“一带一路”贸易程序简化和协调的国际法律保障

□ 包运成 孟怡君

（贵州师范大学 贵州 贵阳 550025）

经过国际社会长期、共同的努力，许多国家和地区的关税水平有了较大幅度的下降[1]，关税对贸易的阻碍作用也大为减小。因此，贸易便利化逐渐成为推动国际贸易发展的重要路径。一般来说，贸易便利化意味着提高港口和海关的行政管理、程序和物流的效率[2]，而简化和协调贸易程序是贸易便利化的核心内容[3]，贸易程序的简化和协调常常涉及行政机关职权的变更甚至行政体制的改革，其难度可想而知。达成这样的目标，没有法律的保障是难以实现的。世界贸易组织《贸易便利化协定》和一些区域性法律、双边性法律，以及国内法对保障贸易程序的简化和协调已经做了一些规定，但是现有的法律规范对于 “一带一路”贸易程序简化和协调的保障都不同程度地存在问题，难以满足现实需要，亟须加强研究，以改善“一带一路”贸易程序简化和协调的法律保障。

一、法律保障是“一带一路”贸易程序简化和协调的内在要求

简化和协调贸易程序要触及相关当事方的利益，也必将遭受抵触或阻碍，这种妨碍作用有时候还是巨大的。排除这些障碍，需要法律来保障。因此，需要通过制定法律分配贸易程序简化和协调各主体的权利和义务[4]，并依托法律的实施，发挥法律的指引、评价、预测、教育和强制作用，以排除妨碍并保障贸易程序简化和协调的正常有序进行。

（一）消除对贸易程序既有理由的坚持以实现贸易程序的简化和协调需要法律保障

贸易程序的设置总是基于一定的理由，如果实施者坚持原有的理由，并有一定的依据做支撑时，就需要借助法律来保障贸易程序的简化和协调。因为简化和协调贸易程序，也就意味着改变原来的程序，而当实施者坚持按照原来的程序行事时（特别是得到相应主管机关的支持并有一定的法律依据），简化和协调贸易程序将面临挑战。这一问题的解决须得到法律的有效保障，不然，简化和协调相关贸易程序也就难以实现。例如：传统上，贸易量比较少，海关监管机关可以逐一查验货物，并审核放行；随着贸易的迅速发展，按照传统的做法查验货物，审核放行，就会使得滞留于海关的货物越来越多，希望加快放行的呼声也将越来越高。现实中人们为此尝试过许多办法，但仍难以满足贸易商因贸易量激增而要求加快放行货物的需要，这就需要改变传统做法，实行“风险管理”，即根据贸易风险大小对贸易进行分类，对于风险大的贸易予以重点监管，而对于风险小的贸易则适用便利的通关手续，同时为了避免因这种风险划分而造成的监管出现漏洞，可以设置后续稽查程序。这样就可以在较大程度上解决贸易的飞速增长与监管效率低之间的矛盾，但这种做法需要监管机关能够科学合理地进行风险划分。这将挑战监管机关的能力，同时还需要设置后续稽查机构，而机构的设置可能需要政府制定、修改相关规则或者法律，然而并不是所有的政府都能适应这种改变，设置后续稽查这样的新机构也可能增加人员编制和经费等。对此，相关政府或者机关可能借其能力欠缺、需增加费用等方面的理由而不进行革新，而这些理由在一定程度上又是可以理解的。为减少或者避免这种情况，就需要通过法律给监管机关及其政府增加相应的法律义务，这样才能促使其不再坚持阻碍贸易程序简化和协调的做法，并做出相应的改变。

（二）打破原有习惯以简化和协调贸易程序需要法律保障

简化和协调贸易程序是对原有贸易程序的简化和协调，而人们已经习惯于原来的贸易程序，改变人们的习惯并非易事，因为人们常常偏好稳定性、连续性，倾向于重复自己过去满意的行为，并逐渐固定这种行为模式，进而形成一种难以抗拒的惯性力。贸易程序的改变也存在这样的问题：采用某一种贸易程序的贸易商甚至是监管者，已经习惯于这一贸易程序时，如果强等行改变可能也不愿意服从，因为采用已经熟悉的贸易程序，实施起来更习惯。在需要办理多种贸易程序的情形中，监管者原已习惯于一个一个程序的串联进行，如果现在要求相互之间不必按照先后次序进行的贸易程序并联进行时，相关监管者可能因不适应而不愿改变原来的贸易程序。如货物的通关放行，一些国家是等货物到达其关境时，要求贸易商提交进口单证等资料，然后查验货物，审核放行，这也是传统上许多国家的惯常做法。但是随着贸易的迅速发展，如果仍然按照这种做法审核放行，就将因需要查验审核的货物和资料太多，导致审核放行的时间迟延。贸易商当然希望海关监管局在货物抵达前办理相关业务，而提前办理审单业务与相关监管机关的传统做法不同，特别是通过电子格式提交相关单证，监管机关可能不适应，也就有可能拒绝这种要求。而改变这种习惯，消除因这种习惯而带来的对简化和协调贸易程序的障碍，有力的办法就是利用法律进行调整，借助法律的引导、教育、强制等作用，最终使相关主体改变习惯，积极促进贸易程序的简化和协调。世界贸易组织《贸易便利化协定》第七条关于“抵达前业务办理”的规定，正是要求各成员在货物抵达前办理相关业务，待货物到达监管区域时，能快速查验，从而加快货物放行。

