新时代中国的国际秩序观

马新民

〔提   要〕新时代中国的国际秩序观是习近平外交思想以及党中央关于加强涉外法治建设部署的重要组成部分，其建立在“四大支柱”之上，以多边主义为思想基础，以《联合国宪章》为基础的国际法为法律依据，以联合国为核心的国际体系为治理机制，以坚持文明多样性为价值观。当前，美国等国家对以《联合国宪章》为基础的现行国际秩序和国际法构成严峻挑战，维护多边主义国际秩序任重道远。展望未来，我们需要以习近平外交思想为指引，打造一个“升级版”的多边主义国际秩序。

〔关 键 词〕中国的国际秩序观、多边主义、《联合国宪章》、国际法、价值观

〔作者简介〕马新民，中国国际法学会副会长

〔中图分类号〕D835.12

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2024）1期0012-25

近年来，国际社会围绕“建立什么样的国际秩序”问题展开激辩。与美国等国家提出的“以规则为基础的国际秩序”不同，习近平主席于2021年9月在第76届联合国大会一般性辩论中指出：“世界只有一个体系，就是以联合国为核心的国际体系。只有一个秩序，就是以国际法为基础的国际秩序。只有一套规则，就是以《联合国宪章》宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。”2023年颁布的《中华人民共和国对外关系法》，亦将“维护以联合国为核心的国际体系，维护以国际法为基础的国际秩序，维护以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则”作为中国发展对外关系的目标任务之一。习近平主席庄严宣示的新时代中国的国际秩序观，在国际社会起到了激浊扬清、正本清源的作用，彰显了中国推进国际关系法治化、以国际良法促进全球善治的鲜明立场，是习近平外交思想以及党中央关于加强涉外法治建设部署的重要组成部分。王毅同志强调，“中国始终秉持《联合国宪章》宗旨和原则，大力弘扬多边主义精神和理念，为实现联合国理想、促进联合国发展壮大和人类发展进步作出了不懈努力和重大贡献。”

中国的国际秩序观具有坚实的政治、法律和实践基础，其建立在“四大支柱”之上，就是以多边主义为思想基础，以《宪章》为基础的国际法为法律依据，以联合国为核心的国际体系为治理机制，以坚持文明多样性为价值观。

一、以多边主义为思想基础

（一）多边主义是一种国际关系理论

美国国际关系学者罗伯特·基欧汉将多边主义定义为三个及三个以上国家通过临时性安排或一定的制度来协调国家间政策的交往实践。多边主义理论代表人物、美国国际關系学者约翰·鲁吉将多边主义定义为根据普遍的行为原则，协调三个或三个以上国家间关系的一种制度形式。詹姆斯·卡帕拉索认为多边主义具有不可分割性、普遍性组织原则和分散性互惠三个特征，其中，不可分割性要求参与者以公共利益为基础，强调利益密不可分；普遍性组织原则强调参与者适用的是普遍性的国际规则或原则，而非反映特定国家利益的规则或原则，即反对排他性和歧视性关系；分散性互惠不同于单边主义的本国利益至上，也不同于双边主义的双边互惠，强调各国的互利共赢和集体行动。

判断单边主义、双边主义还是多边主义不在于国家的数量多少，核心要看国家在处理对外关系中所奉行的政策理念和行为准则。多边主义强调在国家间关系中奉行主权平等、和平解决争端和不歧视原则，在国际事务中崇尚包容、合作、共赢的理念，强调以互利互惠的方式协调行动，奉行平等民主的决策程序。有学者强调多边主义以准则和原则为规范，并平等适用于所有国家。

不同于多边主义，单边主义是指强权国家不尊重多边规范，并采取以自我为中心的外交政策，常被认为是非法、自私的，损害有关国家的国际声誉，背负较高的政治成本。霸权主义、帝国主义都是单边主义的集中表现。双边主义是两国或双方之间以相互间的特惠为基础，并根据具体情况改变其目标和优先事项的外交政策。在国际实践中，无论是美欧建立的北大西洋公约组织，还是美国主导建立的“五眼联盟”、美日印澳“四边机制”、美英澳三边安全伙伴关系，形式上是多边或双边主义，实质上还是单边主义。

（二）中国是多边主义的坚定倡导者、维护者和践行者

习近平主席提出构建人类命运共同体理念，提出全球发展倡议、全球安全倡议与全球文明倡议，是多边主义的集中体现，为维护和践行多边主义指明了方向。习近平指出，“世界上的问题错综复杂，解决问题的出路是维护和践行多边主义，推动构建人类命运共同体”，“我们必须完善全球治理，践行真正的多边主义”。习近平专门就多边主义的内核指出，“多边主义的要义是国际上的事由大家共同商量着办，世界前途命运由各国共同掌握。”他强调，“国际力量对比正在发生前所未有的积极变化，新兴市场国家和发展中国家群体性崛起正在改变全球政治经济版图，世界多极化和国际关系民主化大势难逆”，“要坚持真正的多边主义，践行共商共建共享的全球治理观，动员全球资源，应对全球挑战，促进全球发展”。王毅同志也指出，“国际大事要由各国共同参与，国际规则要由各国共同制定。”“我们要坚持对话而不对抗、包容而不排他，构建相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系，扩大利益汇合点，画出最大同心圆。”“中国反对一切形式的单边主义，反对搞针对特定国家的阵营化和排他性‘小圈子。”《中国出席第77届联合国大会立场文件》强调，“多边主义是现有国际秩序的基石，是维护和平、促进发展的有效路径”，“反对以多边主义为幌子，搞封闭的集团政治；反对以多边主义为借口，将少数国家制定的规则强加给国际社会。要反对将多边主义意识形态化，打造针对特定国家的价值观同盟”。

