加快推进科技创新领域制度型开放

■文/孙福全（中国科学技术发展战略研究院）

中国对外开放的基本国策已实施45年，开放的着力点正在从商品和要素流动型开放转向制度型开放。党的二十大报告提出要推进高水平对外开放，“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”。制度型开放包括正式制度和非正式制度的开放，本文探讨的制度型开放主要是指国际规则、国内规制、管理制度、国际标准等正式制度的开放。相比于商品服务和资源要素的开放，制度型开放难度更大、层次更高，是更高水平的开放。当前，科技创新已被置于中国式现代化建设全局的基础性、战略性支撑地位，推进科技创新领域制度型开放对于构建新发展格局、建设世界科技强国和现代化强国具有重大意义。

一、推动构建更加公正合理的国际科技规则，完善国际科技治理体系

中国加入了一系列与科技活动相关的国际组织，签署了一系列与科技活动相关的国际协定，并在这些组织和协定中发挥了重要作用。2023年10月18日，习近平总书记在北京召开的“一带一路”国际合作高峰论坛上提出了全球人工智能治理倡议，以共同促进全球人工智能健康有序安全发展；11月1日，中国、美国、英国等28个国家及欧盟在英国召开的首届“全球AI安全峰会”上共同签署了《布莱切利宣言》，以建立对人工智能产生风险的科学认知，识别需要共同关注的风险，并制定跨国风险缓解政策。同时，我国正在申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）。这些组织和协定对知识产权保护、政府采购、研发补贴等都做了比较明确的规定，规则水平向着聚焦构建公平竞争的市场环境和营商环境进一步提升。

现行的国际科技规则主要是由发达国家主导制定的，对发展中国家利益重视不够，我国在国际科技规则制定中缺乏主导权和话语权。美国从特朗普政府开始推行逆全球化、单边主义和科技霸凌，通过组建联盟和利用所谓的西方价值观对我国进行科技遏制打压，阻碍我国参加国际科技组织和参与国际科技规则制定。在大国战略竞争背景下，我国应更加积极主动地参与国际科技规则制定，争取建立更加公正合理的国际科技规则和秩序。一是围绕人工智能、量子信息、自动驾驶等前沿领域主动发起国际科技组织。通过参与和发起国际科技组织，在关于知识产权保护、数据隐私、数据跨境流动、科研伦理等国际规则制定方面发挥引领作用；推动修订不合理的国际规则，建立更加公正合理、充分反映发展中国家正当诉求的国际规则，为所有市场主体营造市场化、法制化、国际化的营商环境和创新生态。二是争取早日加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）。向有关各方积极宣介我国加入协定的立场和原则，加快与有关各方协定谈判的进程，共同推动在国际贸易、绿色低碳、数字经济等领域制定先进合理的国际经济和科技规则。基于《全球数据安全倡议》，与国际社会一道探讨并制定全球数字治理规则，打造开放、公平、公正、非歧视的数字发展环境。三是加大向国际科技组织选派工作人员的力度。优化选派工作人员机制，拓宽选派工作人员范围，加强选派工作人员培训，建立选派工作人员后备队伍，提升选派工作人员层级，力争在国际科技组织中有更多话语权和主导权。四是在遵守国际科技规则方面发挥示范作用。对自身遵守国际科技规则的行为进行审视，加大在知识产权保护、数据隐私、数据流动等方面的监管力度和对违反国际科技规则行为的惩戒力度，抢占舆论高地和道德高地，努力成为全球遵守国际科技规则的标杆。

二、对标国际科技规则，制定高水平的科技政策体系

2001年加入世界贸易组织后，中国与科技创新相关的政策法规体系不断完善，先后修订颁布了《中华人民共和国科学技术进步法》和《中华人民共和国科学技术普及法》，完善了科技评价、科技奖励、创新调查、技术预测、科技监督、科技伦理治理等基础制度，加大了财税、金融、产业、贸易、人才等政策支持科技创新的力度，基本形成了鼓励创新创业创造的良好政策环境。同时，中国对国内科技政策进行了系统梳理，对与国际科技规则有冲突的内容进行了修订，国内科技政策与国际科技规则逐步接轨。