（三）协调不同主体制定制度和标准以简化和协调贸易程序需要法律保障

贸易程序常常涉及一国众多部门，各个部门都有自己的规章制度，都是从自身角度出发制定和实施的，易出现重叠、缺失、矛盾等现象。此时，简化和协调相关贸易程序就显得十分必要。但如何简化和协调不是件容易的事情，因为每个部门都可以找到自己制度存在的合理性根据，不管是否出于自己工作便利或部门其他利益考虑，都不会轻易改变。解决这一问题的有效办法就是通过法律合理划分部门职能、合理调整各个部门处理贸易问题的程序，形成合力以实现国家内贸易程序的简化和协调。

“一带一路”贸易程序的简化和协调，绝不仅仅是一个国家内的贸易程序的简化和协调，很大程度上来说，国际贸易程序或者跨境贸易程序的简化和协调更加重要，也更为困难。因为一国内的贸易程序毕竟在一个国家内，法律制度、处理方式等方面相互影响大，因相互借鉴、交流而易于趋于协调、一致。但是，处于国际环境里，特别是在国家、地区贸易发展程度差异较大的“一带一路”区域内，法律制度、社会生活习惯等方面都存在较大差异，贸易程序差别也大。要简化这些贸易程序，将迥异的贸易程序统一化、标准化，难度无疑是巨大的。另外，在一个国家内，当政者可以通过政策、法律等多种办法来处理相关的贸易程序，而在国际贸易程序的简化和协调方面就麻烦多了。因为主权国家之间独立平等，仅仅通过政策协调，难以取得成功，即使一时化解分歧，也难以持久建立和维持各方都满意的贸易程序，许多国家也就难有兴趣参加这样的活动，甚至会阻碍贸易程序的简化和协调。鉴于此，应通过条约赋予相关主体以法律义务，限制或者阻止相关主体采取不利于贸易程序简化和协调的措施，从而增强各主体在贸易程序简化和协调中行为的可预期性。[5]因此，对于不同国家、地区之间国际贸易程序的简化和协调问题，只有通过条约等法律制度才能最终解决。

（四）合理处理因简化和协调贸易程序带来的成本需要法律保障

经济利益是国家作为或不作为时考虑的重要因素。简化和协调贸易程序给各国带来的利益并不均衡，因而获利不大或遭受损失的那些国家和地区，也就缺乏参与简化和协调贸易程序的动力，不仅不参加，还可能为了维护自己的利益而阻碍贸易程序的简化和协调。如：要求一国采用国际标准的贸易程序，虽有利于协调国际贸易程序，但是改变原来的程序而适用新的贸易程序，需要提供相应的条件，并完善相关的设施，这都需要一定的开支。而“一带一路”的一些国家和地区并不一定能承担起这笔开支，在无力支付而所获得的利益又不如意的情况下，是不会参与贸易程序的简化和协调的。再如：“单一窗口”的建立和运行，需要相关主管机关调整和合理配置相关职能，配备相应的设施、技术和人才，要增加一定的支出，进行相应的改革，没有法律保障难以成行。另外，原有的贸易程序可能为国家提供关税和其他经济利益，为阻止外国商品的进口提供条件，一旦将原有贸易程序简化或与其他国家的贸易程序进行协调后，关税和其他经济利益可能因此而受损，原有的屏障也消失了。如果又不能在其他领域得到回报，这些国家就不会改革。当今国际贸易大多是交叉的，这就意味着仅仅某一个国家或者地区推进贸易程序的简化和协调，并不能收到最佳效果，而且这种单向的贸易便利化也难以持久。因此，相关国家或地区都应参与贸易程序的简化和协调，这就需要协商，达成一个从长远、整体上来看各方利益分配合理的协议，赋予各方法律义务，以保障其成果。

二、“一带一路”贸易程序简化和协调法律保障取得的进展

“一带一路”贸易程序的简化和协调涉及众多国家和地区，为保证顺利进行，既需要国内法保障，更需要国际法保障。因为国内法保障的只是一个国家内的贸易程序的简化和协调，可能与他国、其他地区的贸易程序存在差异、不协调。通过两个或两个以上国家和地区达成贸易程序简化和协调的协议，履行国际义务，从而促进贸易程序在更广范围一体化，从这个意义说，国际法的保障更有意义。经过国际社会共同努力，“一带一路”国家和地区在利用法律制度保障贸易便利化方面取得了较大的成绩。

（一）世界贸易组织在贸易程序简化和协调法律保障方面取得的进展

2017年2月24日，世界贸易组织《贸易便利化协定》正式生效。这是全球性国际组织所取得的关于贸易便利化的第一个协定，必将极大地促进“一带一路”贸易程序的简化和协调。首先，《贸易便利化协定》为贸易程序的简化和协调做了较高保障水平的规定。要求各成员方：应设置程序在进口货物到达前接受和处理进口商品相关单证及信息，从而加快货物的放行；应设置程序将货物放行与相关税费的最终确定相分离，以避免因税费的确定而拖延货物放行的速度；应尽可能设置以海关监管为目的的风险管理制度，集中力量监管高风险货物，加快低风险货物的放行；应设置后续稽查制度，追查未遵守相关法律却被结关放行者，以消除监管方对货物放行过快而使违规违法现象不被发现的担忧；应设置经认证的经营者制度，简化对经认证的经营者的监管；应设置程序加快快运货物的放行；应保证其相关边境主管机关相互协作以及与有共同边界的其他缔约方合作，以促进协调跨境程序，便利跨境贸易；在考虑到合法政策目标及情形变化、相关新信息和商业惯例、方法和技术的可获性、国际最佳实践及利益相关方意见的基础上，各成员方应审议并保持或者调整其相关手续和单证，以使进出口和过境手续的发生率和复杂程度降到最低，使货物快速结关和放行、减少贸易商和经营者的守法时间和成本。可见，该协议从进口货物到达之前、货物的清关放行、后续稽查、边境手续和协作等方面赋予各成员以义务，要求成员方尽可能地简化和协调贸易程序，从而保障贸易程序的简化和协调。其次，“一带一路”所涉及的国家和地区大多为世界贸易组织成员（世界贸易组织现有164个成员），《贸易便利化协定》的实施保障了世界贸易组织各成员方贸易程序的简化和协调，也就意味着“一带一路”许多国家和地区贸易程序的简化和协调得到保障。再次，《贸易便利化协定》中“预裁定”“上诉或审查程序”“增强公正性、非歧视性及透明度”等方面的规定，为相关纠纷的处理提供了途径。最后，《贸易便利化协定》是世界贸易组织一揽子协定的一部分，受制于世界贸易组织争端解决机制，成员方在贸易程序的简化和协调方面的争端也适用此机制，通过强制管辖、裁决和强制执行，对于贸易程序的简化和协调是一个强有力的保障。从官网可知，世界贸易组织还在不断地推进《贸易便利化协定》的实施，如：2022年12月1日，世界贸易组织贸易便利化委员会举行技术援助和能力建设支持专题会议；2023年6月15、16日，世界贸易组织成员就实施《贸易便利化协定》进行讨论。

