宪法视域下新时代“枫桥经验”的传承与发展

张震宇

（上海大学）

2023 年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60 周年、习近平总书记指示坚持和发展“枫桥经验”20 周年。在新的历史条件下，立足宪法规范，从宪法的视域来探讨新时代“枫桥经验”的传承与发展，寻求新时代“枫桥经验”的宪法逻辑，能更好地推动贯彻落实宪法精神，发挥宪法功能。

一、新时代“枫桥经验”概述

党的二十大报告要求：“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”

“枫桥经验”是20 世纪60 年代由浙江省诸暨市枫桥镇的干部群众所创，强调就地化解矛盾，时为“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的经验，曾是化解敌我矛盾和人民内部矛盾的有效方式，得到毛泽东同志批示后曾广泛推广。

2003 年时任浙江省委书记的习近平同志曾在浙江纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”40 周年大会上明确提出要充分珍惜、大力推广、不断创新“枫桥经验”，维护社会稳定。

进入新时代以来，我国社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾，新时代传承和发展“枫桥经验”具有重大意义。“枫桥经验”之所以具有如此强大的生命力，在于其实施方式的柔性化、弹性化，它依靠群众的“自我修复功能”，就地化解矛盾，是新时代实现自治、法治和德治相结合的基层社会治理体系的重要方法，有助于维护社会的和谐稳定。

2023 年11 月6 日，习近平总书记会见全国“枫桥式工作法”入选单位代表，充分展现了党中央对新时代“枫桥经验”推广工作的高度重视和对传承与发展新时代“枫桥经验”的关注。新时代“枫桥经验”是对群众工作方法的重大创新，在解决涉及群众利益的重大问题时运用法治思维就地化解矛盾，采取多元化的纠纷解决机制，推动新时代基层社会治理迈上新台阶。

“枫桥经验”之所以在新时代基层社会治理中历久弥新，有着举足轻重的地位，在于其以人民为中心的政治导向，化解实质性矛盾的重大成果，坚持良法善治的治理模式。

二、新时代“枫桥经验”的宪法逻辑

（一）坚持以人民为中心

规范宪法学倡导在充分贯彻人权保障精神和人文主义价值观中，立足宪法规范，结合中国实践探讨问题，从而更好地保障人民权利。以下将以我国宪法规范为依据，把握新时代“枫桥经验”的宪法内涵。

《中华人民共和国宪法》第二条表明，国家一切权力属于人民。新时代“枫桥经验”坚持以人民为中心的发展思想，赋予了新时代“枫桥经验”的本质特征。如何实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是重中之重。浙江省诸暨市枫源村建立健全“三上三下”民主议事机制，由村民自己议论、自己决定、自己管理村里的重大事务，是以人民为中心的直接体现。

20 世纪60 年代，“枫桥经验”在以对敌斗争为中心、强化阶级斗争的时代中产生、发展，其本质也是为了保障最广大人民的根本利益。历经时代发展和治理方式的转变，当今“枫桥经验”在基层治理尤其是乡村治理中一以贯之坚持群众路线，让人民群众成为基层治理的直接参与者，自主决定与自己的切身利益直接关联的大小事务。

我国宪法第二条不仅是人民主权条款，也是依法治国的宪法化表达之一。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，广大人民群众在基层治理中践行多元化纠纷解决机制来化解矛盾。多元化纠纷解决机制包括行政复议、行政裁决、诉讼、仲裁、调解等，其中基层调解是重要的化解模式，新时代“枫桥经验”强调以非诉方式就地化解矛盾，倡导在调解中解决问题，即“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”。

基层社会治理必须坚持中国共产党的领导，必须坚持人民主体地位。我们党早在多年以前就深刻认识到“三农”问题是全党工作的重中之重，乡村治理作为基层治理的重要组成部分，理应全面践行新时代“枫桥经验”。日本法学家芦部信喜曾言，宪法的根本目的是保障人的自由，而这种自由就是人的尊严和基本权利的结合，即人之为人的“尊严”和人之为人的“权利”。倡导广大人民群众以非诉方式就地化解矛盾，不把矛盾扩大化，有利于营造和谐的社会氛围，是维护广大人民之尊严和权利的鲜明体现。

（二）贯穿全过程人民民主

《中华人民共和国宪法》第三条表明我国实行民主集中制。这是我国贯彻中国特色的民主政治的宪法规范来源。近年来，我们党大力倡导全过程人民民主，新时代“枫桥经验”的目标之一就是推动实现“共建共治共享”的基层治理体系。

全过程人民民主贯穿新时代民主法治全过程、各方面。大到国家立法，小到邻里纠纷，都要用民主和法治的方式解决问题。调解作为一项具有中国特色的制度，在其中发挥了巨大作用。党的二十大报告指出，从现在起中国共产党的中心任务就是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，我们要实现的现代化是多数人的现代化，离不开广大人民群众的全过程参与，我们党将与广大人民群众一起打造“共建共治共享”的基层社会治理体系。

