电力物资公司全流程预算绩效管理体系研究

●刘 冰 颜佳毅 范慧娴

一、引言

当前我国经济发展正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动能的关键阶段， 建设现代化经济体系和规范透明、标准科学、约束有力的预算管理制度成为跨越关口的迫切要求。中共中央、国务院联合印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，要注重结果导向、强调成本效益，以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，推动资金聚力增效，提高服务供给质量。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》再次强调要“强化预算执行和绩效管理， 增强预算约束力”。由此可见，不断完善绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用等管理流程，健全分行业、分领域的绩效评价体系， 进一步强调资源投入产出的效率和效益成为必然趋势， 这是改变预算资金分配固化格局， 提高资源配置效率和使用效益的必要手段， 更是落实提质增效发展的有效路径。

当前， 随着新型电力系统建设持续深化和能源低碳转型加速推进，电网企业传统的盈利模式已发生改变，优化经营管理方式、强化精准投资、推进挖潜增效成为重点工作内容。对此，响应国家深化预算管理的要求， 积极探索并开展企业层面的预算绩效管理， 研究构建预算绩效评价体系并推进应用， 是适应当前电网企业改革发展需要， 引导要素合理流动和高效配置的创新之举， 有利于驱动电网企业全要素发力， 成为提质增效的新兴着力点， 对实现中长期预算规划和长远发展战略目标具有重要意义。

二、 电力物资公司预算管理的现实困境

电力物资公司是省级电网企业的物资供应服务平台， 通过集中发挥供应链服务优势，提升物资采购质量、保障物资供应和加强资源统筹整合。 随着国家电网公司绿色现代数智供应链的深化建设， 电力物资公司承担着对内提高物资保障、质量管控、价值创造能力，对外增强链上企业数字赋能、绿色低碳、科技创新能力的新兴使命。对此各部门都积极开展各类创新型项目研究，在预算资源有限的情形下，如何提升资源投入与业务发展的适配度，如何保证预算管理精准高效成为电力物资公司财务管理的重点。 但通过业务调研发现， 当前电力物资公司预算管理仍普遍存在不同程度的“重投入、轻产出”“重立项、轻管理”等问题。

（一）前端预算分配与战略目标未衔接

“资源利用最小化”和“成果效能最大化”是绩效管理的基本原则，也是开展预算资源分配、设定绩效目标的指导依据，但在实际预算分配时却常常出现相关人员仅考虑部门短期利益， 未充分考虑公司长期战略发展规划， 从而导致资源投入缺乏科学性和前瞻性的问题。 究其根本原因，一方面是大多数公司级的战略目标过于宏观， 未细化拆解为业务人员可理解的重点工作任务或具体工作方案，导致预算资源分配“无章可循”；另一方面各业务部门在申报储备项目时， 多以段落性、非结构化文字描述立项目标和建设内容，财务人员由于专业知识壁垒， 无法及时准确的识别出立项必要性、 技术目标差异和预期经济效益， 极易出现资源分配与公司战略目标导向偏离、与重点任务脱节的问题。

（二）过程中预算执行进度不均衡

通过调研统计发现，电力物资公司上半年度的成本性预算项目立项率一般能达到95%， 但半年度成本性费用预算执行率仅在20%左右，从全年时间排布来看存在预算执行进度不均衡的风险。 这主要源于跨部门信息不贯通， 财务人员仅能在事后获悉项目预算执行结果，对项目执行进度缺乏了解，也无法及时督促业务部门加快施工、推进结算进度，导致项目进度和预算执行不匹配或年底突击执行的情况时有发生。 此外，部分业务人员还存在“重形式、轻实质”的认知误区，即以项目合同签订履约时长作为支付依据， 存在合同履约要素缺失、要素矛盾、项目结算资料不完备等问题，均会导致项目执行进度问题。

（三）后端预算考核评价导向不合理

预算考核评价是实现预算“闭环式”管理的有力抓手，正确、合理的考核导向对优化预算管理和项目管理均有良好的指引和激励作用。 但在实际业务中预算考核评价过于笼统或单一， 如仅依据年度工作总结进行整体绩效评价，主观性较强，科学性不足。 部分单位虽已设置量化指标， 但也只对预算执行率和使用合规性进行考核，缺乏对预算执行效果、经济效益的评价， 较难实现对资金使用状态与效果的有效追踪， 也无法科学反映资源消耗和项目产出的关系。 这直接导致后端预算考核评价与前端预算资源分配相脱节， 无法通过闭环链路激励预算投入产出效率和效果的提升。

