小型旅游船艇安全管理问题及对策——以唐山京唐港为例

王田雨，张永生

（唐山海事局，河北 唐山 063611）

1 引言

《国务院关于印发“十四五”旅游业发展规划》（以下简称《规划》）指出，要完善邮轮游艇旅游发展政策，推进海洋旅游业态产品发展，完善邮轮游艇码头等旅游服务设施功能，加强旅游航道建设，《规划》从政策上为海洋旅游行业指明了方向。随着人民生活水平的不断提高，人民对美好生活的向往也更加迫切，乘坐旅游船艇进行海上观光旅游也日益受到广大游客的喜爱，随之带动旅游船艇产业快速发展。小型旅游船艇凭借机动灵活、费用低廉的优势，多样化经营的新现象层出不穷，在一定程度上繁荣沿海旅游经济发展的同时，由于产业政策不明朗、法规依据不健全、码头配套设施不完备、航行活动不规律等原因，小型旅游船艇超航区航行、私自载客、运输、捕捞，甚至参与锚地船员换班、锚泊船补给的情况时有发生，小型旅游船艇的航行安全以及防污染问题已成为现阶段较为突出的安全风险点，也给监管部门的安全监管带来了新压力、新挑战。

2 小型旅游船艇概念及现状分析

2.1 相关概念

目前对小型旅游船艇的定义并不明确，本文所研究的小型旅游船艇是根据唐山京唐港辖区沿海船艇现状进行分析得出，主要包括游艇、小艇、快艇、小型客船等。

2.1.1 游艇

《游艇法定检验暂行规定》（2013）中对游艇的定义是指仅限于游艇所有人自身用于游览观光、休闲娱乐等活动的具备机械推进动力装置的船舶。并且规定游艇根据不同的设计类别分为五类：

Ⅰ类：系指设计为可航行于距岸超过200 海里，且其最小设计有义波高为6 米的游艇；

Ⅱ类：系指设计为可航行于距岸不超过200 海里，且其最小设计有义波高为4 米的游艇；

Ⅲ类：系指设计为可航行于距岸不超过20 海里，且其最小设计有义波高为2 米的游艇；

Ⅳ类：系指设计为可航行于距岸不超过10 海里，且其最小设计有义波高为1 米的游艇；

Ⅴ类：系指设计为可航行于距岸超过5 海里，且其最小设计有义波高为0.5 米的游艇。

2.1.2 小艇

小艇作为一种船舶类型，从法律法规的角度来讲，应该称为小型船舶。而小型船舶的定义来源于《沿海小型船舶法定检验技术规则》，即在我国水域内，船长大于等于5 米但小于20 米的中国籍船舶，沿海航行区域为距岸不超过20 海里的海域。

2.1.3 快艇

快艇作为小艇的一个子类，一般指高速小艇。

2.1.4 小型客船

《河北省小型客船运输管理规定》中明确，小型客船是指核定载客12 人及以下从事旅客运输的船舶。

2.2 国家大政方针政策

党的二十大报告指出要建设现代化产业体系，构建优质高效的服务业新体系，推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合。加快发展物联网，建设高效顺畅的流通体系，降低物流成本。党中央、国务院先后印发《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》，共同指出要加速新业态新模式发展，深化交通运输与旅游融合发展，充分发挥交通促进全域旅游发展的基础性作用，完善邮轮游轮游艇码头旅游服务设施功能，形成交通带动旅游、旅游促进交通发展的良性互动格局。为加快建设交通强国明确了顶层设计。河北省委十届二次、三次全会分别作出“向海发展，向海图强”，建设新型能源强省、现代化交通强省、临港产业强省、物流强省等战略部署。河北省委经济工作会议吹响了实施港口转型升级行动，打造环渤海港口群，建设沿海经济崛起带的号角。

由上可见，党和国家对于沿海旅游业的发展高度重视，并对旅游船艇运营配套设施的建设给予了纲领性指导。

2.3 部分省市小型旅游船艇管理政策

2021 年，山东、辽宁、天津等地出台政策，对小型旅游船艇用途、停靠区域和航行水域进行了明确规定，限制小型旅游船艇的随意登记。2022 年8 月《秦皇岛市休闲船艇管理规定》实施，对75 千瓦以上IV 或V 类游艇不予登记；2021 年黄骅市人民政府发布《关于进一步加强小型客船规范管理的通告》，要求在确定小型客船运力数量前，停止小型客船的盲目建造。各地对于小型旅游船艇的管理政策不统一，造成大量小型旅游船艇异地转籍登记，取得船舶登记手续后又返回当地运营，造成事实上的脱管问题，进一步扰乱小型旅游船艇监管秩序。

