从“决策”到“执行”：中央与地方科技事权划分基准位移的法治进路*

孙祯锋,孙伯龙

(1.湖州师范学院 沈家本法学院,浙江 湖州 313000;2.杭州师范大学 沈钧儒法学院,浙江 杭州 312016)

科技是创新驱动发展的核心动力源。习近平总书记在党的二十大报告中反复强调“科技强国”“科技自立自强”,体现了我国推动科技进步的重大决心。科技发展是一项综合工程,需要各方面举措的协力保障。其中,由于科学技术具有公共物品属性,科技事权归属明晰与否成为影响科技发展的关键因素。1995年5月6日,中共中央、国务院发布《关于加速科学技术进步的决定》(中发〔1995〕8号),其中提到体制、机制、思想观念等影响科技与经济结合的阻碍性因素仍有待破除,为此要“深化科技体制改革,建立适应社会主义市场经济体制和科技自身发展规律的新型科技体制”。尽管国家很早就意识到科技体制的问题并积极改革,但是二十多年过去了,新的改革方案仍在陆续出台,科技体制仍然存在亟须完善的空间[1]1。如2019年5月22日,国务院办公厅发布《科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔2019〕26号,简称《改革方案》),意图对央地之间的科技事权进行进一步划分。

科技事权纵向划分的应然目标在于如何发挥中央与地方两个积极性,合力推动科学技术的持续发展创新,发挥激励相容的效应。作为中央与地方关系的其中一个重要面向,不可避免需要将科技事权的纵向配置放置于我国央地关系的总体背景下,一方面需要妥善处理一统体制与有效治理之间的关系,以期在一统体制的前提下实现地方的有效治理;另一方面亟待思考的基本问题包括：科技事权在我国央地分权结构中的定位是什么?科技事权配置所依凭的基准是什么?针对这些问题,学界与实务界已经展开了实证调研和学理论证[2]985-1004,对我国科技事权划分的现实问题进行了揭示。但是,在解决方案方面仍然没有形成统一、清晰的认识,对此需要进一步探索,以期助益我国正在进行的科技体制改革。

一、中央与地方科技事权划分的现存困境

改革开放以来,我国科技创新助推经济发展成果显著,实现了科技进步和经济发展的共赢。这既有赖于国家整体发展战略的正确决策,也与积极释放地方发展活力紧密相关[3]67。在此过程中,我国科技体制始终处于改革之中,但这些改革主要局限于科研组织结构、科研经费资助方式等微观机制层面,较少触及宏观管理体制层面[4]35。在从要素驱动发展转向创新驱动发展的新阶段,现有的科技事权配置体系带来的问题逐步显现。有研究将制约科技生产力的管理体制问题总结为“机构重叠、多头交叉、封闭运转、条块分割、创新断裂、资源浪费”[5]118。总而言之,现有的科技资源与相应的权限分配难以激发地方的创新活力,对于这些顽疾,以下拟从不同层面具体分述之。

首先,中央层面,国家在科技资源全方位把控、统筹协调方面的运作效应尚显欠缺。科技事权在中央政府部门之间分布零散,实际具有科技管理职能的部门包括科学技术部、国防部、教育部、工业和信息化部、交通运输部等多个部门。尽管国家在既往的科技体制改革中设置了承担科技发展事务宏观统筹和议事协调工作的领导机构,但在实际工作中的运行效果仍有待提升。如原国家科教领导小组属于特设机构,实践中甚至未曾发布过规范性文件,实际上的具体工作由国务院办公厅下属的一个秘书局负责,而这只是后者负责的诸多事务之一[6]20。在实际运行中,各个部门“各行其是”,以至于现实中“没有一个部门真正担当科技事务的管理职能”[7]49。

其次,目前的“条条”管理体制与地方事权配置错位容易引发以下问题。一方面,在职责同构的“条条”管理体制下,便于中央过多介入宜由地方担负的事务,而且也容易形成部门利益化倾向。各个部门热衷于竞相设立项目、控制资源配置的主导权。另一方面,中央与地方事权的配置错位,双方职责交叉重叠,界分不明的共同事务居多。在上行下效的体制压力下,科技事权本身也走向异化,“申报项目成为地方科技事权的主要内容,而不是致力于区域创新体系建设”[8]9。

再次,基础研究等重要科技事权被选择性忽视。各科技行政部门重视项目申请和资金到位,对科技项目的监督评价和引导不足,投资收益见效快的应用研究相对投入较多,真正体现创新源动力的基础研究缺少激励性[9]137。尽管近年来我国在基础研究经费投入上增幅明显,基础研究的发展成就也有目共睹,但是,与一些国家相比依然存在较大差距,其中事权关系不清仍是制约基础研究发展的主要瓶颈。