二、以《联合国宪章》为基础的国际法为法律依据

国际秩序始终是建立在国际法基础上的，国际法是国际秩序的依据。纵观国际法400多年的历史，经历了从17世纪欧洲公法，到18、19世纪欧洲殖民时期“文明国家”之国际法，再到二战后基于《联合国宪章》（以下简称《宪章》）并适用于国际社会全体成员之现代国际法的演变历程。相应地，国际秩序也经历了从欧洲国家的区域秩序到欧洲主导的全球殖民霸权秩序，再到以联合国及《宪章》为核心的战后国际秩序的演变。在这期间，无论是欧洲公法还是“文明国家”国际法之上的国际秩序，形式上虽由多国支撑，实质上仍是殖民主义或霸权主义，很难说是多边主义的国际秩序。真正全球意义上的多边主义国际秩序在《宪章》确立后才得以建立。《宪章》被视为现行国际宪政秩序核心。建立在《宪章》基础上的现行国际秩序，从根本上打破了霸权主义国际法，开启了国际法发展的新篇章，擘画了二战后国际秩序的基本架构、共同理念和普遍规则。

（一）《宪章》确立了其在国际法体系中的优先地位

《宪章》第103条规定，“联合国会员国在本宪章下之义务与其依任何其他国际协定所负之义务有冲突时，其在本宪章下之义务应居优先。”这确认了《宪章》义务优于其他国际协定义务。在国际实践中，《宪章》义务也优于习惯国际法义务。这意味着，《宪章》具有普遍约束力，二战后国际秩序所依据的“国际法”是基于《宪章》的国际法，而非全部的国际法。因此，无论是二战前的传统国际法还是二战后的现代国际法，无论是条约国际法、习惯国际法还是一般法律原则，都必须以《宪章》为依归，与《宪章》背道而驰的殖民主义国际法、霸权主义国际法、习惯国际法、区域国际法等均归于无效，这就为二战后国际秩序所依据的国际法划定了具体范围。

（二）《宪章》确立了国际法基本原则，为国际社会设定了基本行为规范，构成了多边主义国际秩序的基础

《宪章》规定的首要原则是国家主权平等，并由此引申和发展出不干涉别国内政、民族平等和自决、禁止使用武力或以武力相威胁、和平解决国际争端、国际合作、善意履行国际义务等原则。联合国大会1970年通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》（以下简称《宣言》）进一步强调，“各项宪章原则构成国际法之基本原则，因之呼吁所有国家在其国际行为上遵循此等原则，并以严格遵守此等原则为发展其彼此关系之基础。”《宣言》还分别明确了各项原则的含义和要素，得到各国普遍认可。《宪章》和《宣言》规定的基本原则是联合国193个会员国和谐共处的法律基础，为国家间开展交往、合作，解决争议提供依据，成为评判各国行为合法与非法、正义与邪恶、责任与免责的标尺，构成了现代国际法最重要的渊源和多边主义的法律基础。在国际关系中，相互尊重主权与不干涉内政，和平解决争端与禁止使用武力，善意履行义务与开展国际合作是相辅相成的重要原则，为发展国家间友好关系奠定了基础，为各国开展交往和处理共同利益问题提供了指引。

在《宪章》各项基本原则引领下，一大批殖民地、半殖民地国家摆脱殖民统治，实现民族自决并获得独立国家地位，历史上首次将使用武力与武力威胁非法化，终结了通过战争和武力获取领土、干涉他国内政的正当性、合法性。自此，开放包容的国际社会取代了欧洲“文明国家”排他性俱乐部，国际法真正为广大发展中国家维护国家主权筑起坚实屏障。广大发展中国家亦从国际法的适用对象转变为参与者、运用者，国际法真正走上了去武力化、去殖民化、公正化、多元化的发展道路。

（三）《宪章》奠定了现代国际法基础

国际关系基本准则或国际规则包括但不限于国际法，《宪章》宗旨和原则是国际法和国际关系基本准则的基础。20世纪以来的一段时期，国际法迅速从习惯国际法向条约国际法演变，在联合国框架下进行了大量的国际立法活动，缔结的国际条约涉及和平与安全、外交关系、经济贸易、打击跨国犯罪、人权、人道主义、海洋、外空、环保、军控、裁军和防扩散等各个领域，这些国际法规则都将《宪章》作为指导原则。如外交关系领域的《维也纳条约法公约》、《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》；海洋与外空等领域的《联合国海洋法公约》及其两个执行协定、《外空条约》和《南极条约》；人权领域的《世界人权宣言》、《公民及政治权利国际公约》、《经济社会文化权利公约》、四个《日内瓦公约》及其两个附加议定书；惩治国际犯罪的《联合国反腐败公约》；涉及大气、荒漠化、臭氧、林业、濒危物种、化学品等领域的环境条约，以及《气候变化框架公约》和《生物多样性公约》等，无不遵循《宪章》所载的宗旨和原则。从这一意义而言，《宪章》奠定了战后国际公约及其他国际法规则的基础。