2.4 唐山籍小型旅游船艇登记情况及特点

2019 年以前，唐山地区海事部门共登记游艇34 艘，小艇12 艘，2020 年新增登记游艇21 艘，小艇22 艘，2021 年新增登记游艇47 艘，小艇9 艘，2022 年新增登记游艇26 艘，小艇17 艘。截至目前，唐山地区海事部门合计登记各类小型旅游船艇188 艘，其中京唐港辖区149 艘，主要分布在祥云湾码头、三贝明珠码头、碧海浴场等水域，除上述已完成登记的游艇、小艇外，目前还有130 余艘游艇、小艇完成了船名核准，拟登记所有权。

上述小型旅游船艇多为IV 类（可航行距离为距岸10 海里以内）或V 类（可航行距离为距岸5 海里以内）游艇，小艇船长介于5 米至20 米之间，抗风浪能力和抗沉性差。管理方面多为自主管理，日常营运不规范，管理不系统，航区近，航速快，造价低廉，构造简单，航行安全和消防救生防污染设施简陋，未配备船舶自动识别系统，极易发生涉及人命安全的水上安全事故以及海洋环境污染事故，且事故搜寻救助难度与防污染处理难度较大。

3 小型旅游船艇目前存在的问题

3.1 缺乏统一政策，行业监管标准不一

面对层出不穷的海上旅游新生事物和日趋复杂的海上安全监管形势，执法依据不足、执法边界不清仍然是目前包括海事部门在内的各监管部门对小型旅游船实施安全监管的问题，面对小型旅游船艇的监管乱象，在缺乏上级统一的监管法规指导前提下，各地政府针对辖区出现的问题，自行发布地方性法规进行约束监管，导致各地小型旅游船艇登记政策、监管形式不统一，作为新业态的小型旅游船艇异地登记问题、日常监督管理问题普遍存在。

3.2 产业畸形发展，经营风险突出

唐山沿海小型旅游船艇日常活动中突出存在如下问题：

（1）大量小型旅游船艇在未取得经营许可的前提下，私自收费载客，私自营运，私自组织出海旅游观光，不按规定申报进出港报告，甚至超过限制航区航行。

（2）大量小型旅游船艇擅自改变用途从事涉渔活动，私自有偿组织海钓、海捕活动，私自加装涉渔设备，为钓鱼人提供海钓交通工具或为乘客提供体验式拖网旅游，非法进入或占用航道、航标、锚地、海上石油平台、海上风电场等水域，严重影响海上安全生产秩序。

（3）部分小型旅游船艇非法为锚地商船运送物料、接送船员。部分小型旅游船艇在明知超航区、超载重、超乘员定额的前提下，为锚地待港的商船提供物料配送、船员接送等服务，极易发生安全事故。

（4）部分小型旅游船艇存在“黑船”偷跑、下水即跑、手续不全、船种不明、用途不清、无适任船员等现象，甚至有“三无”船艇在海上航行，从事偷盗渔获、载客、运输、休闲垂钓等经营性行为，“打游击”式的作业活动严重扰乱社会公共秩序。

3.3 配套保障不足，加剧产业发展失衡

（1）现行法律法规对游艇管理的针对性不强，行政部门执法依据不足，同时，小型旅游船艇不主动安装并开启自动识别定位装置，执法部门无法跟踪识别，监管难度进一步增加。

（2）辖区海域合法的小型旅游船艇码头少，无专用航道、航标、专属航行水域等，岸线基础设施不能有效满足小型旅游船艇这一新兴产业健康发展需要。

（3）辖区内无经备案合格的俱乐部或管理组织，小型多为私人自管，安全意识薄弱，缺少健全的安全管理和应急保障及防污染机制；岸基配套设施不全，无系统化管理，小型旅游船艇涉及应急安全方面薄弱，存在发生海上事故后不能及时组织应急救援处置，涉及防污染方面的生活垃圾、含油污垃圾不能有效规范的回收，存在将垃圾私自排放入海的污染问题。

