织体系建设存在的主要问题

（1）党组织领导其他治理力量的工作机制不健全。一是联系服务不深入。党组织、党员干部落实联系服务群众的工作有差距、联系服务事项未明确，收集、解决群众困难诉求不及时，联系服务紧密度还不够。二是组织上融入不充分。村党组织负责人、党员担任村其他组织负责人占比较低，17个样本村有292个其他组织，负责人是党员的105个，与党组织书记交叉任职的74个。三是工作制度不完善。相关管理办法未对村党组织领导其他组织明确具体要求，未全面开展定期汇报、述职评议、年度考核等工作。支持力度不够，17个样本村用于支持其他治理力量工作开展经费14.04万元，仅占村办公经费和为民服务专项资金总额的4.7%。

（2）自治组织作用发挥与治理需求不相适。一是自我服务“接地气”不够。抽样调研发现，当前自治组织活动开展不能满足农村居民重点关注的就业社保、医疗卫生、养老服务、关爱帮扶等方面需求。二是自治单元“精微度”不够。对于人口数量多、幅员面积大的村组，村民小组长服务群众的半径过大，在应急状态下难以实现有效治理的要求。三是自治组织“智慧化”不够。村党组织日常工作中未意识到网络是治理的重要工具，仅仅将“qq群”“微信群”作为“上情下达”的信息平台，缺乏懂网、用网、管网的网络自治力量。

（3）集体经济组织纽带作用发挥不明显。一是村集体经济总体收益低。2021年度，全市村集体经济平均收益5.75万元，其中397个村低于1万元，造血能力不能为乡村治理提供有力支撑。二是部分经营活动联农带农不够紧密。个别村党组织发展集体经济定位不准，与当地产业发展和群众生产生活结合不够紧密，群众参与度不高，联农带农、助农富农效果偏弱。三是群众获得感不强。市委农村工作领导小组已出台《宜宾市扶持发展村集体经济十条措施》，从调研17个样本村情况看，有12个村开展了收益分配，仅1个村面向全体集体经济组织成员开展分红。收益分配中主要用于支持基础设施建设，在扶困助老、关心留守儿童、表扬先进等方面投入较少。

（4）农村社会组织发展基础薄弱。一是类型较为单一。全市1830个村级社会组织中，老年协会1792个、占比97.92%，其他社会组织38个、仅占2.08%，孵化和引入社会组织不够。二是质量有待提升。现有社会组织组织化程度低，缺乏专业的从业人员，存在职能不清、运作不规范、人才匮乏等问题。三是作用发挥有限。多数村级社会组织未开展实质性活动，参与乡村治理的程度不深、积极性不高，服务力量薄弱，工作成效难以呈现和凝聚，满足不了村民的多元化服务需求。

4 对策建议

（1）强化农村基层党组织领导核心地位。一是全面深化联系服务群众。进一步深化县乡（镇）村“包村联户”的联系服务群众机制，按照“三必到七必访”（即家庭矛盾必到、邻里纠纷必到、新搬迁入住必到，新婚家庭必访、新生小孩家庭必访、考取大学家庭必访、生病住院家庭必访、丧事家庭必访、当年退役军人家庭必访、获得县级以上荣誉家庭必访）的要求常态联系走访，以村党组织书记逆向评价为抓手，畅通诉求、服务群众，增强基层党组织的组织力、凝聚力、号召力。二是全面推行交叉任职。实行双向培养，将党员培养成其他组织负责人，将其他组织负责人发展成党员。实行交叉任职，鼓励有条件的村级组织负责人由村支委委员担任，不能达到条件的原则上由党员担任。三是全面细化工作要求。建立健全村级其他组织向党组织报备制度，制定党组织领导村级其他组织指导意见，明确管理要求，制定管理细则。将村党组织领导其他组织的工作情况作为党组织书记党建述职评议、逆向考评的重要内容，村党组织每季度听取村其他组织运行情况、每年开展述职评议，结果作为表扬奖励、经费支持重要依据。

（2）夯实多元互助村民自治体系根基。一是设置“规范化+个性化”群众自治互助组织。全面完善以村民委员会、村务监督委员为主体，村民议事会、道德评议会、红白理事会、禁毒禁赌会为补充的村级自治组织架构，同时以需求为导向，因地制宜建立群众自治互助组织，开展就业、养老、医疗、托幼等互助服务，加强对困难群体和特殊人群关爱照护，与市场主体、社会力量形成合力。二是探索精耕细作的群众自治微单元。大力推广“山湾十户联防”“大户长”“党员中心户”等农村自治微单元模式，解决从村民小组到群众最后一公里问题。通过整合各类资源、财政补助、村集体经济支持等方式给予激励，调动村民自我管理、自我服务、自我教育的积极性。三是挖掘网络自治新兴力量。在现有治理体系上，建立农村文明用网公约组织，培育知网、懂网、用网的明白人，将党员干部、优秀青年、网红达人等吸收进来，形成以村党组织领导的网络自治组织，通过网络平台开展正面宣传、民意诉求收集、疫情防控等，达到信息全覆盖、服务精准化。

（3）激发集体经济组织桥梁纽带作用。一是准确把握村集体经济发展定位。在集体经营方向选择上，准确把握村集体经济组织管资产、抓服务、搞经营的功能优先顺序，重点选择联系群众密切、助农增收明显、群众参与广泛的项目。二是做实集体经济扶持项目。财政持续加大支持集体经济项目力度，动态建立全市集体经济项目储备库，按照带动群众数量、提升产业质效的标准，建立梯级管理机制，择优选取部分条件成熟村开展专项扶持，带动集体经济不断壮大，提升乡村治理内生动力。三是完善利益联结机制。完善村集体经济收益分配指导意见，引导村集体在收益分配时，聚焦乡村治理短板弱项、重点难点，回应群众关切，推动实现“发展+治理”最大综合效益。

（4）鼓励灵活多样的社会组织孵化培育模式。一是完善社会组织培育机制。按照“政府扶持、社会参与、专业运行、项目合作”的模式，构建县、乡、村三级社会组织服务平台，分类分级开展业务指导和专业培训。依法简化社会组织登记备案程序。二是深入挖掘本土乡村精英。充分发挥退休老干部、老教师、老党员、老军人、老模范等“五老”作用，组织动员外出务工返乡青年参与，汇聚服务乡村的社会力量，推动社会组织服务能力可持续发展。三是引导两新组织下沉乡村。大力开展党建引领两新组织乡村行活动，引导新经济社会组织下沉乡村参与志愿服务；通过梳理农村需求清单，以政府购买服务形式化解社会组织发展资金问题，强化社会组织作用发挥。