（二）欧盟（欧共体）在贸易程序简化和协调法律保障方面取得的进展

通过《马斯特里赫特条约》《里斯本条约》等，欧盟一步一步地加强一体化，实现经济政治的联合，逐步消除海关关卡、过境手续等障碍，实现了境内的商品、劳务、人员和资本的自由流通，而对外实行共同的政策，为实现贸易便利化提供了坚实的法律制度基础和社会环境。而欧盟（欧共体）具体的法律制度则直接推动其贸易便利化的进程，如：1992年的《欧共体海关法典》从形成统一关境、实施共同对外关税制度的角度出发[6]，对商品归类和税则、商品原产地、海关估价等计征关税的要素进行了规范，要求欧盟各个成员国遵照规定，并强制推行，从而保证关税法律的协调和统一。2008年通过的《欧盟现代化海关法典》要求欧盟所有成员国进出口货物必须使用“欧盟统一报关单”进行报关，同时要求采取改善监管方式、改进征管流程、优化征管模式、简化业务操作等措施，以营造简化和无纸化的海关和商业环境。2013年的欧盟《联盟海关法典》在继承《欧盟现代化海关法典》许多规定的基础上，将涉及证书的核查、估价、担保、进出口关税的减免等方面的程序性规定及计征所涉及的汇率、关税配额采取的统一措施等，转给欧盟委员会管理。欧盟现已形成以《联盟海关法典》为核心的“体系庞大、结构复杂的法律制度群和立法判例群”[7]，这就为欧盟贸易便利化达到较高水平奠定了坚实的法律基础。

通过一系列法律制度的保障，欧盟成员国间的贸易程序得到很大程度的简化和协调。当前，欧盟可以说是目前世界上贸易程序简化和协调最好的一个区域性国际组织。作为“一带一路”的一个端点，欧盟贸易程序简化和协调的法律保障程度也是“一带一路”贸易程序简化和协调法律保障在一个区域的表现。

（三）亚太经合组织在贸易程序简化和协调法律保障方面取得的进展

亚太经合组织的相关规则体现为：贸易便利化行动计划I（2002—2006年）和贸易便利化行动计划II（2007—2010年），以及供应链连接性框架行动计划I（2011—2015年）和供应链连接性框架行动计划II（2017—2020年）。在2002年至2006年期间，亚太经合组织成员选择了1400多种需采取的有关贸易便利化的具体措施，其中62%被完成，并“使地区内贸易交易成本降低5%”[8]。贸易便利化行动计划II（2007—2010年）深化和拓展了贸易便利化行动计划I（2002—2006年），形成了包括海关程序、标准和一致化、电子商务、商务流动在内的14个方面的70个行动措施。供应链连接性框架行动计划I（2011—2015年）形成了包括“基础设施建设和能力培养”、精简程序和“加强规章制度建设”在内的具体措施。[9]供应链连接性框架行动计划II（2017—2020年）拟采取13项解决边境管理问题的措施、6项解决基础设施问题的措施、7项解决物流问题的措施、6项解决监管合作问题的措施和9项解决电子商务问题的措施。[10]2014年，亚太经合组织第二十二次领导人非正式会议批准《亚太经合组织海关监管互认、执法互助、信息互换战略框架》，指示官员们在此框架下进一步简化和协调亚太经合组织海关手续，便利区域贸易发展。

虽然亚太经合组织采取的这一系列行动及制定和实施的计划，对于其成员并没有法律约束力，但是通过领导人会议及其他相关会议，成员方都对此做出承诺，这些计划进而通过各成员的国内法予以保障和实施，已经也必将极大地促进亚太经合组织区域内的贸易便利化。亚太经合组织贸易程序简化和协调的法律保障程度也体现了“一带一路”贸易程序简化和协调的法律保障。