最后,中央与地方事权配置结构的法治化、规范化程度低,事权结构不稳定。一是事权与立法权之间欠缺对应,尤其是地方科技事务并无相应的地方立法权予以规定和保障[10]68;二是目前主要由国务院及其各部门的规范性文件调控科技事权的具体配置,规范性文件位阶低、变动程度大,不利于渐趋塑造稳定的科技体制。

二、基于决策基准的科技事权划分方案的局限及思路转换

(一)科技事权划分的既有三种方案及其局限

1.财权反推事权的路径

由于事权划分陷于僵局,有观点主张从财权反推事权,即先确定相关部门的财权状态,然后根据其具有的财权匹配相应的事权。然而,这一路径遭遇双重困境：其一,事权与财权之间并不总是完全相匹配。不同层级政府拥有的收税权下,不同税种的外溢性致使事权与财权的匹配度降低。其二,财权先行进路模糊了不同层级政府事务的特殊性,自治事务与委托事务的区分无法呈现,“遮蔽了不同属性事务的法律关系和权力关系”[11]46。

更重要的是,科技事务相关的财权配置本身同样划分不清晰,存在界线模糊、结构性失衡等问题。现有的财政科技投入体制是激励地方的“跟随策略”,其预决算方式、按项目划拨资金的方式等都迫使地方在科技支出上与中央相对应。当中央投入国家层面的科技事项,地方就跟进投入地方层面的相应事项,其结果是科技支出方面“交叉重复、上行下效、混乱无序”[7]51。因此,在事权与财权的关系上仍应依循 “分事权—定支出责任—配财力”的逻辑进路。

2.事权划分与立法权限相衔接的设想

事权划分与立法权限相结合的实质是将事权与立法权限进行绑定,拥有多大限度的立法权即意味着拥有相应限度的事权范围。但是,这一思路也面临着多方面的诘难。其一,现行法规定下,国家立法权没有明确的界限。理论上讲,中央立法机关可以对国家的任何事务进行立法。其二,事权归属已定是确定立法权限的前提而非后果。《立法法》第82条表明事项调整的需要是立法规制的前提,然而该条两款中的事务范围都是不确定的。其三,跨区域性事务的增多增加了地方性事务的判定难度。

3.治理框架下的事权划分进路

二十世纪九十年代兴起的公共治理理论倡导多主体、多层级、多中心的参与式公共管理。其中,多层级并不是上命下从的科层关系,而是指不同层次的政府单位之间的合作关系[12]5-13。

从治理的视角来看,聚焦于科技事权本身的线性思路一定程度上低估了科学研究的复杂性以及忽视了科技创新系统失灵的情形。治理视角不再寻求形成科技事权的清单列表,而是分配不同类型实验方式中的控制权以契合我国的公共治理模式[13]27。这一设想与我国正在进行的中央与地方分权改革和机构改革不相符契,而且分级制试验中存在的地方动力激励失灵与消极策略也会引发新的问题,也不能克服我国科学技术基础研究薄弱的现实境况。分级制实验所依凭的项目制在“项目权力”和项目资金的作用下会造成部门利益化和触发难以承受的系统风险[14]129-130。

(二)局限的成因及可能的出路

一般认为,事权具有决策权、执行权、监督权三个面向[15]31,三要素分别对应事权运行的事前、事中、事后三个前后有序衔接的环节。同时,三要素也存在层级效应,预示着高阶层权力主体享有决策权和监督权,低位阶权力主体行使执行权。三要素既可以合并也可以分离,存在多种组合关系。尽管如此,决策权始终被视为“决定性”的权力,一个机构对一事项享有决策权即意味着其为该事权整体的所有者,此之谓以“决策基准”判断权力的归属,而执行与监督被认为不具备这样的基准效能。

