农村养老服务供给改革的法制保障

尹 迪

（长沙理工大学法学院）

实施积极应对人口老龄化国家战略，要求大力发展养老事业和养老产业，推动实现全体老年人享有基本养老服务。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》明确提出要深化养老服务放管服改革，扩大养老服务供给。根据2022 年民政事业发展统计公报，截至2022 年年底，全国60 周岁及以上老年人口28 004 万人，占总人口的19.8%。为了保障老年人老有所养，我国相继出台了许多养老政策，养老服务是完善养老保障体系中的重要内容。在大力推进老年事业建设的背景下，养老服务也形成了广阔发展空间。而当前我国城市与农村养老服务供给并不均衡，囿于地域偏远以及人口居住分散等因素，农村养老服务发展相比城市略为缓慢，农村养老服务的供给方式需要结合农村地域与人口结构的特征予以创新与变革。农村养老服务供给方式的变革同样要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进农村养老服务的全覆盖。因此，在推进农村养老供给机制完善方面，提出切实可行的农村养老服务供给改革法制方案尤为重要。

一、农村养老服务供给改革的法制进程

第七次全国人口普查显示，2020 年我国农村60周岁及以上老年人口规模达1.21 亿，占农村总人口的23.81%，农村老年人的养老服务需求与日俱增。我国传统的农村养老方式主要是依靠家庭或者集体养老，而随着家庭人口结构的转变以及劳动力人口从农村向城市的转移，农村养老方式也亟待作出改变。自1997 年开始，民政部便针对农村养老服务的社会供给出台了《农村敬老院管理暂行办法》，倡导企事业单位、社会团体和个人兴办或是资助敬老院的建设，主要是为了破解农村养老服务基础设施建设较慢的困境。考虑到农村老年人实际的收入与支付能力，农村养老服务的供给更需体现普惠性的特征，为此，2006 年修订的《农村五保供养工作条例》中明确了中央与地方在农村五保供养中的财政责任分担，由集体供养困难老年人转为由政府提供供养，农村养老服务发展由此进入高速发展时期。2012 年以来，农村养老服务进入增速提质期，针对农村养老服务发展薄弱之处，积极探索适应农村地区的养老服务方式，如互助养老服务，利用一些优惠政策以及公益金等对养老服务设施建设及发展提供资金上的支持。

可以看出，从传统农村的集体养老到社会化养老服务供给方式的转变，始终有相应的法律规范作为改革的制度支撑。改革与法治是养老服务供给侧改革中必须协调的重要关系，促进农村养老服务高质量发展不仅需要配套政策支持，更需要完善的法律制度。养老服务是一种跨期安排，关系到家庭、社会以及政府的共同责任，需要将现有政策转化为稳定可预期的法律制度，通过立法、修法来完善落实主体责任以及养老服务监管体制机制，为老有所养提供坚实的法律基础。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》进一步指出，农村养老服务水平还有待提高，应当加强农村居家社区养老和优质普惠服务的供给，以应对农村困难老年人的养老服务需求。而提升农村养老服务水平、扩大农村普惠养老服务供给需要构建相应的法制框架，这也是《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》所提出的制度发展要求。农村养老服务供给改革的有效推进离不开法制引领与保障，必须健全以法律为准绳、法规与政策相衔接、覆盖多元主体与多种养老服务供给方式的制度支撑体系。

二、农村养老服务供给改革法制现状

不同于城市养老服务供给，农村养老服务供给的地域性社区中农村居民形成了基于血缘、族缘的内部具有高整合性的共同体，且土地并未完全失去作为养老保障的功能载体地位，因此农村养老服务体系的建设更多体现为分散化的政策供给、资金投入等量性积累，而非类似于城市养老服务的功能性、整体性体系建设。与此相对应，引领农村养老服务供给改革的法律体系建设进程较为缓慢，农村涉老法规呈现出碎片化特征，有较为强烈的系统化规范与促进农村养老服务的法律制度供给需求。

首先，农村养老服务政策法律化进程稍显滞后。关于养老服务供给的宏观政策虽较为全面，但尚有待于落实为相关规范以针对性跟进农村养老服务供给的步伐。目前关于养老服务供给改革的主要政策主要包括：《关于推进基本养老服务体系建设的意见》《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》《国务院办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》《民政部关于加快建立全国统一养老机构等级评定体系的指导意见》。但与此相对应的，中央层面的立法仅有《养老机构管理办法》（2013 年施行，2020年修订），有关养老服务供给标准以及养老机构安全标准等事项尚未立法。

其次，农村养老服务法律规范较为碎片化。从立法层级来看，农村养老服务法规主要分布在地方养老服务条例中，目前我国已有24 个省（自治区、直辖市）和40 多个设区的市出台了养老服务条例，一些地方相应出台了关于养老服务标准的立法，如北京市民政局于2022 年印发了《北京市养老机构服务质量星级评定管理办法（试行）》，各地立法虽对农村养老服务建设因地制宜制定了不同的供给模式，但在养老服务负担标准、供给对象等方面并不一致，不可避免地影响着地区之间农村养老服务供给的公平性。从立法内容来看，现有立法尚未就农村养老服务构成各要素之间的衔接、协调等形成完备的支持性规范，而这对于有限的农村养老服务资源的整合与优化配置来说尤为重要，在以政府为主导的基础上，推动其他社会力量参与农村养老服务供给更需要支持性措施及相应法律规范的保障。