（四）东盟在贸易程序简化和协调法律保障方面取得的进展

2007年东盟首脑会议签署的《东南亚国家联盟宪章》，推动了东盟国家致力于经济一体化建设，实现商品、服务和投资自由流动，还规定了争端解决机制，为东盟包括贸易程序的简化和协调在内的贸易便利化提供了法律基础和社会环境。东盟贸易便利化的规范主要体现在《东盟货物贸易协议》第五章第四十五条规定，各成员应建立和实施一个综合性的贸易便利化工作方案，在明确目标和实施所必要的时间表内采取实质性行动和措施，以建立一个持续、透明、可预见的国际贸易环境，为企业提供贸易机会，帮助他们节省时间、降低成本。该条从方案、行动、措施等方面为贸易程序简化和协调的法律保障提供了基础。第四十六条规定，各成员建立和实施的这个方案适用于海关程序、贸易规则和程序、标准化和一致化、卫生和植物检疫措施、东盟单一窗口及东盟自由贸易区理事会确定的其他领域。该条具体规定了贸易程序简化和协调的内容，该条的落实也就是对贸易程序简化和协调具体落实的保障。第四十七条规定了沟通和协商、简化和实用性及效率、非歧视、一致性和可预见性、协调和标准化以及认可、现代化和新科技的使用、正当程序、合作等贸易便利化原则，这使贸易程序的简化和协调在更大范围内开展得到法律保障。第四十九条为各成员规定了建立“单一窗口”的义务，“单一窗口”的建立和实施必促进贸易程序的简化和协调。第五十条为成员规定了建立实施机制的义务，第四十八条规定了贸易便利化的监督制度，以此保障贸易便利化规则得到落实。

在《东南亚国家联盟宪章》法律框架下，《东盟货物贸易协议》对包括贸易程序简化和协调在内的贸易便利化进行了具体规定，从而为东盟贸易程序的简化和协调提供了法律保障。东盟是“一带一路”范围的区域性国际组织，东盟贸易程序简化和协调的法律保障也就反映了“一带一路”贸易程序简化和协调的法律保障。

（五）欧亚经济联盟和上海合作组织在贸易程序简化和协调法律保障方面取得的进展

欧亚经济联盟是在关税同盟的基础上于2015年建立的，继承和发展了关税同盟取得的成果，在贸易程序简化和协调方面的法律规范主要体现在《欧亚经济联盟条约》的规定。如：第一条明确要求各成员保障商品、服务、资本、劳动力在其联盟范围内的自由流通。第四条规定联盟的宗旨之一是在联盟内建立统一的商品、服务、资本、劳动力市场。第五条要求各成员根据《欧亚经济联盟条约》以及相关国际条约规定实行一致的政策。第二十五条要求各成员在联盟范围内开放商品市场、采取统一关税措施；除《欧亚经济联盟条约》规定外，不采取有关运输、卫生、检疫等方面的国家检查措施，从而实现商品的自由流通。要求各成员在对外商品贸易方面采取统一政策。[11]这些规定对于欧亚经济联盟贸易程序的简化和协调起着保障作用。

《上海合作组织宪章》第三条规定：“支持和鼓励各种形式的区域经济合作，推动贸易和投资便利化，以逐步实现商品、资本、服务和技术的自由流通。”[12]这就为在上海合作组织内进行包括协调贸易程序简化和协调在内的贸易便利化提供了有力的法律支撑。在此基础上，上海合作组织颁布和实施了一系列关于简化和协调贸易程序的法律文件，主要有《上海合作组织成员国政府间关于开展区域经济合作的基本目标和方向及启动贸易和投资便利化进程的备忘录》（2001年）、《<上海合作组织成员国政府间关于区域经济合作的基本目标和方向及启动贸易投资便利化进程的备忘录>的议定书》（2002年）、《上海合作组织多边经贸合作纲要》（2003年）、《<上海合作组织多边经贸合作纲要>实施措施计划》（2004年）、《<上海合作组织多边经贸合作纲要>实施机制》（2005年）、《上海合作组织成员国政府海关合作和互助协定》（2007年），以及上海合作组织每次总理会议发表的联合公报。这些法律文件以及依据这些法律文件建立的相关机制为在上海合作组织内进行包括简化和协调贸易程序在内的贸易便利化提供了坚实的法律基础。[13]2018年上海合作组织青岛峰会发表成员国领导人关于《上海合作组织成员国元首关于贸易便利化的联合声明》，必将进一步推动贸易便利化进程。

欧亚经济联盟与上海合作组织是成员具有较大重合性的两个区域性国际组织，都处于“一带一路”范围内，在简化和协调贸易程序方面取得的成绩正是“一带一路”贸易程序简化和协调成绩的一部分。

除此之外，“一带一路”合作区域内还有许多双边的条约以及各国国内法对简化和协调贸易程序的保障做出的规定，如2010年《中华人民共和国与东南亚国家联盟关于修订<中国—东盟全面经济合作框架协议>及项下部分协议的议定书》对海关程序简化等贸易便利化内容做出了规定。

总之，在全球性条约、区域性条约、双边条约和各国国内法等法律制度的保障下，“一带一路”贸易程序的简化和协调取得了很大的进展。

三、“一带一路”贸易程序简化和协调法律保障存在的问题

现有的法律制度虽然极大地促进了“一带一路”贸易程序的简化和协调，但是还存在许多问题。

（一）缺乏保障“一带一路”贸易程序简化和协调的统一的法律制度

有了统一适用的法律制度，贸易商也就有一个统一的标准，能使相关主体预测自己的行为后果，以便实施合法的行为。没有统一的法律制度，贸易商就需面对不同的法律制度，而同样的行为适用不同的法律制度，结果很可能不同，不仅不能发挥法律的正向预测、指引作用，还会给贸易商增加额外的负担。至今，没有适用于“一带一路”所有国家和地区的关于贸易程序简化和协调的法律制度，这就有可能导致相关法律制度之间的冲突，出现不同的结果，不仅影响法律调整的正确导向，还可能导致法律的缺位，得不到应有的保障。“一带一路”贸易程序简化和协调的实现迫切需要得到法律的统一保障，即使一时在形式上难以统一，也应在法律理念、法律原则等方面一致。