联合国成立70多年来的国际实践证明，以《宪章》为基础的国际法是国际秩序的依据。《宪章》宗旨和原则是处理国际关系的根本遵循，其建立的集体安全机制取代了传统的军事结盟和弱肉强食的丛林法则，为实现战后总体和平，有效管控局部冲突，促进世界和平与发展提供了重要保障，是现代国际法和国际关系的基石，值得国际社会共同捍卫守护。

（四）中国坚定维护以《宪章》为基础的国际法

习近平指出，“联合国宪章宗旨和原则是处理国际关系的根本遵循，也是国际秩序稳定的重要基石，必须毫不动摇加以维护。”中国倡导的多边主义国际秩序建立在以《宪章》为基础的国际法之上，除《宪章》外，还包括其他国际社会广泛认可的国际条约、习惯国际法、一般法律原则等国际法。中国坚定维护以《宪章》为基础的国际法权威性，坚定维护《宪章》宗旨与原则，坚持相互尊重主权，坚持各国不分大小、强弱一律平等，反霸权、反干涉、反经济胁迫、反单边制裁、反对绕开联合国安理会在《宪章》框架之外使用武力或以武力相威胁。反对他国利用涉台、涉藏、涉疆、涉港等问题干涉中国内政，反对“救济性分离权”谬论，坚决防范应对非法侵占中国岛礁和侵犯海洋权益的行径。反对人道主义干涉，坚持“保护的责任”应在联合国框架下行使，诉诸武力保护平民人权应获得联合国安理會授权。坚持各国和国际组织都应以国际法为共同准绳，依法行使权利，善意履行国际法义务。坚持各国和国际组织应严格按照条约授权或当事方约定行使管辖权，反对滥用国际法规则和国际司法仲裁程序扩大管辖权。坚持全面、平等、统一解释和适用国际法，反对双重标准和曲解滥用。坚持国际法的有效遵守和实施，切实增强国际法的有效性。对于他国违反国际法、损害中国国家公民或实体权益的非法行径，坚持依据公认的国际法追究有关国家的国际责任。

三、以联合国为核心的国际体系为治理机制

现行多边主义国际秩序建立在以联合国为核心的国际秩序基础之上，它以主权国家为基本主体，以联合国为核心，以区域性国际组织等为补充。

（一）《宪章》确立了以主权国家与联合国为主体的战后国际秩序基本架构，并划分其各自管辖范围

《宪章》以“我们联合国人民”之名义立约定章，旨在将所有的国家和人民都纳入国际社会，充分维护主权国家在国际秩序中的基础地位。《宪章》前言和第1条确认了联合国的核心地位以及在维护国际和平与安全、发展国家间友好关系、促进各领域国际合作等方面的重要作用。除了明确维护国家主权与国家利益、国际社会公共利益外，《宪章》还将全人类利益作为保护对象，开启了二战后通过国际法保护国际社会和全人类共同利益的先河。在此基础上，形成了以规范国家间相互关系为主要内容的国际法基本原则，与以维护国际社会共同利益为主要目的的国际公共秩序法律规范。同时，《宪章》还明确联合国不得干涉在本质上属于主权国家国内管辖之事务，确立了处理主权国家与联合国相互关系的基本原则。

（二）主权国家是国际社会的基本主体

维护国家主权和发展国家间友好关系是联合国的重要宗旨。联合国并没有凌驾于主权国家之上，国家仍然是联合国舞台的主要演员。自20世纪60年代以来，随着越来越多的发展中国家实现独立并加入联合国，联合国也变得越来越具有代表性和权威性，迄今已拥有193个会员国，共同构成国际社会的基本组成部分。

（三）联合国是战后国际多边体系的核心

作为当今世界最具普遍性、代表性、权威性的政府间国际组织，联合国为国际秩序的建立提供了极为重要的价值指引和制度安排，在维护国际和平与安全、推动共同发展方面发挥了不可或缺的作用。在维护国际和平与安全方面，联合国发挥主导作用，特别是安理会对维护国际和平与安全负有首要责任，负责判定对和平之威胁或侵略行为是否存在，并对威胁和破坏国际和平与安全以及侵略之行为采取措施等。在促进共同发展方面，联合国积极协调促进经济、社会、文化和人道主义方面的国际合作，以发展为目标，顺应经济全球化趋势，动员全球资源，制定和实施千年发展目标和2030年可持续发展议程。在联合国的推动下，几十亿人口迈上现代化征程。

（四）联合国专门机构和条约机构作为联合国重要补充，在协调国际事务方面发挥不可或缺的作用

《宪章》宗旨原则之一是促进国际合作，其第1条第3项进一步规定：“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题”，“且不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”。为此，联合国经社理事会与专门国际组织缔结双边条约使其与联合国建立联系，联合国专门机构成为联合国大家庭的成员，并通过国际合作将有关国际事务纳入联合国管辖范围。目前，联合国已与17个专门机构建立联系。同时，为应对不断出现的新问题，联合国还陆续设立了若干项目和基金，包括儿童基金会、开发计划署、人口基金会、环境署、妇女署、难民署、国际移民组织、贸易和发展会议等。此外，联合国还通过缔结条约的方式，与其他国际组织和多边条约机构建立联系，如世界贸易组织、国际原子能机构、禁止化武组织等，将其纳入联合国体系。这些联合国专门机构和其他相关机构，在各自领域内搭建起国家间交流与合作的重要平台。依托这些机构，联合国将各领域的国际合作进行整合并纳入其系统。