财权反推事权是将财权与事权决策主体相匹配,实际执行者并不具有支配财权的主动权,因此才会出现“中央请客、地方买单”的情形。事权划分与立法权限相衔接、分级实验中的控制权分配更是体现以决策权为中心配置事权的鲜明倾向性。据此可见,上述三种方案均采行“决策基准”,即由中央决策的科技事权为中央事权,由地方决策的科技事权为地方事权。从实践来看,中央决策地方执行甚或地方直接采取跟随策略是科技事权运行的主导形态。这一形态存在诸多问题：一是决策与执行的职能特性均不能有效发挥。一方面,决策机关经常需要配合执行部门的特殊要求,如此会影响决策的质量;另一方面,执行机构因缺乏自主性和激励性使得执行的效率难以保证[16]36。二是责任机制不明确,作为同一事务的两个面向,决策机关与执行机构均不担责,往往以“集体责任”的名义了事。此外,也会产生机构膨胀、协调困难、成本高昂的问题。有研究生动总结了政府间事权与支出责任划分错配的五种情形[17]44-46,其中“张冠李戴”式错配、“上级点单”式错配、“齐抓共管”式错配、“小马拉大车”式错配均表明决策基准难以担当清晰界分央地事权的重任。其客观原因在于,我国中央政府缺少独立的执行机构,国务院的部、委、局、署的职责以政策制定以及宏观规划与指导为主,而几乎不涉及政策的实际执行[18]。

央地之间决策与执行的错配反映出科技事权划分基准错位的问题。20世纪80年代以来,英国设置执行局、日本进行独立行政法人制度改革意图理顺中央与地方之间的决策与执行关系,通过执行职能的分离使事权划分更加明晰。2008年以来,我国持续开展的大部制以及综合行政执法等行政体制改革方略亦包含类似的价值取向。这些改革的重心愈加趋向执行职能的调整共同提出了一个问题：是否应该转换思路、重置央地科技事权的划分基准并以此为契机改进科技事权的结构?在此方面,与我国同样采行单一制国家结构形式的日本的科技体制改革经验提供了一个可供参考的分析样本。

三、日本科技事权划分改革适用执行基准的经验启示

(一)日本科技事权划分改革的实践历程

中央层面的三项改革有效缓解了多元分割的管理体制带来的省厅之间各行其是、部门利益化的弊病。在地方,地方政府根据《地方分权一览法》获得了更多的权力,有权决定区域层面的科技创新政策和管理科技示范区,县级政府成为创新政策实施的主要单位。在地方分权得以有效保障的基础上逐步实现地方执行的科技事务即为地方事权的事权结构趋向。地方政府的科技事权主要以促进科技成果产业化和为创新型企业的发展创造有利环境为目标,事权类型包括与技术转移中心合作,保护知识产权,推动新企业的创立与发展;与大学合作,建设实验室等硬件设施,便利中小企业和新兴企业的研发工作;建设孵化器设施,为风险企业提供支持;建立区域技术中心,进行技术咨询、指导等活动;提供委托开发、技术斡旋等技术中介服务;为新兴企业提供风险投资。此外,国家制定了“知识集群”和“产业集群”的科技发展政策,在此方面地方享有实施自主权,为区域集群计划制定实施方案,设立“区域集群促进协会”协调两个集群政策,承担资金支持以及促进产学研合作[20]179-180。

(二)日本适用执行基准的实践成效及其启示

1.目标：对等协力型科技事权结构的塑造

日本地方分权改革的目标是中央地方之间两对关系的转换：从上下走向对等,从主从走向协作。尽管目标没有完全实现,但有效提高了地方的自主性、自立性[21]57-60。

目前,科技事权改革趋势也契合了这一背景,而且科技事权特质所要求的央地科技事权结构的建设方向也应是分工合作型事权划分结构。首先,科技事权不同于一般的事权,科学研究所需要的巨大投入及其正面外溢效应使科技事务的公共性愈加彰显。其次,科技事权具有高度专业性,需要政府部门对其从规制性监管转变为服务性治理。再次,科技事权具有总体性、全面性和系统性特征,需要注重国家和地方之间创新资源的集成、创新政策的协同、创新体系的互动、创新成果的共享。最后,科技事权与其他事权的重要区别是更需要高效[8]5。因此,需要发挥中央与地方两个积极性,为科技创新创造协同、高效的良好环境。值得强调的是,分工与合作不是泾渭分明式的绝对划分,也不是简单的合伙关系,而是分清各自的责任,从而形成中央地方的合力。其中,分工明确是基础,中央与地方科技创新的着力点不同,需要确定各自的事权类型,这是激发积极性的前提。并且,分工基础上的合作不同于既往的“共同事权”,而是在履行各自事权的过程中形成的协力效应。即使是确实需要配合、协助的事项,也是在事权归属既定的情形下的合作。