（二）世界贸易组织《贸易便利化协定》存在的问题

世界贸易组织《贸易便利化协定》本身就是谈判各方意见折中妥协的产物，因此难免存在不足。一方面，该协定第二部分多个条文做出要向发展中成员和最不发达成员提供援助的规定，以此来提高这些成员履行的积极性，但是对于发达成员援助义务的规定过于概括，是否援助、如何援助、援助的力度等都没有规定，存在很大的不确定性。这样，发达成员就可以凭借自己的意愿决定是否援助、如何援助及援助的力度，不给予援助的最大不利后果就是承受“不实施相关条款”的道义谴责，这种缺乏明确强制约束力的规定在实践中可能会流于形式，难以收到预期的效果。另一方面，协定考虑到了发展中成员和最不发达成员的实际困难，“仅要求最不发达国家成员做出与其各自发展、财政和贸易需求或其管理和机构能力相一致的承诺”。但是协定规定，发展中成员和最不发达成员在没有获得援助或者获得援助后，仍然缺乏必要能力的情况下，“不要求实施相关条款”。这一规定实施的结果，可能削弱发展中成员和最不发达成员推动贸易便利化的动力，与制定协定的初衷背道而驰。《贸易便利化协定》尽管是第一个全球性贸易便利化协定，推动了贸易便利化的进程，但是仍然存在过于概括、不明确等问题，影响包括贸易程序简化和协调在内的贸易便利化保障。

（三）世界海关组织《京都公约》存在的问题

世界海关组织制定的《京都公约》是世界上全面规定海关业务的公约，其中规定了包括海关程序简化和协调在内的贸易便利化内容，但是仍然存在一些缺陷：一是对海关以外的贸易程序的简化和协调没有规定。世界海关组织的海关专业性特征，决定了其主持达成的《京都公约》调整的事项在海关方面，海关程序的简化和协调主要是监管贸易程序的简化和协调，甚至是贸易程序简化和协调的核心内容，并不是全部内容。为了更好地加快货物的流转，仅仅依靠海关程序的简化和协调是不够的。二是部分规定对成员约束的可选择性削弱了公约的刚性。公约规定，成员方对于公约专项附约或其中章节可以选择性地受其约束，这无疑会削弱公约的约束力。另外，公约条款存在标准条款、建议条款等之分，而且不同类型的条款规定了不同的过渡期，即使是较基础的标准条款也是可以选择的，削弱了公约对成员约束的整齐性，不可避免地产生约束的差异性。三是争端解决的约束力较弱。根据《关于简化和协调海关制度的国际公约修正案议定书（1999年）》第十四条规定，争议各方应尽可能协商谈判解决，如果不能解决，由管理委员会审议并提出解决的建议，但建议对争议当事方并不一定具有约束力，只有当事各方事前约定同意，建议才具有约束力。[14]显然这样的争端解决机制难以有效保障贸易程序的简化和协调。

（四）区域性国际组织法律制度的不足

对于“一带一路”贸易程序简化和协调的保障，区域性国际组织法律制度也存在不足：一是欧盟相关法律制度在保障和促进其境内贸易程序的简化和协调方面发挥了很大的作用，保障水平也较高，但欧盟实行的是内外有别的政策，仅仅针对一个区域。要使其他地区的贸易简化和协调水平达比肩欧盟，既需要“一带一路”其他地区的努力，也需要欧盟的积极推动，法律保障不可或缺。二是亚太经合组织的成员与许多“一带一路”的国家和地区存在很多重叠部分，但是亚太经合组织关于贸易程序的简化和协调问题，并没有统一的法律规范，主要是靠各个成员自行承诺并实施，不仅难以有一个大的整体性推进，而且持续性也不好，因为那些已经被承诺将要进行的贸易程序的简化和协调，很可能因某些因素，如相关成员不兑现诺言而暂时停止甚至终止贸易程序的简化和协调，而这又因没有相关法律的制约而得不到保障。三是东盟是“一带一路”范围内的一个国际组织，其制定了一系列的法律制度，也积极与域外国家和地区联合共同推进贸易程序的简化和协调，但其内部的贸易便利化整体水平还有待改进，各个成员差异较大，在法律保障方面仍然存在较大的问题。四是欧亚经济联盟是一个刚成立不久的国际组织，虽然继承了关税同盟的成果，但仍存在不足。如《欧亚经济联盟条约》中并没有规定简化和协调贸易程序的重要措施“单一窗口”问题，影响了成员间贸易程序的简化和协调。另外，包括强制性测试要求和认证在内的技术性障碍，对于欧亚经济联盟内部、外部贸易的发展都是一个大的障碍。[15]五是《上海合作组织宪章》仅将贸易便利化进行了规定，尽管后来还订立过有关协议，但从整体上看规定不全面、不详细，以致不能进行有效的约束。上海合作组织内的贸易仍然面临政策和规则变化大、手续比较烦琐、技术性贸易壁垒比较严重等问题。[16]

总之，区域性法律制度对于“一带一路”贸易程序简化和协调的保障，都不同程度地存在不足，而且只能在特定的地域范围内适用，只能调整部分国家和地区。

（五）双边法律规范和国内法的不足

双边法律规范包括国家、地区、国际组织等相互间形成的法律规范，在“一带一路”范围内，确实存在许多关于简化和协调贸易程序内容的双边法律规范，一些规则还比较全面和详细，但毕竟是从双方的角度出发来制定的，因此当事方订立的规则就存在很大差异，常常对双方内部的贸易程序进行了简化和协调，而对外则可能保持原有的障碍甚至增加障碍。在不同的双边规则之间可能存在冲突，也可能在某些领域并没有规定。即使是比较好的双边规则，也会因其适用的地域范围限于双方，而无法对领域之外的贸易程序简化和协调进行保障。所有这些表明，双边法律规范对于“一带一路”贸易程序简化和协调的保障是存在不足的。