区域性国际组织也在国际事务中发挥一定作用。《宪章》第八章赋予区域办法或区域机关在维持国际和平与安全和解决区域争端等方面的职能，将区域性国际组织纳入联合国维护国际和平与安全的全球体制之中，确认区域安排及区域组织对于维护国际和平与安全的独特价值。该章节被认为是“把区域组织安装在世界制度的齿轮上”，“把区域环节焊接在世界链条之中”。根据《宪章》第52条，“区域安排和区域组织应以符合宪章的方式进行，区域协议不得与《宪章》规定相抵触”。任何区域安排或区域组织都应受《宪章》第八章的约束，确保安理会在维护国际和平与安全方面核心地位，区域组织的活动范围应限于本区域内共同安全事务，采取武力行动须获得安理会授权。

区域性国际组织在区域经济、社会等方面也扮演一定角色。《宪章》“并未排除区域性国际组织在其他领域的发展”，联合国本身就建立了5个区域经济委员会。事实上，“大多数区域间国际组织行使的职能与《宪章》第52条规定的区域安排毫无关系”。1992年时任联合国秘书长加利在《和平纲领》中对区域安排和区域机构的职能作了扩大解释，指出：这类联盟或实体可以包括联合国成立前或后根據条约设立的组织，为共同安全和防务而设立的区域组织，为一般区域发展或为特定经济问题或功能进行合作而设立的组织，以及为应付当前所关注的某个政治、经济或社会问题而成立的团体。

二战后尤其是近20多年来，区域一体化迅速发展，欧盟一体化从经济到政治安全领域全面推进，北美经贸一体化日益紧密，非洲地区一体化进程加快，拉美也在朝一体化方向努力。实践中，欧盟、东盟、非盟等区域组织以多边安排、协定和机制为依托，成为开展区域内国家经贸合作、促进文化交流和政治互信的重要载体，成为联合国的重要补充。

多年来，联合国体系在维护世界和平与安全、促进经济社会发展方面取得了巨大成就，为促进人类进步事业发挥着不可替代的作用。时任联合国秘书长潘基文在联合国成立70周年之际撰文表示，“联合国过去70年的成绩令人骄傲，殖民主义瓦解，种族隔离终结，和平与安全得到巩固，人权公约的制定与实施，都离不开联合国的贡献。”

（五）中国是联合国体系的坚定维护者和支持者

习近平指出，世界只有一个体系，就是以联合国为核心的国际体系，联合国应该高举真正的多边主义旗帜，成为各国共同维护普遍安全、共同分享发展成果、共同掌握世界命运的核心平台。中国将坚定维护以联合国为核心的国际体系，坚定维护联合国权威和地位，坚定维护联合国在国际事务中的核心作用。

中国支持联合国在国际事务中的主导作用和核心地位，主张维护以安理会为核心的集体安全机制，巩固安理会在维护国际和平与安全方面的主导作用，发挥联合国专门机构、条约机构在经济、社会、文化、卫生等各领域全球治理中的中心作用，支持区域组织在联合国框架下为解决本地区问题发挥积极影响，反对任何域外势力跨区域介入、越界扩权。中国推动建立区域组织或专门机制，如上海合作组织、金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行等，是对以联合国体系为核心的现行多边机制的补充和完善。

四、以坚持文明多样性为价值观

（一）意识形态是一种永恒的存在

国际法总是表现为对政治政策的意识形态的伪装。一旦其伪装被揭开，就会发现有一只无形的意识形态之手在统治着国际法的发展。国际法起源于资本主义萌芽，植根于欧洲宗教文化，自诞生起就和西方意识形态和价值观相伴相成。欧美国家为塑造国际秩序、推进全球霸权，先后提出多个价值观“标准”，为其霸权行动寻找正当性依据。

早在19世纪殖民主义时代，欧洲列强就提出“欧洲文明优越论”，自诩为“文明国家”，认为欧洲以外的亚非拉国家是“非文明”国家或“野蛮”国家。在这一时期，不同类别的国家获得不同的国际承认，被赋予不同的法律人格和法律地位，在国际法上享有不同的权利和义务，一些国家因此被排除在国际法适用范围外。国际法学家安东尼奥·卡塞斯曾指出，“国际法原则与规则是西方文明的产物，打上了欧洲中心主义、基督教意识形态以及‘自由市场观念的烙印。”

二战以后，以《宪章》为基础的现行国际法确立了文明多样性的价值基础，其所确立的国家主权平等原则从法律上终结了“文野之分”和西方基督教文明“一统天下”的意识形态格局，不同制度、宗教、文明、意识形态一视同仁，以宗教、地理或文化为依据划分国家等级失去了依据。《宪章》不仅承认不同国家的价值观并存，而且包容国际社会和全人类价值。但随之而来的冷战，使美苏两大阵营在政治、经济、军事领域展开激烈争夺，意识形态对抗愈演愈烈，多元并存的国际法价值观遭到破坏。