三、 电力物资公司全过程预算绩效管理的实践思路

关于预算绩效管理中“绩效” 的内涵，学界、业界的解释和用词较多且不统一，包含产出、结果、效率、效益、效果、影响、效能等等。如杨茜（2022）指出中央财政预算绩效指标应围绕产出、成本、效益、满意度等维度展开；王雍君（2023）提出绩效管理的底层逻辑就是以产出证明投入价值，以成果证明产出价值；张俊杰（2023）在民生工程项目预算绩效评价体系中提出绩效主要关注产出的数量、 质量和产生的经济效益、社会效益。 结合电力物资公司预算管理的现状， 本文主要参考Peter Checkland 的“3E 评价模型”对绩效的概念进行适应性分解， 即电力物资公司全过程预算绩效管理主要是对项目产出成果（Efficacy）、资源使用效率 （Efficiency） 和产出成果效能（Effectiveness）三个维度进行评价。 第一层是项目产出成果， 主要判断有无按照储备立项时的预算绩效目标形成既定产出； 第二层是资源使用效率，主要评估预算编制、执行、结算过程中有无存在资金使用不规范或者资源浪费的现象；第三层是产出成果效能，主要评价项目产出成果是否对业务提升、 经营管理切实有效。 在梳理明确预算绩效管理内涵的基础上，衔接公司战略目标，系统性构建“预算分配有导向、预算执行有监控、预算成效有评价、评价完成有应用”的全流程预算绩效管理链路。

（一）以战略导向为出发点，规划投资重点，明确产出成果

为实现各部门、各项目均能按要求产出符合公司战略导向的研究成果，则需要“前端引导”和“后端规范”双向发力，即一方面要细化分解公司级的战略目标， 为项目储备和预算资源分配指明方向；另一方面要在储备、立项环节加强绩效约束， 明确各项目的产出成果和预期目标，提升项目储备评审、立项批复和资源分配的及时性和准确性。

1.推进战略目标与预算管理的源头衔接。坚持战略预算的基本理念， 针对当前项目储备、资金分配与公司战略方向、重点任务脱节的问题， 结合国网物资公司的职能定位和绿色现代数智供应链提质增效的目标要求，应用战略地图工具将“供应链全链条价值最优”的战略目标逐层细化分解到具体业务目标上，形成涵盖7 大维度（精准需求、精益采购、精确履约、精严质控、精管实物、精细处置、精算分析）、22 项重点任务的明细清单。 为各部门遴选储备项目指明重点和方向， 同时也为预算绩效目标审核以及判断项目立项必要性提供参考。

表1 电力物资公司战略重点任务

2. 推进储备项目研究内容和绩效目标的结构化分解。 针对储备项目内容和目标多为段落性的文字描述， 财务人员受制于专业知识限制， 无法判断储备项目是否符合公司战略目标导向、 预期绩效目标是否有实质性提升等问题， 探索性提出推进储备项目研究内容、立项目标的结构化拆解，即将沉淀在非结构化申报书中的研究内容、研究方法、立项目标等描述性内容，转换为关键研究技术、主要创新路径、预期技术指标差异、经济效益提升比例等结构化信息，支撑财务人员在储备项目入库评审时高效判断研究内容是否交叉、创新路径是否雷同，规避重复投资风险；在资源分配时，及时识别出符合公司战略导向的重点项目，给予资源充分支持；在项目实施完成后，准确判断项目绩效目标是否实现、履约要素是否完备，加快推进项目结算进度。

（二）以预算执行为着力点，规范管控过程，提高资源效率

转变财务人员只关注“预算完成率”的传统观念，推进财务活动前置化，将预算执行控制贯穿到预算编制、预算执行、预算分析全过程。 为规范管控过程，提高资源效率，合理设置覆盖各环节的定性和定量相结合的指标，定期跟踪指标情况， 及时发现指标异常情况并开展问题诊断分析， 充分发挥财务在业务管理、业务控制和业务协调中的作用，持续优化业务流程，防止资金沉淀闲置，保证预算及时、高效地执行。