新时代基层治理的“枫桥经验”引入了“新乡贤”的模式来参与全过程人民民主的治理，将有声望的榜样人物、退休老干部、社会工作者和优秀党员等吸纳进乡村“新乡贤”队伍中，建立乡贤调解团等组织，保障广大人民群众能参与到依法管理与其切身利益紧密相关的公共事务和公益事业之中。

2021 年4 月28 日，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出：“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”从宪法层面来看，新时代“枫桥经验”充分坚持了人民主体地位，充分调动了广大人民群众的积极性和主动性，使其广泛参与基层治理，真正做到了大事化小，小事化了。

在新时代“枫桥经验”中坚持全过程人民民主，还要高度重视基层党组织的战斗堡垒作用，发挥党员的先锋模范作用。在乡村治理中聚焦“党建+群众”“党建+服务”“党建+治理”的三项工程，推动党建工作充分参与基层乡村治理，保障全过程人民民主的顺利进行。

（三）依靠法治创新基层治理模式

新时代“枫桥经验”具有独特的软法特质，通过柔性的方式化解纠纷，从纠纷发生的源头进行防范。“枫桥经验”曾经是改造“四类分子”的典型经验，在当时阶级斗争形势仍较为严峻的时期，枫桥镇一改刚性的解决模式，具有柔性主义色彩。2019 年以来，“枫桥经验”陆续被写入了《中国共产党农村基层组织工作条例》和《为人民谋福利：新中国人权事业发展70 年》白皮书中，其所具有的独特法治魅力，彰显了我们党在依法治国的大背景下实现的基层治理法治化。

《中华人民共和国宪法》第五条表明，我国实行依法治国，建设社会主义法治国家。此条款与前述提及的宪法第二条一脉相承，新时代“枫桥经验”在乡村治理中坚持了“良法善治”。亚里士多德曾对何谓“法治”提出自己的观点，他认为“法治”就是所制定的法在本质上是良法且该良法被人们普遍承认并施行，即“良法善治”。历史经验表明，法治是推进中国式现代化的必不可少的保障，唯有全面依法治国，才能提高人民群众在基层治理中的获得感、幸福感、安全感。

新时代“枫桥经验”在本质上是法治经验，对这里的“法”可做广义的理解，不仅指具有国家强制执行力的硬性法规，还可从功能主义的立场去理解，即法具有的定纷止争、维护社会安定的功能。“枫桥经验”在积极推进就地化解矛盾、形成多元化的纠纷解决机制中具有与国家强制刚性法律相对应的软法功能。软法指不具备国家强制执行力但又具有拘束力的法规或自治规范，对特定的成员具有较强的心理强制力。党中央高度重视软法的社会效力，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出：“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”“枫桥经验”推广村规民约的制定和运用，加大对地方特色文化的研究和重视，依托软法进行社会治理，促进了多元主体的对话协商，它根植于中华优秀传统文化，具有鲜明的自治特色。

（四）体现国家尊重保障人权

《中华人民共和国宪法》第三十三条第三款规定：“国家尊重和保障人权。”人权具有普遍性，新时代“枫桥经验”紧紧依靠群众、维护群众，具有鲜明的人权特色。“枫桥经验”的人权特色早在20 世纪产生之初就已经有鲜明的特征。“枫桥经验”之一即帮扶刑满释放人员，包括安置就业，并且对“四类分子”实行“一个不杀、大类不捉”的方针，使其在人民的监督下自觉进行改造，这些人性化举措具有鲜明的人权保障特征。

众所周知，“枫桥经验”源自浙江省诸暨市枫桥镇，以地点而得名。枫桥镇的地理位置特殊，具有多彩的文化，是於越文化的发祥地之一，有着儒家文化底蕴，又深受理学的熏陶，因此对“人”颇为重视。追本溯源来看，“枫桥经验”与该地区开放的文化氛围相匹配。此外，该地区较早受到马克思主义的影响。马克思非常关心普通民众的生产生活状况，他曾言“无产阶级的革命不能再求助于历史权利，只能求助于人权。”马克思主义的人权观影响了“枫桥经验”的人权内涵。

20 世纪60 年代，毛泽东同志对“枫桥经验”的肯定和批示进一步丰富了“枫桥经验”的人权保障内涵。毛泽东同志是我国社会主义人权道路的最早探索者，他认为人民民主的原则贯穿于我们的宪法逻辑之中，他对“枫桥经验”的肯定为后续“枫桥经验”人权理论的发展产生了重大影响。

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，以习近平新时代中国特色社会主义理论为指导，“枫桥经验”被注入了新时代的人权内涵。正如前文所言，新时代的“枫桥经验”更加重视全过程人民民主，突出共建共治共享的格局，走新时代人权发展道路，把坚持党的领导，人民当家作主和依法治国有机统一起来，具有鲜明的时代特征，其内涵发生了历史性的转变。