20世纪90年代，随着苏联解体、冷战结束，美国成为唯一超级大国，鼓吹西式民主自由人权是“普世价值”，以政治民主、经济自由和西式人权为核心的自由主义价值观作为判断国家行为“正当性”“合法性”的依据，在全球输出美式价值观，大搞“颜色革命”。《宪章》基础上的国际秩序被异化为“自由主义国际秩序”。美国自诩“民主灯塔”“人权标杆”，实际上却是参加国际人权公约最少的大国，只参加了9个核心人权公约中的3个，充分暴露了在人权问题上的虚伪性和双重标准。

21世纪以来，面对新兴市场和发展中国家群体性崛起，美国挑起了新一轮意识形态之争。特别是近年来，美国等西方国家对中国发起意识形态攻势，将中美博弈演绎为两种制度、两种意识形态和价值观的对决。美国将中国视为“制度性对手”，渲染“民主对抗威权”虚假叙事，诋毁中国形象，煽动意识形态对抗。英国连续发布外交政策报告，称中国是“制度性竞争者”“划时代和系统性的挑战”，宣称将通过“保护、结盟、接触”三大支柱处理对华关系。欧盟称中国是“全面竞争者和制度性对手”，宣称要对华“去风险化”，打造基于意识形态的“经济同盟”“科技联盟”，严重违反国家主权平等原则。

（二）中国坚持以尊重文明多样性为价值追求

习近平在2019年亚洲文明对话大会上的主旨讲话指出，“文明因多样而交流，因交流而互鉴，因互鉴而发展。我们要加强世界上不同国家、不同民族、不同文化的交流互鉴，夯实共建亚洲命运共同体、人类命运共同体的人文基础。”习近平还提出了全球文明倡议，并将之作为构建人类命运共同体的战略引领之一，共同倡导尊重世界文明多样性，坚持文明平等、互鉴、对话、包容，以文明交流超越文明隔阂、文明互鉴超越文明冲突、文明包容超越文明优越；共同倡导弘扬全人类共同价值，和平、发展、公平、正义、民主、自由是各国人民的共同追求，要以宽广胸怀理解不同文明对价值内涵的认识，不将自己的价值观和模式强加于人，不搞意识形态对抗；共同倡导重视文明传承和创新，充分挖掘各国历史文化的时代价值，推动各国优秀传统文化在现代化进程中实现创造性转化、创新性发展；共同倡导加强国际人文交流合作，探讨构建全球文明对话合作网络，丰富交流内容，拓展合作渠道，促进各国人民相知相亲，共同推动人类文明发展进步。这些重要讲话和倡议深刻揭示了文明交流和发展的基本规律，指明了人类社会新的合作前景。

国际法以多元化价值观为基础，中国在国际实践中始终坚持文明多样性的價值追求，主张文明的平等性、反对文明等级论，强调尊重差异，促进不同文明共同发展；主张文明的包容性、反对文明排他性，强调殊方共享，反对文明霸权；主张文明的多样性、反对文明单一论，强调和而不同，追求和合共生的文明盛景。崇尚和平，弘扬平等、对话、包容、互鉴是中华文明的本质属性，也是中华文明绵延持续、历久弥新的基本要素。世界上的文明范式不可能千篇一律，任何文明也不可能尽善尽美，需要在同异质文明的不断对话中摄取养分，实现自我更新和文明的升华及发扬光大。中国认为文明没有高下优劣之分，只有特色、地域之别，不同社会制度、不同意识形态、不同历史文化、不同发展水平的国家都应相互尊重，平等相待。中国从不以意识形态划线，从不输出自己的意识形态、价值观和发展模式，推动不同文明包容共存，交流互鉴，打造中国共产党与世界政党高层对话会、亚洲文明对话大会、文明古国论坛、良渚论坛等文明交流国际平台，弘扬全人类共同价值，拓宽了人类文明新形态，为广大发展中国家摆脱西方文明霸权影响提供了全新选择。

五、现行国际秩序和国际法面临严峻挑战

（一）美国等国家对以《宪章》为基础的现有国际秩序构成严峻挑战

国际实践一再表明，《宪章》确立的一些国际法和国际机制并未完全落到实处。早在联合国成立之初，各国未依据《宪章》对传统的殖民主义国际法进行清理，也未对维护旧秩序和殖民特权的国际法进行适应化修改，使其符合《宪章》的规定。二战后，美国主导的布雷顿森林体系建立在经济不平等基础上，没有与《宪章》确立的主权平等精神保持一致。20世纪60年代，新独立的发展中国家曾作出建立国际经济和法律新秩序的努力，提出经济独立、文化自治和将联大决议作为国际法渊源等主张，试图改变不合理的殖民主义国际法规则，但囿于实力薄弱无果而终。

当今的国际秩序主要是在美国为首的西方国家主导下建立的。长期以来，美国等国家打着国际法普遍适用性、客观中立性的名义追求自身利益，《宪章》的优先地位及宗旨原则并未得到切实遵守，真正的多边主义和以《宪章》为基础的国际法及国际秩序持续遭到美国等西方国家霸权主义、帝国主义贬损和破坏，《宪章》所载的国际法基本原则很多时候还停留在纸面上，远未成为现实。美国等国家对国际法和国际机制“合则用、不合则弃”，对有利可图的规则“把控主导”，对有利益冲突的条款“着力规避”，对束缚手脚的规范“打破重塑”，将国际法作为维护霸权的政治工具。