1.预算编制阶段。 在预算编制阶段，围绕合理性、准确性、经济性等维度具体设置“预算申报合理性”“预算编制准确率”和“预算经费经济性”等明细评价指标。 其中预算申报合理性主要是评估有无存在不同费用混合编制，会议费、培训费等科目费用占比异常等情形；预算编制准确率主要是评估项目预算金额编制的准确率，避免出现预算大额调整的情形；预算经费经济性是评估预算编制有无充分进行市场询价、定价与指导价相比是否合理。

2.预算执行阶段。在预算执行阶段，根据挣值法从进度和成本两大维度设置监控指标，对预算执行过程进行动态监督，便于财务整体了解实际业务情况并针对业务活动风险制定有效的预防措施。 进度监控指标主要是评价预算执行进度偏差和预算完成率，结合经费支出的结构分析，识别是否存在为了提升预算执行率突击花钱的行为，必要时可修正和调整预算执行偏差。 成本监控指标主要是财务审核有无超范围开支情况以及判断预算执行支撑资料和预算执行比例的契合度，防止不必要的资金浪费。

表2 预算编制阶段评价指标

表3 预算执行阶段评价指标

（三）以效能评估为关键点，构建指标体系，提升产出效果

“花钱问效”一直是预算管理重点关注的内容，但在实际业务中如何评价预算投入的效果、效能却是管理难题，大多数的评价都停留在产出而非效果。 特别是对于电力物资公司而言，其项目多为物资专项支撑、业务研究、管理诊断提升等费用性投入项目，无法像电力供电公司一样通过站所/线路的运行效率、 供电能力、安全可靠性水平等指标评估项目的投入产出效果，预算效能评估缺乏抓手。 对此，本文基于电力物资公司预算管理的业务实际和预算绩效评价结果的预期应用方向，明确以电力物资公司各部门为评价对象开展预算效能分析，在分析各部门资源配置和业务耦合关系的基础上， 建立预算投入和产出效能之间的联系，形成各部门预算效能评价分析结果。 在充分调研收集电力物资公司各部门需求和建议的基础上，创新应用平衡记分卡（BSC）工具，结合同业对标指标、 绿色供应链指标等从财务维度、用户维度、内部流程维度和学习成长发展维度进行指标分解，尽可能全方位反映出各部门财务和非财务、内部和外部、短期目标和长期目标、 管理业绩和经营业绩等多方面的产出效果， 通过效能评价结果反向辅助资源分配，提高预算管理水平。

1.财务维度。 尽管电力物资公司不是以盈利为目的，但是从财务维度进行产出效能评价也是不可缺少的。 财务维度主要是关注资金利用的有效性和各部门实际产出的价值贡献。 具体结合前期内部模拟市场的研究成果，考核各模拟主体的模拟利润和模拟利润增长率，反映各部门的实际投入产出效益。

2.用户维度。 电力物资公司开展各类项目研究的用户或者受益对象一般涵盖公司内部一个或多个部门的基层员工以及管理人员，还涉及承接项目具体研究的服务商等，故用户维度主要设置服务成果辐射范围和项目款延期支付比例两个指标。 一方面正向评估项目成果的应用范围， 辐射半径越大则使用用户越多，得分越高；另一方面逆向测算项目款项延期支付的比例，体现供应商或服务商的满意程度。

3.内部流程维度。 内部流程维度是指为保证项目产出成果和提升用户满意度，所进行的执行过程管控、内部流程优化或科学研究产出等措施。 具体而言，设置重点支出安排率、审计巡察意见等指标对预算执行过程合规性和管控有效性进行评价； 同时设置制度完善情况和专利、 论文发表情况评价制度建设和科学研究成果， 对于通过项目研究挖掘出管理协同症结点并推进制度完善或流程优化的给予加分，对于产出高水平论文、高质量专利并推进转化应用的给予加分。