中国提出构建高水平社会主义市场经济体制，推进高水平对外开放，推动高质量发展和人类命运共同体建设，这些都对完善科技政策体系提出了更高要求和更大挑战。应该看到，我国的科技政策体系还有与社会主义市场经济体制不适应的地方，与通行的国际规则不接轨甚至相悖的地方。比如，我国研发补贴支持的科技领域和研发阶段比较宽泛，对高新技术企业的税收优惠政策缺乏针对性，等等。因此，我国要对标国际科技规则对现行科技政策进行梳理修订，建立高水平的科技政策体系，营造具有全球竞争力的开放创新生态。一是对国际科技规则演变的趋势进行研判。从国际规则的演变趋势看，国际规则逐渐向国内延伸并与国内规制日趋一致，因此，要对国际规则演变的趋势进行跟踪研判，对国内与科技相关的法律法规、部门规章和政策进行系统梳理，并以国际规则为目标进行调整。加强与各国科技发展战略、规划、政策的对接，在国际科技规则制定中寻找最大公约数。二是规范研发补贴政策。研发补贴是在市场失灵的科技领域政府支持科技创新的政策行为，主要应支持基础研究、前沿技术研究、公益性技术研究和共性技术研究，以及竞争前技术研究。三是增强高新技术企业税收优惠政策的针对性。高新技术企业税收优惠政策应有针对性地支持中小型高新技术企业，以扶持相对弱小的高新技术企业度过初创期、迈出“死亡谷”。四是实行更加国际化的人才引进政策。在人才引进中充分考虑被引进国家的制度文化差异，处理好人才引进方、人才输出方以及被引进人才的利益关系，建立国际通用的引进人才的技术移民制度，拓宽政府部门、用人单位、专业化人才引进中介机构等多种引才渠道，采取平台引人、产业引人、教育引人等多种人才引进方式，不拘一格引进国家战略需要、产业发展急需的各类高层次人才。五是加大对知识产权侵权行为的惩罚力度。严格遵守知识产权保护的国际条约，加强知识产权、市场监管、商务等部门的联合执法，加大对各类知识产权侵权行为的打击和惩罚力度，重点打击网上侵权和有预谋、有组织的侵权，对知识产权侵权人实行“黑名单”制度。六是采取与国际接轨的政府采购制度。政府采购创新产品和服务应坚持国民待遇原则，在保证国家安全前提下对中国境内的各类市场主体一视同仁，优先采购重大装备首台套产品和中小企业产品。开展加入世界贸易组织《政府采购协定》谈判，坚持按照对等原则采购外国企业的产品和服务。七是扩大国家科技计划对外开放。在国际科技合作计划和基础研究计划对外开放的基础上逐步扩大其他国家科技计划对外开放范围，开展“单边开放”试点，延展对外开放的广度和深度，提升与全球创新体系的连接性和融通性。加快设立面向全球的科学基金，探索设立面向全球的颠覆性技术基金。

三、建立规范科学的科技管理体制机制，提升科技管理现代化水平

改革开放特别是党的十八大以来，中国不断完善社会主义市场经济体制，竞争机制引入到科技资源配置和科技创新活动中来，市场在科技资源配置中逐步发挥决定性作用，科技创新效率和能力大幅提升，按照世界知识产权组织发布的全球创新指数排名，中国的创新能力已从2012年的34位跃升至2023年的12位。但我们也应认识到，我国的科技管理体制机制还有不少不完善的地方。比如，科技管理体制还不规范，政府对企业活动的不正当干预依然存在；对民营企业、外资企业在市场准入、贷款融资等方面存在歧视现象；科技计划（项目）管理机制与不同类型科技创新活动的特点还不适应，特别是对于基础前沿技术研究项目和颠覆性技术项目的管理科学化程度不够。