（4）北方船员队伍发展薄弱，船员市场紧缺，造成辖区大量小型旅游船艇不能配备适任的船员，造成小型旅游船艇航行混乱，不遵守航行和避碰规则，恶劣天气冒险航行等问题。

4 安全监督管理建议

为有效促进沿海经济健康发展，防范和化解水上安全风险，现就加强小型旅游船艇安全管理工作建议如下：

4.1 强化顶层设计，统一标准

针对当前地方性法规“一地一策、尺度不一”和强制力相比国家立法薄弱的现状，建议从国家层面出台符合沿海小型旅游船艇实际的专项管理法律法规，以顶层设计角度明确小型旅游船艇产业发展导向、小型旅游船艇的属性、小型旅游船艇的登记准入条件、小型旅游船艇的管理要求、小型旅游船艇监管部门职责等，统一管理尺寸和标准，实行全国“一盘棋”管理，从根本上解决制约当前小型旅游船艇管理的难题。

4.2 完善配套设施，统一规划

对小型旅游船艇的航行、靠泊、锚泊划定安全区域，建议鼓励探索实施“海上渡口”管理，各监管部门监督、指导海上渡口经营者建立健全的安全管理责任制，制定安全管理办法，充分发挥海上渡口作为海上岛屿之间、海上岛屿与大陆之间，以及隔海相望的大陆与大陆之间，专用于渡船渡运人员、行李、车辆的交通基础设施的维护渡运秩序，保障渡运安全作用，使小型旅游船艇有安全的活动水域，与商船、渔船复杂的通航和锚泊环境隔离出来，规避存在较大安全风险，必要时制定通航安全保障措施、防污染措施，并需要明确锚地维护责任主体和措施，进一步推动小型旅游船艇海上安全活动优化调整。

4.3 加强协调联动，统一行动

建议进一步明确政府职能部门管辖权限，构建“政府主导、部门监管、企业负责、社会参与”的安全共管格局，优化水上交通安全协调机制，明确“三无”游艇认定处置机制，健全海事、海防、海警、地方政府等职能部门共管共治联合行动机制，统一组织开展联合行动，共同打击当前小型旅游船艇违法违规行为，推动小型旅游船艇业主安全生产主体责任落实，共同引导和监督小型旅游船艇产业健康发展。唐山海事局联合唐山国际旅游岛管理委员会召开水上安全隐患整治工作联席会议，通报辖区传统旅游客船管理和游艇新业态管理过程中的问题与隐患，在船舶配员、体系管理、涉污作业、通航安全、维护保养等方面对小型旅游船艇监管取得了一定的主动性。

4.4 优化市场评估，统一尺度

建议地方政府统筹产业规划，结合民众需求、现有小型旅游船艇数量、码头容量、管理能力等因素，科学规划游艇产业发展路径和可控规模，科学判定小型旅游船艇饱和度，并根据饱和度建立小型旅游船艇运力准入机制，严格控制小型旅游船艇登记总数，阻断小型旅游船艇数量野蛮式增长。

4.5 加快信息化建设，统一监管

目前社会发展已进入信息化高速发展的阶段，大数据、互联网+、5G 网络等现代科技手段日新月异，海事安全监管必须依托现代科技，进一步提高规范小型旅游船艇航无定线、停无定所的“游击”模式管控现代化水平，进一步完善适合小型游艇的通信定位手段和应急反应能力建设，以解决执法人员力量吃紧、精力有限的现实问题。

4.6 培育专职团队，统一培训

建议依托现有航海专业院校和培训机构资源，完善发展小型旅游船艇船员队伍培训体系，有计划地统一推动其取得船员资质，进一步提升航海专业院校职业教育和就业保障服务作用。强化俱乐部岸基管理人员安全与防污染能力培训，打造专业化、规范化、市场化的专职俱乐部专职管理人员队伍，强化风险管控和行业自律。目前唐山海事局通过现场宣讲、微信推送等方式，面向辖区俱乐部及小型旅游船艇所有人开展安全知识宣讲活动。结合相关事故典型案例，以案说法，提升船艇所有人和从业人员安全与防污染责任意识。

5 结语

海事部门在当下小型旅游船艇安全监管过程中，还应该继续强化源头管理，推动落实安全生产主体责任，严把“船舶适航关、船员适任关”，强化事前引导和事后监管。同时积极争取地方政府支持，进一步深化“四方联动”安全共管机制，管理上形成合力，共同将旅游船艇安全监管纳入规范、长效管理轨道，保障小型旅游船艇安全、健康、有序发展。