（二）美国奉行单边主义政策，却将之包装为多边主义的形式

“美国优先”和利益至上深植于美国的政治基因中。冷战结束以来，美国以反恐和人道主义干涉为由，绕开联合国安理会，接连发动科索沃、阿富汗和伊拉克战争，肆意干涉他国内政，挑动“颜色革命”，滥施单边制裁。2008年金融危机后，美国国力遭受重创，单边主义行径却日益加剧。政治层面出台“重返亚太”的“亚太再平衡”战略。经贸层面介入并扩大“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP），缔结《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》（TTIP），以制定区域自由贸易协定的方式逐步边缘化以世界贸易组织（WTO）为核心的多边贸易体系。特朗普政府上台后，更是将单边主义和保护主义推向高峰，推行逆全球化、贸易保护主义，“退群毁约”，在联合国之外大搞单边军事行动、单边经济制裁，冲击联合国集体安全机制和多边贸易体系。拜登政府上台后，虽然对外重新打起多边主义旗号，宣称“返群复约”，修复盟友关系和形象，但更多是在《宪章》框架和联合国体系之外推进以“印太战略”为核心、以盟友伙伴体系为依托的集团政治和意识形态对抗，以多边主义之名行单边主义之实。

（三）美国等国家提出所谓“以规则为基础的国际秩序”，挑战以《宪章》为基础的国际法

从美国国务卿布林肯的对外表态可以看出，所谓“规则”包括但不限于《宪章》等国际法，涵盖三个方面：一是有约束力的“硬法”，包括《宪章》及其他国际条约、国际习惯、安理会决议、一般法律原则等；二是没有法律约束力的“软法”，如国际组织、非政府组织、跨国公司等制定的决议、指南等；三是国际社会共同制定的“法律”和“原则”，如WTO和国际标准组织制定的规则和标准。美国等力推上述所谓“规则”，真实意图在于谋求对“规则”的定义权、解释权，维护西方制度霸权。正如前联合国国际法委员会委员约翰·杜加尔德指出，“以规则为基础的国际秩序没有明确的具体内涵”，“并不是国际法，而是一种国际法之外的替代性制度体系，将不可避免地挑战和威胁国际法的地位”。

美国还曲解国际法，违反《宪章》确立的公认国际法基本原则。一是违反国家主权平等原则。美国以意识形态、社会制度划线，把国家分为“民主国家”、“威权国家”、“流氓国家”和“邪恶轴心国家”。凭借其超级大国地位，将西式市场经济制度、“民主”政治制度和西式人权作为普世标准，强行对发展中国家进行改造，并将价值观与经贸、发展、援助、科技等挂钩、捆绑，借以向他国施压。以是否采取“民主治理”作为他国政府合法性的要件，企图以“民主合法性”取代“有效统治”作为决定是否承认他国政府的标准，并将是否实行西式“民主治理”作为参与国际事务的条件，企图复活西方殖民时期文明等级论。

二是违反不干涉内政原则。美国操纵国际货币基金组织、世界银行贷款规则，将发展中国家实行“市场经济”“民主制度”“善治”作为向其提供援助的条件，侵犯他国自主选择经济、社会制度的权利。对政见不同国家频繁实施武力干涉、经济制裁和政治胁迫，介入他国内政，支持分离势力的叛乱团体，策动政权更迭和“颜色革命”，超越民族自决权原则仅适用于受殖民统治和外国占领两种情形的限制，鼓吹所谓“救济性分离”或“救济性自决”，损害他国领土主权和政治独立。

三是违背善意履行国际义务原则。美国突破传统国际法上内政与外交的界限，通过倡议、立法、司法、执法和机制实现其外交目标，将国内法和政策凌驾于国际法之上。违反习惯国际法中的国家域外管辖权原则，突破国家管辖应与管辖对象存在合理主权利益的准则，非法行使域外管辖权和“长臂管辖”，推行跨国执法、非法单边制裁。非法行使域外执法管辖，依据国内立法，在军控、环保、人权、麻醉品管控及反恐等领域确立“国际标准”，并通过每年发布所谓报告方式审查他国，迫使他国修改国内法。以国内审查机制代替国际条约履约监督机制，自身却不受相关约束和监督。美国推出所谓国别年度人权报告，对世界上190多个国家的人权状况进行审查，并以此作为提供金融援助、授予贸易特权及施加制裁的标准。美国还凭借全球经济主导地位和对市场的支配地位，将其国内法中的经济、技术、互联网标准作为全球规则发挥影响，实际上是进行间接管治，这在公司、证券、航空安全、互联网领域尤其突出。美国还将单边制裁作为外交工具，在联合国框架外滥施制裁，如利用“实体清单”“军事用户最终清单”“特别指定国民清单”“中国军工复合体企业清单”等制裁中国企业。当前被列入美方各类制裁清单的中国企业多达1300多个，涉及半导体、通信、人工智能、生物医药、航空航天、教育科研等领域和行业，包括华为、中兴、海康威视、长江存储等高科技企业。此外，美国还滥用域外司法管辖权，通过复活1789年《外国人侵权索赔法》和1991年《酷刑受害者保护法》，赋予美国法院管辖外国国家涉及国际法的所谓“侵权行为”和“酷刑”提起诉讼的权利，严重干涉他国司法主权。同时，美国多次阻挠重启WTO上诉机构新法官遴选程序，使得WTO争端解决功能因此瘫痪。策动仲裁机构越权管辖，“司法造法”，改写本应适用的国际法，“南海仲裁案”即是典型。