最后，农村医疗照护与养老服务立法衔接不足。高体力劳作与保健意识的薄弱使得农村老年人患有慢性病的比例高于城镇老年人，由于经济条件欠佳、居住偏远以及护理短缺等客观情况，农村老年人的医疗照护需求较大，医疗资源的相对有限使得农村对于常规的医疗护理需求进一步增加。尽管《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国老年人权益保障法》中明确了老年人的医疗保障权益，但对医疗护理、照护的规定仍有欠缺。虽然我国长期护理保险已经在试点中，但多数试点地区仅将长期护理保险对象定位为城镇职工基本医疗保险参保人员，农村老年人医疗护理需求的满足仍有待于通过立法予以保障和推进。因此，应当结合农村医疗照护实际需求，对农村养老服务供给中的法制保障短板予以弥补。

三、优化农村养老服务供给的法制体系建构

优化农村养老服务的供给，是着眼于供给主体、供给方式、供给内容以及监督管理等方面的改革，以系统推进农村养老服务供给的效率与质量提升为最终目标。因此，确立完备的农村养老服务供给法制保障体系，要从规范养老服务供给主体、提升养老服务供给效率以及完善养老服务供给监管几个方面展开。因农村养老服务有效供给涉及多部门之间的协同，故而可由特定部门负责统筹规划农村养老服务供给立法，建议由民政部老龄工作司牵头建立农村养老服务立法联席会议机制，形成高效协同的立法工作机制保障。

（一）农村养老服务供给改革法制基本框架

一是明确指导原则，从立法层面明确农村养老服务供给改革的基本原则。农村地区养老服务发展相对缓慢，运行缺乏规范。因此，有必要首先从规范层面建立起多类型养老服务协调运行发展的格局。随着养老需求的多元化，当前国内养老服务呈现诸多模式，形成老年公寓、居家养老、社区养老等共同发展的局面，这些养老服务在向农村供给的过程中应当坚持保障基本和普惠的原则，以适应农村老年人的负担水平。二是突出主体责任，农村养老服务供给需求的多元化需要供给主体的多样化，应在立法层面合理划定政府、社会、家庭的养老供给责任，明确政府基本公共服务、社会组织公益性和互助性服务、企业市场化服务的覆盖范围，鼓励社会力量参与农村养老服务，大力支持农村小微养老事业发展。因此需要从立法层面确认坚持政府主导、社会参与以及市场运作的农村养老服务模式，统筹多类型养老服务运行与发展。三是强化实施保障。由于农村养老服务基础相对薄弱，为引导社会力量积极参与农村养老服务建设，立法层面应衔接各项扶持政策，落实养老服务供给的长期稳定支持制度，完善激励机制，以便更好发挥社会力量在养老服务供给中的作用。

（二）农村养老服务供给改革法律体系具体架构

一是完善旨在规范农村养老服务供给行为的基准体系。多元主体参与养老服务供给下对养老服务供给行为的规范，应从一种总体性支配转变为以完备的标准体系为主要内容的技术化治理，包括在立法上明确基本养老服务清单、服务标准等，从公平、诚实信用与利益平衡角度构建养老服务机构的义务体系及相应法律责任。当前关于养老服务供给的国家标准有《老年人能力评估规范》（2022 年制定）和《养老机构服务质量基本规范》（2017 年制定），以此为基准，应在未来的农村养老服务统一立法中明确养老服务供给主体的义务体系，围绕老年人的人身与财产权益保障确立不同养老服务供给主体的具体义务规范。二是健全旨在激励农村养老服务供给的促进型立法。要逐步落实农村养老服务供给的激励政策，协同各部门构建与各项支持政策相衔接的规范体系，根据省情采取包括税收优惠、行政事业性收费减免、运营补贴等措施。一方面，涉及税收方面的优惠性规定应以法律保留原则为界限，在法律授权范围内各地可因地制宜制定扶持、促进社会力量参与的规范体系。另一方面，激励措施的类型以及边界需要立法来规范，不能以完成指标为导向，向不符合相应标准或存在风险的农村养老服务供给机构提供不适当的优惠政策。三是优化针对农村养老服务供给的监管规范体系。既要立足于功能主义进路构建各部门之间的综合协作监管制度，也要发挥市场的自律作用，结合养老服务市场失信惩戒机制加强养老服务机构的自我规制，优化服务质量保障与改善机制。实践中已经有些省份开始试行养老服务机构与属地民政部门、开户银行签订资金存管监管协议这一资金监管机制，如2022 年9 月1 日施行的《湖北省养老机构会员费管理办法（试行）》第十三条便对此作了规定。除此之外，还可探索实施养老服务预付费信托机制，要求养老服务机构将所收取的预付费开设信托账户，利用信托的隔离功能以及监察人的设置，有效防范养老服务集资类诈骗的风险。