各国在贸易程序简化和协调中应受到国际法律制度的约束，履行其国际法律义务。各国的国内法除了受到对其具有法律约束力的规则限制以外，可以根据自己的情况随时颁布国内法律，设置阻碍贸易发展的程序，从中获益，这可以从一些国家、地区出现经济问题设置阻碍商品进口的现象中得到佐证。因此，在没有外在法律义务的情况下，仅靠国家自行消除国际贸易壁垒、简化国际贸易程序，难度较大，至少是不稳定的。

从现有的关于贸易程序简化和协调的法律保障来看，无论是全球性法律规范、区域性法律规范、双边性法律规范还是各国国内法，都不同程度地存在一些问题，这就需要综合利用各法律制度的特点，结合“一带一路”实际情况，完善相关法律制度，强化“一带一路”贸易程序简化和协调的法律保障。

四、“一带一路”贸易程序简化和协调法律保障的进阶路径

“一带一路”贸易程序简化和协调的法律保障已经取得了较大进展，促进了贸易的发展，但是仍然存在诸多问题亟须加以完善，以下几个方面是目前需要加强的。

（一）建立健全“一带一路”贸易程序简化和协调法律保障体系

“一带一路”倡议自提出至今时间不长，且涉及区域广阔，关于贸易程序简化和协调的统一的法律制度尚未形成，而各地的法律制度并没有从“一带一路”整体上来设计，没有形成有效的法律保障体系。因此，应根据“一带一路”的实际情况，围绕贸易程序的简化和协调这一目标，明晰原则，利用世界贸易组织《贸易便利化协定》、世界海关组织相关规则等全球性法律进行保障，完善区域性法律、双边法律及各国国内法，形成法律保障体系，具体来说：

一是要围绕目标进行法律保障。从整体和长远来看，包括贸易程序简化和协调在内的贸易便利化，对国际社会、各个国家来说都是有益的。但是，贸易程序的简化和协调，不同时间、不同地域对于不同的国家和地区来说，受益的程度存在差异，这种差异可能使得相关国家和地区态度及采取的措施不同，而在“一带一路”下的这些不同方向的措施，势必影响贸易程序简化和协调合力的形成，阻碍贸易便利化的推进。因此，在利用法律保障的时候，应该坚持并围绕便利化这一目标开展活动，使各个国家和地区的相关活动趋向一致。

二是明晰原则以指引法律保障。“一带一路”除传统丝绸之路原有地区和国家外，涉及地区和国家众多，有其特殊性，同时，贸易是开放性的，复杂的。为保障贸易程序的简化和协调，制定和实施一个单一的、公正合理的、既能调整各方面事项又具有较强操作性的法律规则，是非常困难的，这就需要原则来指引。法律原则因为比较概括而具有较强的涵盖性和适应性，能对不同情形的国家和地区的法律制度进行调整；法律原则因反映了法律制度的本质和价值取向，而具有协调具体法律规则和法律制度发展的指向的特性，通过法律原则对不同国家和地区的不同法律制度进行协调，消除矛盾，引导法律制度共同促进贸易程序的简化和协调，进而促进整个“一带一路”贸易便利化。

三是利用世界贸易组织《贸易便利化协定》、世界海关组织相关规则等全球性法律进行保障。世界贸易组织《贸易便利化协定》已生效，其强制性的争端解决机制有力地保障了《贸易便利化协定》的实施。海关程序的简化和协调是世界海关组织相关规则处理的重点，而海关程序的简化和协调是贸易程序简化和协调的核心内容。世界贸易组织和世界海关组织的成员包含“一带一路”所涉及的绝大部分国家和地区，以世界贸易组织《贸易便利化协定》和世界海关组织相关规则为基础，对贸易程序的简化和协调进行法律保障具有可行性，因为大部分成员已经受到这两个国际组织的相关规则的约束，已适应这些规则；这也是在没有统一条约保障“一带一路”贸易程序简化和协调的情况下，根据现实所做出的次优选择。“一带一路”所涉的世界贸易组织成员和世界海关组织成员应推动《贸易便利化协定》、世界海关组织相关规则的完善，将世界海关组织在贸易程序简化和协调方面的专业优势和世界贸易组织在规则实施方面的高强制性结合起来，以更好地保障“一带一路”贸易程序的简化和协调。

四是完善区域性法律、双边法律以及各国内法的保障。有关贸易程序简化和协调的区域性法律、双边法律以及各国内法，在一定范围、一定程度上保障着贸易程序的简化和协调，但其保障作用是有限的，因为适用范围有限，不能涵盖“一带一路”所涉及的整个区域；它们以各自适用的区域为基础发挥积极作用，对其他区域可能产生负面影响。因此，应该完善区域性协定、双边协定和各国国内法的保障作用，同时以“一带一路”贸易便利化为总目标，引导区域性法律、双边法律及各国内法相互协调[17]，既在各自的适用范围内做好保障，又能与其他法律规范共同保障“一带一路”贸易程序的简化和协调。

