代理建设模式下高校建设项目工程管理研究

佟彤

南京邮电大学 江苏 南京 210023

国内高校基建项目管理模式多采用高校行政管理部门主导的基建处管理模式或由学校行政部门临时组建的建设指挥部门管理模式，由学校自己组织实施招投标等活动确定设计、勘察、审计、施工、监理等参建单位。尽管这种管理模式在数十年的发展中不断成熟，能较好地适应高校教学科研发展使用，这些管理模式容易出现监管不到位、专业度不高、造价控制不力，甚至诱发经济腐败等问题。

为提高建设项目管理水平，提高投资效率，降低建设工程风险，代理建设管理模式开始逐步运用于非盈利性基建项目中。尽管国内学术界已对代理建设模式进行了大量的研究探索，然而代建模式在高校基建中的运用才刚刚起步。本文将结合我校采用代建管理的学生宿舍实施情况，分析代建模式在高校基本建设中的优势及不足以及在高校基建在该模式下角色及工作任务的转变。

1 传统建设模式的不足

1.1 难以统筹兼顾使用功能和工程质量

传统的基建项目管理模式由学校自行组织建设，学校同时扮演“建设方”、“使用方”甚至是“投资方”等多个角色。学校是多方责任主体集一身，考虑到自身局部利益及今后建筑物使用发展，会在设计阶段甚至是在施工过程中更改项目的建设标准、规模甚至是后期使用功能，致使工程项目预算超支、工期后延、质量下降等问题出现。作为“使用方”和“建设方”，当使用功能更改影响施工进度甚至是工程质量时，学校将难以同时兼顾两者。

1.2 专业度不足，需要多方协调配合

国内高校主要采用基建处管理模式、临时组建工程项目指挥部管理模式、相关职能部门配合共同管理模式等建设管理模式。对于项目实施阶段，在不同的学校的各个行政管理部门之间工作界面划分都不同，项目实施期间需要多部门配合，容易出现工作界面划分不清，沟通不顺畅等情况。由于学校基建管理的岗位配置有限，土建、水电、审计等专业不能全面配置，这就容易产生学校管理人员专业度参差不齐。项目中专业性较高的工作，如设计、勘探等，需与校外设计、施工、监理等多单位及相关主管部门协调配合。学校由于自身发展以及土地财务限制工程项目有限，致使校内技术人员工程管理经验较少，学校自身整体管理专业度不高。

1.3 基建工程建设腐败现象时有发生

近年来，各大高校日常管理都在规范排查风险点，严防腐败，但由于高校基建项目存在着多方责任主体难以分离的情况，在建设方与使用方利益冲突时，更容易出现权力滥用、利益输送。高校对建设项目自行组织招标采购，且招标采购量大，若学校的监管不到位，更容易滋生腐败问题。

1.4 无法有效控制投资

项目设计作为工程项目施工造价的重要依据，限定了建设规模及标准，能够一定程度控制投资[1]。高校自建，以自身发展变化及后期使用为考量，更容易对项目进行变更。由于学校有自己的教学工作时间节点，存在着一些项目需要保证在特定的学期开始前投入使用的情况，例如学生宿舍等，为了加快项目实施进度，会出现审批、设计甚至是建设同步进行的情况，导致设计图纸不完善，施工过程变更较多，在建设过程中更容易出现“超标准、超规模、超概算”的情况。

2 代理建设发展情况

工程代理建设模式最早起源于美国的建设经理制度，指业主委托专业建设人员来负责工程项目的全过程管理。2004年国务院出台的《关于投资体制改革的决定》中要求“对非经营性政府投资加快推行‘代建制’”，指政府通过公开招标的形式选择更为专业的项目建设管理单位，负责项目的建设实施以及投资管理的工作，项目竣工后交付给使用单位的制度。2018年江苏省人民政府印发江苏省省级政府投资非盈利性工程项目集中建设管理办法，办法中提出由省政府设立的专业机构或专业建设平台对原来分散建设的省级政府投资非盈利性工程项目实行集中建设，实行工程组织建设职能。随着集中代理建设的模式实施，全省实施集中建设的政府投资工程项目3114个，总建筑面积1.26亿平方米，代理建设模式呈现出积极发展的态势[2]。