表4 预算产出效能评价指标体系

4.学习和成长维度。学习和成长维度主要是评价项目研究对调动整个组织学习气氛、激发员工研究创新积极性、 提升公司品牌形象和社会效益发挥的作用， 具体设置科技创新获奖情况和宣传交流次数等评价指标，激励各部门开展跨专业、跨部门学习交流，申报高质量奖项，展示优秀成果，分享典型经验。

（四）以结果应用为落脚点，优化资源配置，实现闭环管控

1.强化过程跟踪问题整改。针对上述预算全过程绩效评价指标体系， 结合各指标特点设置年度、月度等差异化评价周期，对预算执行过程进行及时监督和有效管控。 一方面，推进各业务部门精细化明确预算项目实施节点， 编制项目实施里程碑与预算执行进度计划表；另一方面，由财务人员对照计划执行数据开展进度和成本监控，全面、真实、准确地反映项目进展情况， 定期对标发布项目执行数据并递进式加大监控通报密度， 对于执行过程中发现的问题， 协同相关业务部门进行有效管控和督促纠偏， 促进预算执行平衡有序。

2. 支撑预算资源合理分配。 根据预算编制、 预算执行和预算产出效能评价等各阶段的评价指标， 合理构建全过程预算绩效评价模型，采用序关系法确定各级指标权重，明确各定性指标的赋分规则，并对数据量级差距较大的指标统一开展标准化处理，便于各阶段指标能进行综合分析和比较，最终通过加权汇总得到各部门全过程预算绩效评价的最终得分。建立预算绩效评价结果与预算安排相挂钩的激励机制，对预算绩效评价结果为优的，在下年度分配预算时优先考虑，而对于预算绩效评价不佳的，在安排预算时适度从紧考虑，为公司预算资源的合理分配提供支撑，保证资源投入的精准性和有效性。

3.助推项目管理优化提升。 根据各部门预算绩效评价结果，开展各阶段、各维度指标数据的横向比对和纵向比较，协助各部门反向溯源管控全过程并挖掘各阶段潜在的问题及管理瓶颈， 辅助其针对性整改完善管控措施。 必要时可将全过程预算绩效评价结果与部门负责人的评奖评优、绩效工资等相挂钩，激励其不断加强过程跟踪和规范化管理，进而提升项目产出质量和效益。 此外， 还可将预算产出效能评价结果作为储备项目评审和预算绩效目标设置的参考，有效识别低效、无效项目，管控项目入库质量同时提高预算绩效目标的科学性和合理性。

四、结语

开展全过程预算绩效管理是落实企业战略、统筹配置资源、调控经营活动、提升发展绩效的有效手段。 本文聚焦电力物资公司预算管理的现状和问题，以战略目标为出发点、以预算执行为着力点、以效能评估为关键点、以结果应用为落脚点，打造全过程预算绩效管理闭合链条。 前端从战略目标出发， 鉴于现代数智供应链提质增效要求，确定战略预算方向，一方面推进战略目标与预算管理的源头衔接，另一方面推进储备项目研究内容和绩效目标的结构化分解；中端实施预算执行全过程管控，加强对预算执行进度和成本的动态跟踪，压实预算执行主体责任，保障预算均衡有序的执行；后端应用BSC 框架，兼顾财务和非财务、内部和外部、短期目标和长期目标、管理业绩和经营业绩等多个维度设计预算产出效能评价指标体系，有效评估各部门预算执行效益效果，同时强化全过程预算绩效评价结果的多元化应用，推动预算投入精准高效和项目管理优化提升。

全过程预算绩效管理是一项涉及多环节、多任务的系统工程，不仅对数据收集、指标测算的及时性、准确性要求较高，还需要多维度、立体化的数据分析结果支撑评价结果的应用，对此亟须响应企业财务数字化转型的趋势，加强信息化、智能化工具的应用。一方面，贯通业务和财务的数据交互链路， 固化数据传输规则，保证指标数据的源头准确获取； 另一方面，内嵌预算绩效评价的计算模型和智能预警机制，根据固化规则高效计算绩效评价得分，减轻财务人员工作负荷，并根据预警阈值提示进度或成本风险， 最大程度地确保预算执行的科学性、及时性与准确性。同时还可利用大数据、云计算等技术，全面开展预算执行全过程数据的深入分析和预测， 为管理决策提供方向指导，从而实现预算管理对企业战略落地的决策支撑作用。 ■