（二）明确“一带一路”贸易程序简化和协调法律保障的原则

鉴于“一带一路”贸易程序的简化和协调涉及的国家和地区非常广泛，而目前又没有一个统一的法律规范，难以有效发挥法律的保障作用，因此明确贸易程序简化和协调法律保障的原则极为重要。一是原则反映了法律的基本性质和价值取向，通过原则可以评判“一带一路”贸易程序简化和协调过程中的法律是否适当，进而选取合适的法律。二是原则反映了法律的基本精神，借助原则进行协调以消除法律之间的冲突，共同保障贸易程序的简化和协调。三是原则具有概括性和较强的适应性，借助原则可弥补法律漏洞。根据实际情况，“共商、共建、共享”原则、兼顾公平和效率原则可作为“一带一路”贸易程序简化和协调法律保障的原则。

1.“共商、共建、共享”原则

在“一带一路”贸易程序简化和协调法律保障过程中坚持共商原则，要求：贸易程序的简化和协调需要各个当事方共同商议决定；需要简化和协调的贸易程序的范围、先后次序、程度等这些问题都应经过共同商议。共商是“一带一路”贸易程序简化和协调所必需的，法律应予以保障，因为“一带一路”所涉及国家和地区情况差异很大，贸易程序差异大，简化和协调的难度也大，不经过共商，难以找出有效方法。应通过共商，依靠集体的智慧调动各方积极性。

坚持共建原则，要求：相关方在设置贸易程序时以必要为条件，以便利为目的。贸易商应自觉遵守相关规则，接受监督、检查，共同推动贸易程序的简化和协调。相关各方应共同努力，持续有效地促进贸易程序的简化和协调，没有法律保障是难以维持的。

坚持共享原则，要求：贸易程序简化和协调所取得的积极成果由所有的相关当事方享有。如果当事方参与了共建，却不能共享积极成果时，必将挫伤其参与的积极性，也有失公平。因此，法律应保障相关当事方共享成果。

共商、共建、共享是贸易程序简化和协调过程中不可或缺的整体，缺少其中一个都会影响整体效果。当然，当事方的作用、地位及享有利益会不尽相同，共商作用有大小，共建贡献也会存在差异，最终享有的成果也会有多有少，这也正是各方具体情况不同所致。适应供应链全球化的需要，在贸易程序简化和协调法律保障中应贯彻共商、共建、共享原则，以使各方结成利益共同体、责任共同体，甚至命运共同体。

2.兼顾效率和公平原则

作为“一带一路”贸易程序简化和协调法律保障的原则之效率，是指依靠法律制度促进和保障。从长远来看，法律制度的设计和实施对于贸易各方和国际社会都是有益的：一是使贸易程序简化。贸易程序的设立应以必要为前提，不得设置和保留不必要的贸易程序；降低复杂程度，尽可能地便利贸易商。二是使贸易程序更加协调，使各个环节、各个阶段、各个步骤在时间上、空间上相互衔接。

公平是法律的基本价值，它“含有公正（正义)和平等两方面的意思，通俗地讲就是得其所应得”[18]。“一带一路”贸易程序简化和协调的过程和结果应该是公平的，应该根据各个国家和地区的实际情况，简化其应简化的贸易程序。只有公平地对待，才能得到认可，贸易程序的简化和协调也才能顺畅有序地进行。[19]

法律保障应该遵循兼顾效率和公平的原则。如果只讲效率，贸易程序简化过快，一些国家和地区将难以承受由此带来的不利后果。贸易程序的简化必须公平，必须与各当事方能力相适应，但牺牲效率的公平也不是真正的公平，没有效率的公平是低水平的公平，是暂时的公平。当然，随着贸易程序的不断简化以及各个国家和地区的国情变化，法律制度也要相应地做出变化，作为法律保障原则之效率和公平原则落实在贸易程序简化的具体尺度上，也应做出相应变化[20]，如同一个国家在不同的时间下，其贸易程序简化的程度也存在差异。

（三）完善“一带一路”贸易程序简化和协调法律保障的具体制度

应建立健全协调机制，充分发挥国际组织法律制度作用，强化双边法律制度的调整，最终保障和促进“一带一路”贸易程序的简化和协调。以下几个方面亟须加强。

一是健全贸易程序简化的协调机制。面对贸易程序复杂多样、各国有关贸易程序简化的能力和意愿迥异的局面，应建立一个协调机构，逐步建立保障“一带一路”贸易程序简化和协调的法律制度。如可建立贸易便利化委员会，授权其以贸易便利化为目标，以共商、共建、共享以及兼顾效率与公平等原则为指引，以各种会议、论坛等形式，以协商、谈判等方式协调各个国家、各个地区关于贸易程序简化的立场，不断化解分歧，缩小差距，进而达成保障和促进贸易程序简化和协调的协议，并使这些协议适用的范围由部分国家、部分地区逐步扩展至整个“一带一路”所涉及的国家、区域，形成统一的法律制度。

二是强化通关电子化的保障机制。随着贸易量越来越大，社会对于加快通关速度的要求越来越强烈。通关电子化就可以较好地解决这一问题：海关、质监、工商、税务等众多监管机关可以共享信息，既可以进行协作加大监管力度，又可以节省时间，解决人少事多的问题，提高监管效率和效益；而贸易商及相关被监管对象也可以通过网络更容易获取相关信息和要求，办理相关手续也更加便捷、高效、经济。通关电子化对于地域、时间跨度大的国际贸易具有更大的意义。许多国家和地区已在积极推动无纸化通关，如欧盟通过《欧盟现代化海关法典》等法律积极推行无纸化通关，我国早已启动并不断完善“金关”工程。可见，实现通关电子化不仅是必要的，也是可行的。为此，应强化法律对“一带一路”通关电子化的保障，完善通关电子化基础设施、人力资源的配置，加强对监管机关职能协调的保障，使贸易程序和办事流程更加简明、畅通。