2.前提：地方主体性的制度保障

1949年以来,日本的地方扩权改革经历了一个逐步转变的过程：从最初美国教授卡尔·舒普(Carl Shoup)发表于《日本税制报告书》中的“三项建议”到“功能分担原则”再到“职能分担原则”[22]117。肖普建议产生了重要影响,但是,其过于激进的权力分配主张未能得到施行。功能分担既是基于国家、都道府县、市町村对某项事务分别承担一定职能的认识,也是对一项事务所具备的决策权、执行权、监督权等不同部分的可分性的考虑。而在中央决策、地方执行的体制运行下,地方自主性欠缺、行政责任不明、效率低下等弊端逐渐凸显。到了20世纪七十年代后期,日本历经两次石油危机、经济转向低速发展之后,行政范围收缩成为改革的趋势。此时起,“作用分担”(职能分担)开始取代“机能分担”(功能分担),并由起初的公私部门之间的职能分担转而适用于国家与地方之间的职能分担[23]152。

改革过程中,地方分权改革推进委员会曾建议扣除国家事务、余下皆为地方事务的方式将国家承担的职能限定为必要的最小限度。经过协商,最后确定国家干预地方事务时要受到两个方面的限制：一是国家须充分考虑适当的职能分担,二是国家考虑地方的自主性与自立性[24]63。

1) 跟踪精度提高。本文算法通过实时修正模型转移概率，使与目标运动匹配的模型概率增大，加快模型切换速度，最终提高了精度，如图1所示。从表2可以看出，在全航路，距离精度提高8.2%，速度精度提高12.9%；尤其是在匀速段，速度精度提升26.9%。另一方面，在图2中，细实线表示IMM3-EKF算法，由于IMM3中存在模型竞争，实际滤波效果比本文算法还差。

3.路径：基于立法中的事务执行主体判断事权归属

国家立法时需考虑职能分担赋予地方权力空间,立法确定后依据执行基准判断事权的具体配置,法律规定中央机关执行的事务为中央事权,法律规定地方执行的事务为地方事权[25]64。2002年日本《知识产权基本法》第六条规定：“地方公共团体……在与国家合理分担的基础上,自主制定并实施可以发挥本地区特色的有关知识财产的创造、保护及应用的措施”[26]314-316。“自主制定并实施”的表述将有关知识财产的保障事权通过立法的方式完整地赋予了地方公共团体。

另一方面,依据执行基准会形成数量庞大的地方事务,还需要进一步厘清法定受托事务与地方自主事务,以廓清地方的事权结构。属于国家事权范围而由地方执行的事务在日本被称为“机关委任事务”,在2000年的分权改革中一部分被直接废除、一部分改由国家执行、一部分划归地方事务[27]29-30。借此改革,地方事权的属性更加明晰,事务负担也得以减轻。

四、我国央地科技事权划分适用执行基准的法治进路

(一)地方科技管理自主权的法定空间

依据现行法律规定,地方科技管理自主权不是完全的自主权,并不是在所有情形下对于科技事务的决策权都具有终局性。我国特别行政区享有的高度自治权使得其在科技管理事项上具有自治效力。在民族自治地方,2001年修订的《民族区域自治法》第39条规定：“民族自治地方的自治机关自主地决定本地方的科学技术发展规划,普及科学技术知识。”

在非自治的一般行政区域,只具有法定权限内的科技管理权。宪法第107条第1款规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业……”此处有疑问的是,法律之下的地方科技管理权能否称得上自主权?严格来讲,其只是中央交付的委办事项,而非地方的自主事项。但是,就实际的管理权限而言,一般地方的科技管理权只是被法律限定、自主空间被压缩,并不能说自主权已经完全灭失[28]6。从另一方面来看,我国的各级地方依法行使宪法和法律赋予的职权同时也就是行使地方自主权的表现[29]208。

(二)依据执行基准建构科技事权的划分结构

1.基于法律规定的科技事权结构判断

上述立法表明,适用执行基准建构科技事权划分结构存在相应的法制基础：第一,科技立法中中央与地方在事权配置上体现出明显的分工,中央与地方政府及相关职能部门成为不同事权类型的职权主体;第二,科技事权在中央与地方之间一定程度上是对应分配的,对称结构昭示出立法将相应事权分别配置给中央与地方的意图(详见表1)。

表1 科技领域立法中涉及科技事权划分的具体规定

依据执行基准,的确有助于界分事权,但也需要组织法的支撑以及财权分配等相关制度的配套设置。从法律规定来看,地方的科技事权执行职能包括自主性事务和中央委托事务,中央委托事务既加重了地方的执行负担,同时也成为中央干预地方的通道,需要逐步予以分化。我国的中央委托事务可以参照日本改革机关委任事务的方案,对其进行属性甄别和分化处置。