3 代理建设模式的优势

3.1 代理建设单位全过程管理专业化

根据《省级政府投资工程集中建设项目分工协作办法》（苏建函集建[2020]570号），学校作为使用单位负责建设项目前期 立项报批等工作，代理建设单位在可行性研究方案批准后介入项目，负责全过程设计、勘察、监理、施工、造价等单位及设备材料招标，对质量、工期、安全等方面实施全过程统筹管理，直到项目竣工交付移交。学校无需对项目进行直接的建设管理工作，而是参与建设全过程的沟通、协调、配合及监督工作。这种模式使高校基建管理实现了投资、建设、监管、使用有效分离，专业代理建设单位的参与有效实现工程管理专业化。代建单位配备有专业人员，从初步设计对接、招投标清单编制、施工管理等项目每个细节，实现项目全过程各专业均有专业人员对接，且专业程度高。

3.2 项目管理标准化

代理建设单位有项目管理工作标准，使得从项目决策、招标采购、施工管理、档案管理、材料质量把控等都有制度规范[3]。在高校基建日常管理工作中，往往更加重视项目建设质量、进度和安全而忽略工程建设过程材料以及档案管理。实行代理建设模式后，在管理标准的要求下能够有效地管理项目实施过程中各种档案文件、施工过程材料以及合同。代建模式在客观上促进了高校基本建设项目管理水平整体提升。

3.3 资金管理到位

对于项目全过程进行动态造价控制，严格跟踪工程变更，工程变更过程严格规范，合理优化资金使用。在政府及多部门监管下，建设资金保障到位。支付流程由政府部门、高校及代建单位层层把控，规范合法，有效遏制腐败问题发生。

4 代建制模式的不足

4.1 与学校发展契合度不高

代建单位对于学校教学科研使用的要求了解度较低，与学校各部门协调沟通存在一定难度。由于建设项目周期较长，在项目实施期间，学校会因科技发展、政府政策改变等因素影响，学校发展规模等情况进行相应调整，调整后的建设项目使用需求会发生一定变化，如建筑使用功能变化，办学理念升级等，在高校基建管理模式中这种因时制宜的变更，只要论证充分通常能够顺利变更，但在代建模式下，高校的建设变更要求就可能需要更长时间论证和层层审批才能艰难达成，致使工期延长甚至是建设完成后与需求不符。

4.2 代建过程管理效率不高

以我校新建宿舍为例，宿舍建成后由学生处管理，相关配套设施由后勤处管理，基建处整合以上两部门的使用要求再转达给代建单位，在施工时可能出现意见传达打折扣、速度慢，落实不彻底，易造成工程返工，工程进度控制不力，从而导致使用和观感与学校预期产生偏差。代建单位内部对项目设计变更的控制比较严格，虽然可以有效控制工程造价，但工程质量和功能受到了不同程度的影响。

4.3 管理团队人员过于精简

施工阶段代建单位配置人员过于精简，对于建设任务重工期短的项目，会一定程度影响工程质量。由于我校学生宿舍施工阶段恰逢新冠疫情肆虐之时，材料供应及工人进场都被疫情所制约，致使工期顺延。但由于我校学生居住环境有限，迫切需要新宿舍交付使用，代建单位配置的管理人员仅两至三人，为赶工期经常超时超额完成工作，容易发生管理疏漏。

5 代理建设模式的建议

5.1 管理人员配备动态化

随着工程进度，项目管理任务也在动态变化，代建单位应当根据工程进度对管理人员的配置进行动态调整，及时指派工程管理经验丰富、专业水平高的技术人员或团队对项目进行管理。适量增加施工现场管理人员数量，从而提升项目管理效率，提高项目投资效益。