三是推动国际标准的采用。“一带一路”涉及的国家和地区众多，贸易程序也复杂多样，如果不统一，势必影响贸易发展。“国际贸易程序简化包括国际贸易事务相关的手续、程序、单证和操作，其目标是简化、协调和标准化。”联合国贸易简化与电子业务委员会研制和发布了一系列的标准，不断地被推广，并使得国际贸易参与方的成本得到很大降低。[21]可见，在贸易程序简化和协调中采用国际标准对于促进“一带一路”贸易发展是极为有利的，所涉国家和地区应借鉴现有国际标准，根据自身实际情况研制新标准，并通过法律保障使其得到适用。

四是强化海关、边境机构的合作机制。海关是进出口贸易的主要监管机关，强化海关之间的合作，对于简化和协调贸易程序以及提高贸易监管效率都是极为重要的。而“一带一路”所涉及的许多国家和地区在海关监管体制、监管能力等方面仍然存在差异[22]，这势必影响其对进出口贸易、过境贸易采用的监管程序，进而影响贸易发展。因此，“一带一路”国家和地区应通过法律对海关在能力建设的技术指导或支持、信息交换和核实、保密等方面的合作予以保障。边境机构也是进出口贸易的主要监管机关，其工作机制及相关程序直接影响到进出口贸易及过境贸易。拥有共同边界国家或者地区可借鉴世界贸易组织的做法，通过法律保障边境机构在工作时间、程序和手续的协调、共用设施的建设和共享、联合监管等方面的合作，通过强化海关、边境机构的合作机制，从而使进出口贸易和过境贸易的监管更加协调、顺畅。

五是实施“单一窗口”制度。根据联合国贸易便利化与电子业务中心的定义[23]，“单一窗口”是指“使贸易和运输相关各方在单一登记点提交满足全部进口、出口和转口相关监管规定的标准信息和单证的一项措施。在“单一窗口”制度要求下，所有贸易相关方只在一个点就可以提交和获取相关信息，避免了在不同点来回奔波的麻烦；相关信息和单据是符合监管方要求的、标准化的，既便于信息和单据提供者，又有利于这些信息和单据在不同监管部门间流转，从而加快监管方审核的速度，贸易程序也就得到了简化和协调。当然，“单一窗口”的建立，要求相关单据的标准化，既需要相关监管方管理方式方法的改变，也需要相关基础设施的完善。为达到这一目的，应该利用相关国际组织和平台，推动相关法律制度的制定和实施，从而逐步使“一带一路”所涉国家和地区采取“单一窗口”制度，以促进贸易程序的简化和协调。

六是完善风险管理机制。加强国际贸易的监管以防范风险是必要的，而在一定程度上说，加强监管与包括简化贸易程序在内的贸易便利化相冲突。为了既能防范风险，又能促进贸易便利化，就需要优化风险管理，完善风险管理机制。一是要合理划分风险，将主要监管精力放在对高风险贸易的监管上，避免平均用力。可借鉴世界贸易组织《贸易便利化协定》和欧盟关于“经认证的经营者”规则，如果经营者在守法记录、财物偿付能力、经营者控制制度等方面符合相关标准，则允许这样的经营者申请并被认定为“经认证的经营者”，获得监管者在贸易程序方面的诸多优惠。二是预先审查。对进口商于进口货物尚未到达进口国时提前提交所有必要信息并请求做出审查和预裁定的，进口国有关监管机构应及时审查，手续和时间。三是设置后续稽查制度。依据具体情况进行后续稽查，既可以减轻因监管集中于一时一地所形成的压力，又可以抓住“漏网之鱼”。

七是完善争端解决机制。“一带一路”所涉的国家和地区众多，贸易程序复杂多样且简化程度不一，贸易程序简化和协调影响不同，获得的利益、受到的损失也不一样，势必引起争端。解决好争端是保障贸易程序简化和协调得以不断顺利推进的重要条件，因此应建立健全争端解决机制。“一带一路”范围内的许多区域性国际组织都应建立争端解决机制，世界贸易组织《贸易便利化协定》等法律规定了预裁定、上诉或者审查程序等解决争端的机制，已经并将继续处理相对应范围的争端问题。“一带一路”并不是一个国际组织，在近期内建立统一的争端解决机制是困难的。因此，应充分利用现有的争端解决机制，适时地推动、整合、完善，以便更好地保障“一带一路”贸易程序的简化和协调。

五、结语

贸易程序的简化和协调是贸易便利化的核心内容，而法律保障是贸易程序简化和协调的内在要求。世界贸易组织《贸易便利化协定》为贸易程序的简化和协调提供了有力的法律保障，国际海关组织、“一带一路”相关区域组织的法律以及双边法律和国内法对贸易程序简化和协调给予了不同程度的保障。然而，“一带一路”贸易程序简化和协调不仅缺乏统一的法律保障，用以保障的各种法律制度也都存在不足，难以适应现实需要。为此，需要从系统的角度考虑，根据全球性法律、区域性法律、双边法律和国内法的不同特点，整合各类法律制度，形成法律保障合力，建立健全法律保障体系，因为国内法、双边法律、区域性法律、全球性法律可以通过不同的方式相互转化[24]，并在这种转化中逐渐强化法律对“一带一路”贸易程序简化和协调的保障；需要明确法律保障的原则，增强法律保障的适应性，借以指导具体的法律保障活动；同时也应从健全贸易程序简化的协调机制、强化通关电子化的保障机制、推动国际标准的采用、强化海关和边境机构的合作机制、实施“单一窗口”制度、完善风险管理机制和争端解决机制等方面来保障贸易程序的简化和协调。