三、新时代传承与发展“枫桥经验”的建议

传承与发展新时代“枫桥经验”是一项重大的历史任务，有助于我们在充分理解其宪法逻辑的基础上，更好地保障公民基本权利，坚持以调解为中心就地化解矛盾，助力社会稳定，营造和谐美好的社会氛围。

（一）进一步保障人民主体地位，坚持以人民为中心，增强群众法治意识

人民群众是传承发展新时代“枫桥经验”的源头活水，引导群众形成“遇事找法，解决问题靠法”的思维。在一些地方，当一些群众因为邻里矛盾、利益纷争发生矛盾纠纷，甚至大打出手，出现周围群众围观起哄状况，且对发生的问题经常采用“土办法”解决，处置不慎容易引发更大的矛盾。因此要进一步开展“法治进社区”“法治进乡村”“法治进校园”等活动。设立基层法律宣传中心，派驻有法律职业资格的专业人士指导法治工作，并与居委会、村委会等基层群众自治组织加强联系，以典型案例为突破口，以小品演出等通俗易懂的形式进行普法宣传，增强群众法治意识，提高群众的理解度、配合度，形成群防群治的基层社会治理模式。20 世纪90 年代，枫桥派出所提出“将警务站搬到村里，把派出所建在老百姓家门口”，建立“一警一区一杆到底”的工作机制。民警杨光照就经常拿个板凳，到群众家中坐下来拉家常，他曾说：“坐上小板凳，俯下身子，和老百姓像家人一般交心，彼此之间距离就近了，感情就亲了。”“一条板凳”的故事是枫桥镇坚持以人民为中心践行“枫桥经验”的生动体现，“板凳警务”也成为枫桥派出所的传家宝，延续至今。

（二）进一步创新基层社会治理模式，合理运用网格化管理，提高纠纷解决效率

传承与发展新时代“枫桥经验”，应将就地化解矛盾落实到位，以“网格化管理、组团式服务”的基层治理模式为载体，充分利用网格化信息管理平台，按照“网定格、格定责、责定人”的管理原则，落实网格员责任。主动定期走访摸排邻里之间、家庭内部等矛盾，做到及时预警，登记入册，将矛盾纠纷化解在初期，筑牢基层矛盾化解的第一道防线。运用法治化和现代化相结合的方法，提高风险防范化解的前瞻性和系统性，以信息网格为基础，推广社区专属的纠纷化解线上小程序，群众可以随时自主进行登记，网格员及时回馈和处理，并随时跟进，确保矛盾不扩大，处理时间不拖延，形成解决矛盾的强大合力。浙江省龙游县在“枫桥式”网格治理中就探索出了新路径，通过投入“智慧评估”系统，将矛盾纠纷划分为三个板块，分别是“网格微事”“一般急事”“复杂难事”，通过系统派单功能，工作人员能根据事件解决难易程度、协办范围等，进行直派直办，实现压缩层级链条，缩短结办时间。这种线上线下相结合的办事模式，激活了基层治理效能，通过网络信息技术，由“智变”实现新时代“枫桥经验”的“质变”。

（三）进一步强化党建引领，拓宽民意反映渠道，实现全过程人民民主

传承和发展新时代“枫桥经验”应充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，把广大基层群众紧紧凝聚在支部周围。党支部要积极加强辖区党员培训，提升自身沟通和化解矛盾的能力。要开辟专门区域用于矛盾调解，并与网格化管理相结合，与基层群众性自治组织相互配合，走到群众中间，与群众“一条板凳”，真正了解群众的诉求。要设立专门的监督机制，可通过线上小程序匿名收集群众意见和建议，定期进行反馈和整改，真正做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。对于一些难度较大的基层纠纷，可通过邀请群众列席党支部会议进行探讨解决。浙江省诸暨市探索出了一条小区党支部、业委会、物业企业“三方”协同治理机制，为多方主体担责尽责、共建共享提供了常态化长效化的规范和支撑。由党支部牵头，建立“街道干部包社联小区、社区干部包片联楼栋、社区党员包亲联住户”的“三包联”制度。在党支部的领导下，以“枫桥式”公安派出所、“枫桥式”人民法庭、“枫桥式”司法所等“枫桥式”系列创建形成治理主体大联动机制。

四、总结

本文通过梳理宪法视域下新时代“枫桥经验”中的传承与发展，表明了“枫桥经验”在新时代的法治化特征，其既坚持了以人民为中心，突出人民主体地位，贯彻全过程人民民主，依靠法治创新基层社会治理模式，又是一种不同于国家强制力保证实施的软法体现。揭示新时代“枫桥经验”的宪法逻辑有助于我们进一步论证“枫桥经验”的法治价值和现代价值。