5.2 建立积极的沟通协调机制

代建单位对高校了解认识有限，需加强沟通。建立与各参建单位及使用单位的项目现场协调机制，定期协调项目实施过程中出现的问题，将协调沟通内容及时整理落实在文件或图纸上，并进行整体且系统的梳理。建立顺畅的信息沟通渠道，保证使用要求顺畅地传达，使得意见能落实到位，避免出现互相推诿的情况，确保项目保质保量按时交付使用。

6 高校基建管理模式转变

按照《省政府办公厅关于印发江苏省政府投资非盈利性工程建设项目集中建设管理办法（试行）的通知》（苏政传发〔2021〕40号）以及《江苏省政府投资工程集中建设管理办法》（省政府令第181号）中规定，高校作为使用单位应在项目前期负责立项、可行性研究方案及相关文件报批，同时参与项目设计及概算的编制及施工图的交底工作，在项目后期接收项目时提及档案并负责交付后日常维护管理。高校基建部门应针对代建制下的新形势、新任务对基建管理人员进行岗位培训，必要时在充分论证的前提下对基建职能管理岗位职责作适当的调整[4]。

6.1 重视前期报批及设计工作

为了便于后期项目的实施开展，高校对于项目前期工作应做细做实。项目前期主要有确定使用需求、立项报批等工作，如图1所示。与校内项目使用相关部门统筹协调建设项目的使用需求、造价投资、功能定位等需求。在使用需求确定后，进行项目立项报批。在方案设计阶段打磨设计细节将使用需求在设计中实现。在此过程中，高校基建部门应与二级使用部门加强联络，集思广益，避免漏项造成后期设计变更。积极获取与项目相关政府部门的意见。

图1 高校项目前期工作内容

在可行性研究报方案报批时，代建单位介入项目时与代建单位以及和参建单位积极沟通，将需求和意见及时落于会议文件及图纸中，避免项目实施后出现较大调整。

6.2 加强过程监督管理及沟通工作

代建单位在项目收到立项批复后10个工作日内进行项木对接，建立相应的建设工作目标、确定事项分工及工作方案。高校作为使用单位开始与代建单位进行沟通协作。在此之后，学校应结合使用需求，积极参与代建管理全过程。江苏省在实施代理建设时提出项目“协调监督员”和“协调联络员”制度。学校应选派专业技术人员作为“协调监督员”或“协调联络员”参与项目实施过程的协调、监督，具体工作责任划分如表1所示。

表1 代建单位与高校项目各阶段责任分工表

在项目前期，高校协助参与初步设计及概算编制以及施工图设计，在设计过程中提出使用需求。在施工图设计文件中确认使用功能是否呈现。在实施阶段，高校应积极参与现场工程例会、研究选用项目设备材料等工作。竣工验收期间，学校应参与专项验收全过程，协助代建单位办理竣工验收相关流程。重视移交接收图纸档案以及实体的工作。学校应要求代建单位协助办理不动产登记等相关手续。进入维保阶段，学校应建立使用情况巡查机制，及时记录并给代建单位反馈维保期间的质量及施工缺陷问题，要求及时进行质量维修。

6.3 配备专业人员

鉴于工作任务的转变，高校基础建设部门的人员配备应更针对代理建设的工作任务。配备主攻前期报批、后期档案管理以及过程中专业设计与过程中工程监管协调的人员。并且针对建设配备相关专业的人员能够审核设计图纸以及协调施工过程中的专业技术问题，如土建、水电、智能化等。

7 结语

传统的高校基础建设管理模式在长时间的实践中，暴露出一定的制度缺陷，致使高校基础建设问题频发。而代理建设模式的启用使得高校基本建设焕发新的活力，同时也面临新的挑战。在高校建设中充分发挥代建模式优势，高校应做到在人员配备、沟通协调、管理模式等方面积极调整，积极转变工作任务和角色，促进高校基建健康发展，确保政府投资用于实处。