2.基于规范性文件的科技事权结构判断

依照执行基准的分析视角,《改革方案》规定的事权类型仍有进一步明晰的空间。其一,中央科技事权类型以“必需”为准则,形成最低限度的闭合范围。这种必需准则对应到科技事务上,即地方不能为以及不宜为的事项应由中央负责。此类事务以全局性、基础性、公益性为显著特征。在中央科技事权范围确定之后,如若中央介入地方事务,必须通过必需准则的充分论证。其二,在确定由中央承担的事权类型之外,地方科技事权范围是开放的,可以不断开展新的探索,打造充满活力的区域创新环境。在创新实验改革中,对于推动科技成果转化、孵化创新企业方面的可复制性经验可以及时总结推广。其三,在逐步分离、明晰具体科技事项的基础上,依据执行基准进一步分化、取缔共同事权。共同事务一般指称需要中央与地方共同参与的事务,既包括中央与地方共同处理的同一事务,也包括中央与地方分别参与处理但不存在实质联系的事务如科技人才队伍建设事务,中央负责组织中央层面的人才培养和引进,地方负责组织地方层面的人才培养和引进,确定为共同事务则没有必要。因此,需要在分离、明确具体事项的基础上,再行判断该事项在央地之间是否存在紧密的联系。若有,则进一步划定为中央负责部分与地方负责部分,在履行中由国家科技领导小组进行统筹协调;若无,则分别划定为中央事务或地方事务。

(三)统筹协调职能的顶层设计促进央地协力效应

2023年3月,在《党和国家机构改革方案》中,新设立中央科技委员会并且重新组建科学技术部,以“统筹解决科技领域战略性、方向性、全局性重大问题”以及统筹推进科技体制改革等重大任务[30]16。

此外,2006年颁发的《国家中长期科学和技术发展规划纲要》着重强调了中央与地方的科技合作问题。此后以省部科技会商为主要形式的合作方式开始陆续展开。但是,这种合作仍应坚持职责分工明确为前提,而不仅仅是“国家创新资源支持地方重点建设、地方科技对接国家发展战略”的单一形式[31]。换言之,在国家科技领导机构的统筹协调下,地方可以凭借掌握的科技资源以及运用资源的权限,在合作中充分展现主体能动效应,而不仅仅处于单向接受资源支持的被动地位。

(四)科技事权划分结构的法制化

目前,科技事权的划分除了在几部重要的科技法律中得到提纲挈领式地规定以外,主要依靠国务院及其部门的规范性文件推动,距离全面法制化仍有一定的距离。既有的地方性法规更多是对中央立法的进一步细化,不过从对地方事务的规定中也能看出地方事权的范围。地方政府规章的创制力较地方性法规更为弱势,主要集中于各项事务的实施细则。

理论上讲,“地方对于地方性质的事项享有专属立法权,中央对于全国性质的事项享有专属立法权,中央与地方对于共同事务具有共有立法权,互相不应干预专属立法权”[32]41。但是,基于法制统一的要求,我国几乎不存在地方的专有立法权,中央立法呈现出全方位覆盖的态势。目前,我国各省、直辖市、自治区均制订了促进科技成果转化条例,科技成果转化事务的配置模式一般为：省以下各级政府+科技行政部门+相关部门,与《促进科技成果转化法》第5条和第8条的授权空间相一致。

地方立法通过确定事务的执行主体划定地方事务的范围。在地方立法权逐步扩充的背景下,未来的趋势是压缩现有的共同事权、扩大地方专有事权。随着我国地方科技自主管理权逐步得到有效保障,地方在科技创新方面会释放出更多的能量。

五、结语

从2019年开始,河北、山东、辽宁省等相继发布《科技领域省与市财政事权和支出责任划分改革方案》,进一步将科技事权改革推进到省市层面,深入地方内部细化事权的配置结构。改革方案既有强调划分省市权责并清晰界定部分科技事权归属的亮点,也同时存在共同事权类型居多、事权界限不明的问题。对于廓清科技创新的体制障碍、激发创新活力而言,科技事权配置结构的调整与改革具有深远的意义,也因此必然是一个持久的历程。在事权配置上,总体思路是首先考虑中央与地方的职能分担原则,注重地方主体性;其次,依据执行基准,中央执行的事务为中央事权,地方执行的事务为地方事权;最后,确立中央科技领导机构,发挥统筹协调作用,促进中央和地方的激励相容效应。在具体科技事项逐步厘清的基础上,未来的科技立法既要明确央地之间的事务执行主体,也要为事权划分结构提供制度保障,助推对等协力型科技事权结构的渐趋达成。