四是对国际规则采取双重标准和选择性适用，规避本应适用的国际法，且拒不执行国际法院多个判决。在《联合国海洋法公约》规定的海域制度之外另立所谓“国际水域”，并在他国国家管辖海域强行实施所谓“航行自由行动”，违反公约规定的海域制度和航行制度。极力否定反映广大发展中国家主张的《国际法原则宣言》等联大决议的效力，却大力鼓吹同是联大决议的《世界人权宣言》效力。拒不参加一系列构成国际法根基的造法性条约，如《京都议定书》《联合国海洋法公约》《生物多样性公约》《全面禁止核试验条约》等。据统计，在二战后交由联合国秘书长保存的多边条约中，世界各国平均加入了其中的76%，而美国只加入了其中的63%。

（四）美国将其盟伴关系安排包装成多边机制，弱化联合国地位和作用

美国主张的“以规则为基础的国际秩序”，依托的是所谓“国际社会共同建立的机构”，企图弱化联合国体系在国际事务中的主导地位。一是削弱以联合国为核心的国际体系。美国在联合国体系之外建立意识形态同盟，企图通过单边、双边或区域安排和机制控制国际事务主导权，介入本应由联合国主导或协调的跨国问题与国际事务，侵蚀联合国“协调各国行动之中心”的核心地位。二是贬损《宪章》确立的集体安全机制。在联合国框架之外建立区域、双边军事同盟，打造军事对抗、安全同盟和地缘政治小圈子，损害国际社会共同安全利益。绕开安理会，对南联盟开展“人道主义军事行动”，在其行为合法性遭质疑后，又推动非政府组织炮制出“保护的责任”，企图将单边主义干预合法化。曲解扩大适用武力自卫规则，提出“先发制人”战略，以“反恐战争”为由，将武力自卫的条件从“受到武力攻击”扩大到存在尚未发生的“潜在威胁”，把武力自卫的对象从限于外国国家扩大到包括外国的非国家行为体，严重损害联合国集体安全机制。三是背离《宪章》规定的区域安排制度。近年来，美国加大在印太地区投入，打着所谓“区域合作”的旗号，大搞地缘政治、妄图筑起“小院高墙”，在亚太地区推进所谓“印太战略”，推动北约“东进”亚太，意欲在日本建立首个亚洲联络处。强化“五眼联盟”，巩固美日印澳“四边机制”，建立美英澳三边安全伙伴关系，加强同中国周边国家的双边军事同盟，在印太地区排出“五四三二”阵势。美国“印太战略”“五四三二”陣势，都超出本区域成员国安全防务等内部事务，难以归于《宪章》第8章允许的区域性安排，既突破了第51条有关集体自卫组织应限于防御外部威胁的限制，也超出了第53条有关区域组织应限于维护本区域内成员国安全的限制。特别是美国推进北约“东进”亚太，扩张到“区域外”，推动进攻性的军事安全政策，背离联合国集体安全机制。

（五）美国将西式价值包装为“普世价值”进行宣扬推广，大搞意识形态和文明制度歧视

美国鼓吹美式自由、民主、人权等价值是“普世价值”，并利用其优势地位输出意识形态。极力推动“美式民主”成为国家治理的标准，对拒不遵从美式价值观和民主标准的国家，如朝鲜、古巴、伊朗等，滥施单边制裁，胁迫其进行制度变革，并将“民主治理”作为判定是否提供对外援助的标准。操弄“民主对抗威权”叙事，挑动意识形态对抗，将非西方国家的制度和价值观“妖魔化”，频频借台湾、东海、南海、涉港、涉疆、涉藏等问题插手中国内部事务，侵犯中国国家主权、干涉中国内政。借联合国等多边平台输出美式人权标准和意识形态，罔顾《宪章》及《世界人权宣言》有关人权国际保护不得违反《宪章》宗旨和原则的规定，鼓吹“人权高于主权”，借人权干涉他国内政，将人权的国际保护理念和规则篡改为美式人权理念和规则。在联合国大会、人权条约机构和人权委员会等多边机制下，借用联大决议和人权条约机构一般性意见等软法形式，企图将西式民主理念融入国际法，推动民主标准的西方化和单一化。如2000年联合国人权委员会第2000/47号决议要求对多党派开放投票权，不允许一党执政国家主张其是有效的民主体制；2002年联合国人权委员会第2002/46号决议将美式民主的“政党和组织多元制”“权力分立”等作为民主的基本要素。美国还通过举办“领导人民主峰会”、启动“民主行动年”和提出“重振民主总统倡议”，打造西式意识形态“小圈子”。这些做法严重侵犯各国自由选择政治经济制度的权利，违反国家主权平等原则。

六、以习近平外交思想为指引，与时俱进打造

“升级版”的国际秩序

当今世界百年变局加速演进，国际秩序正酝酿新一轮重大变革。地缘政治冲突日益严峻，乌克兰危机延宕，巴以冲突升级，严重冲击联合国集体安全机制的权威性和有效性。美欧“去风险”“脱钩断链”，构筑经贸、科技、金融等“小院高墙”，破坏多边贸易体制和国际经济秩序。大国之间竞争更加激烈，各国治理理念、意识形态分歧加剧，国际社会互信共识衰减，协商合作削弱，国际治理机制呈现阵营化、区域化、碎片化。国际社会权力结构愈加多元化，发展中国家和非国家行为体更多参与国际事务，亟待完善全球治理体系和规则。不可逆转的气候变化、生物多样性丧失和环境污染等全球性危机加剧，网络、人工智能等技术进步带来的新型技术挑战以及其他全球性潜在威胁不断增多，围绕着全球公域、全球公共产品的国际立法需求上升。