完善我国科技管理体制机制应坚持规范化、科学化方向，提升科技管理的现代化水平。一是科技管理要坚持公开透明、公平公正原则。科技管理制度应以公开透明为基本原则、保密为例外，能公开的制度一定要公开，对各级行政部门印发的与市场经济规则不符的内部文件进行清理整顿，杜绝地方保护主义和本位主义，建立全国统一大市场和高标准市场体系。所有市场主体在参与国家科技规划政策制定、获取国家科技计划项目支持、申报科技奖励和科技评先评优等方面享有同等权利和义务。二是推动政府职能从管理到服务、从管理到治理的转变。深化市场导向的改革，实现有效市场、有为政府和有序社会三者有机结合，把政府职能转变为以服务和治理为核心，营造国际一流营商环境，促进创新要素在全球范围内更加顺畅地流动。参考世界银行新一轮营商环境评价指标体系，结合国内实际，在科技计划对外开放、跨国公司研发机构设立等方面加大力度。三是完善不同类型科技项目形成机制和实施机制。根据不同类型科技项目的特点和规律采取公开招标、定向邀标、同行评议、专家评审、机构评估等多样化的项目形成机制，找出最强的项目承担者。对于基础前沿技术研究项目要建立长周期评价机制，加大稳定支持和滚动支持力度；对于颠覆性技术项目应采取与其他类型项目不同的申报、遴选、评价考核机制，重点支持科研人员和创新团队，营造宽容失败的文化氛围。四是兼顾科技放权与科技监管。深化科技创新领域放管服改革，扩大高校、科研院所和企业在学科设立、课题设置、人事管理、职称评审等方面的自主权。在国家自创区、高新区等科技园区实施“准入前国民待遇+负面清单”管理制度，打造开放创新高地。同时，加强科技开放监管，建立完善外资技术并购审查制度和技术出口管制合规体系，最大限度防范和化解科技安全风险。

四、强化国际标准制定能力，深度参与国际标准体系建设

标准在促进科技创新和成果转化、推动战略性新兴产业发展和加强国际技术交流合作等方面发挥着重要作用。近年来，中国积极参与国际标准化战略制定和标准体系建设，实现了从国际标准化工作“参与者和贡献者”到“推动者和引领者”的转变。截至2022年底，中国主导制定的ISO、IEC国际标准达1 337项，在国际标准组织注册专家数超过1.2万人，成为国际标准化舞台上最活跃的国家之一；承担ISO、IEC技术机构秘书处工作89个，担任ISO、IEC技术机构主席、副主席职务88个，主导组建电子商务、电力机器人、新能源接入电网、脑机接口等领域国际标准组织技术机构，在石墨烯、无人机、量子技术、数字孪生等新技术领域提出国际标准提案。但与发达国家相比，我国在国际标准化领域还有较大提升空间。比如，我国目前担任国际标准组织高层职位以及标准化技术机构负责人的人数依然偏少，国际标准组织的参与度尚需提高；中国参与制定的国际标准只有约2%，与欧美超过全球90%的参与比例差距巨大，国际标准制定能力有待或急待增强；标准化人才队伍“重使用、轻培养”的问题突出，国际标准化人才短缺；等等。

为提高我国科技创新竞争力，助推经济社会和科技高质量发展，我国急需提升国际标准制定能力。一是加强与国际标准化机构合作。深度参与国际标准组织战略制定和标准治理体系改革，争取在国际标准组织中成立更多由中国主导的技术委员会，在高铁、5G、光伏发电、新能源汽车等优势领域积极推动企业标准、行业标准和国家标准成为国际标准，在人工智能、下一代移动通信、量子科技、无人驾驶等未来产业领域掌握国际技术标准制定的主导权。二是实现技术研发与标准制定联动。通过标准化专项设立和标准化机构建设，将技术研发与标准化工作紧密结合，在战略新兴技术、基础前沿技术等领域加大国际标准化研究力度，允许具备条件的外资机构、民营机构等平等参与标准制定，提升国际标准培育能力，促进全球范围内标准共设共通共用。三是厚植国际标准的技术基础。国际标准的背后是科技实力的支撑，因此，必须找准产业发展和工程建设急需解决的科学技术问题，创新研发组织形式，加强关键核心技术研发，获得更多高价值知识产权，在重大关键技术领域实现高水平科技自立自强，为参与和主导国际标准制定打下坚实的技术基础。四是建设高水平国际标准化人才队伍。设立标准化人才培训学院，加强标准化人才培训专业机构建设，建立国际标准人才专家库，健全国际标准化人才激励机制，鼓励更多专家参与国际标准研究制定，形成系统化、专业化的国际标准化人才培养体系，打造一支高水平标准化人才队伍。