联合国秘书长古特雷斯说，“我们正处于历史转折的紧要关头。”是要团结还是要分裂？是要合作还是要对抗？是要共赢还是要独霸？人类又一次站在了历史变革的十字路口。各国期待大国良性互动，期待中国在引领全球治理方面发挥更大作用。

习近平主席提出的“三个一”的新时代中国的国际秩序观，丰富和发展了习近平外交思想的内涵和外延，为中国引领并推动国际秩序朝着正确方向发展指明了路径，更是顺应了百年变局的大势和潮流，打破了西方的话语垄断，为变乱交织的世界提供了中国方案，注入更多稳定性和确定性。这一国际秩序观以多边主义为理论指导，以《宪章》为基础的国际法为依据，以联合国为核心的国际体系为依托，以坚持文明多样性为价值观，是应对和破解全球问题和挑战的“金钥匙”，为构建更加公平正义的国际秩序注入强大思想动力。

凡益之道，与时偕行。展望未来，维护多边主义国际秩序任重道远。新形势下，我们要推动国际社会与时俱进打造一个面向未来的、有效的、“升级版”的国际秩序。

（一）坚持并超越现有多边主义滞后被动应对的局限性，打造多边主义的“拓展版”

因应国际力量对比变化和国际社会共同利益增加，不断丰富和更新多边主义的理念，兼容并包，倡导推动平等有序的世界多极化和普惠包容的经济全球化，切实推进国际关系民主化，践行真正的多边主义，推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、均衡的方向发展。在应对国际事务和全球威胁挑战上变被动应对为主动塑造，变嗣后处置为事前预防，变局部解决问题为全链条、全过程的全面治理，变不可持续发展为可持续发展，大力倡导预防外交和预防行动。

（二）维护以《宪章》为基础的国际法的权威，打造国际法的“增强版”

一是要维护《宪章》在国际法体系中的优先适用地位，坚持在《宪章》框架下识别和确认强行法，坚持以《宪章》作为判断解释习惯国际法是否合法的依据。二是要促进国际法渊源的民主化。在解释适用国际条约、识别习惯国际法和一般法律原则时，应全面考虑各国而非少数国家的法律确信和国家实践，并因应实际需要，在各国共识基础上，发展体现各国意志的国际“软法”。三是要不断发展维护国际社会和全人类共同利益的国际法“公共产品”，特别是顺应发展中国家利益诉求以及国际社会迈向“去碳化时代”、“数字化时代”发展的趋势，不断健全体现发展中国家利益和规制气候变化、人工智能等新兴领域的国际法规则。

（三）不断加强联合国的作用，打造联合国的“扩容版”

一是要推动建立国家主导、多利益攸关方参与、分层共管的全球治理新机制，维护联合国在全球治理中的核心地位，坚持国家在全球治理中的主导作用，并适应非国家行为体参与国际事务的现实需要，赋予非国家行为体在全球治理中的一定作用。二是要不断扩充联合国管辖事务范围，建立相应的专门性国际组织或机制，将网络和人工智能等国际事务纳入联合国规管范围，避免联合国在国际治理中缺位。三是要加强联合国在协调区域组织或机制方面的核心作用，将区域组织和机制纳入以联合国为中心的国际体系，避免国际治理机制的“碎片化”。

（四）不断丰富发展国际法的多元价值观，继续坚持和弘扬“包容性”的文明多样性的价值追求

積极推动人类命运共同体理念、全人类共同价值和全球文明倡议成为全球共识，使其融入国际规则和国际机制，成为引领全球治理以及塑造国际秩序和国际法的重要价值理念。

中国走向世界，以负责任大国参与国际事务，必须以习近平外交思想为指引，继续坚定不移地奉行多边主义，坚持走和平发展道路，坚持在国际事务中做主和派、促和派、维和派，坚持在国际关系中相互尊重、合作共赢，反对单边主义、霸权主义、强权政治与零和博弈，反对“脱钩断链”“小院高墙”“泛安全化”。坚定不移地维护以《宪章》为基础的真正国际法，坚持国家主权平等原则，坚持不干涉内政原则，坚持和平解决争端原则，坚持禁止使用武力和以武力相威胁原则，反对任何曲解、滥用国际法的行为。坚定不移地维护以联合国为核心的多边机制，维护联合国在维护国际和平与安全、促进共同发展方面的核心地位，支持联合国体系在应对全球性威胁和挑战方面发挥领导作用，反对“小圈子”和集团政治。坚定不移地维护国际法的多元价值观，尊重文明多样性和文化多样化，弘扬全人类共同价值，反对西方思想文化制度霸权和“西方文化中心主义”“西方文明优越论”。中国将坚持与时俱进，不断完善和发展国际规则和国际机制，采取集体行动贡献更多的国际公共产品，继续做多边主义的践行者、国际规则和国际机制的维护者、文明多样性的促进者，推动构建更加紧密的人类命运共同体，致力于以构建人类命运共同体和三大全球倡议为引领，弘扬全人类共同价值，与各国携手缔造一个百家争鸣、百花齐放的文明世界。

【责任编辑：李静】