我国农村困境儿童社会保护及支持体系建设研究

☉ 辽宁省民政厅课题组

习近平总书记强调，“一老一幼”是大多数家庭的主要关切。全社会都要关心少年儿童成长，支持少年儿童工作。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视农村留守儿童和困境儿童保护工作，我国农村困境儿童关爱保护和救助政策持续完善，相关工作不断迈上新台阶。

为了进一步完善农村困境儿童保护与支持政策，辽宁省民政厅和辽宁社会科学院联合组成课题组，选择沈阳市、丹东市、阜新市和葫芦岛市，采用分层随机抽样方法，对在册农村困境儿童开展问卷调查，共收回有效问卷1863份，从微观、中观和宏观三个层面对农村困境儿童的需求进行分析。在此基础上，提出构建二元三维农村困境儿童社会保护与支持体系。

农村困境儿童需求分析

问卷调查数据分析发现，农村困境儿童及家庭的需求集中体现在以下五个方面：

一是农村困境儿童家庭首要需求为经济援助。调查显示，农村困境儿童家庭中，迫切需要经济援助的家庭占比为62.36%，其次是就学帮扶、就业帮扶和医疗照顾需求，占比分别为24.29%、23.1%和22.24%，此外在家庭教育、居住环境改善、亲子照顾等方面也有较强的需求。

二是农村困境儿童特别是残障困境儿童更需要家人情感关怀。情感需求是影响农村困境儿童健康成长的重要方面。从调查结果看，农村困境儿童在家人陪伴、外出旅游、自由空间等方面的需求占比分别为30.7%、27.7%和22.71%，这说明农村困境儿童对亲人陪伴、亲子活动的需求比较强烈。

三是农村困境儿童的人际交往能力和意愿亟需提高。人际交往是维系关系情感的必要过程，儿童关系情感需要的满足主要来自父母、朋辈群体及老师等。良好的亲子关系、朋辈关系及师生关系对困境儿童健康成长尤为重要。对农村困境儿童与家人交流频率的调查显示，有接近五成困境儿童表示与家人交流较少，其中“偶尔聊天”的占比为29.95%，“很少聊天”的占比为8.16%。从农村困境儿童与人交往的意愿看，调查显示，有10.68%的儿童表示不愿意与人交往，其中表示“非常不愿意”的儿童占比达到1.02%，“不太愿意”的儿童占比为9.66%。愿意与人交往的儿童占比超过了八成。

四是农村困境儿童安全稳定的家庭生活环境需进一步营造。安全稳定的家庭生活氛围，对儿童的健康成长十分重要。问卷调查数据分析显示，从家庭暴力事件发生的情况看，偶尔或经常发生家人摔东西、打架等暴力事件的农村困境儿童家庭占比为9.6%，其中经常发生暴力事件的占比为2.25%，偶尔发生暴力事件的为7.35%。从困境儿童独自留在家庭的发生情况看，发生过困境儿童独自留在家里、没人陪伴事件的占比超过五成，其中，总是被单独留在家里的儿童占比为2.95%，经常被单独留在家里的占比为4.13%，有时被单独留在家里的占比为14.01%。只有44.28%的儿童从未被单独留在家里。

五是身体健康状况不同的监护人家庭情况存在明显差异。家庭监护人的身体状况，是影响农村困境儿童成长环境的重要因素。问卷调查数据显示，监护人由于个人身体的原因，面临的育儿压力截然不同。如，健康的监护人主要在科学育儿的知识、方法和能力以及花费精力照顾教育孩子方面存在压力；身体残疾的监护人，主要在家庭经济条件不好、缺乏科学育儿知识等方面存在压力；身患疾病的监护人，主要在家庭经济条件不好方面存在育儿压力。另一方面，调查显示：越是身体健康的监护人，越倾向于增加家庭收入与加强对孩子的陪伴；患有疾病的监护人，更期望满足其心理、情感方面的倾诉与咨询等社会需求；伤残的监护人，对紧急情况下的短期住宿服务需求高于健康和患有疾病的监护人。

构建农村困境儿童社会保护及支持体系的对策建议

解决农村困境儿童关爱保护和支持问题的关键是坚持需求导向，充分发挥家庭的主导作用，构建集“识别、预防、支持”为一体的农村困境儿童福利体系和政策支持体系。为此，课题组基于发展型社会政策等理念，借鉴发达国家经验，提出构建二元三维农村困境儿童社会保护与支持体系。其中，“二元”是指国家和社会两个基本层面，“三维”则是指农村困境儿童保护与支持中的精准识别、事前预防与系统支持。这一体系以农村困境儿童家庭为保护支持对象，重视对困境儿童精准识别、事前预防与系统支持三个维度的协同推进，并着重从生活保障、健康保障、教育保障及社会参与融入等方面加强对农村困境儿童的全方位支持，从而构建以家庭为本位，蕴含“上游干预”理念，多方共同参与的农村困境儿童综合性保护与支持体系。

充分发挥农村困境儿童家庭的主导作用。农村困境儿童综合性保护与支持体系应当以困境儿童家庭作为保护与支持对象。一些儿童福利发展水平比较高的国家的实践表明，“家庭视野”是基本共识与首要出发点。由于困境儿童的产生往往具有突发性、随机性和特殊性，单纯依靠政府的津贴与补助难以有效解决所有问题。“家庭”作为儿童成长的首要场所，其不仅是困境儿童保护支持中的第一责任主体，还是制度设计中的重要考量因素。因此，农村困境儿童的支持与保护，应当将家庭作为体系构建的出发点与落脚点。要结合农村困境儿童自身和其所在家庭的整体状况来进行评估考量，确定具体的保护与支持方式，从普惠与发展的角度为重塑家庭功能提供支持，为困境儿童家庭切实有效履行家庭主体责任提供支持保护。从发展型社会政策视角来看，对于不同类型农村困境儿童及其家庭要实施差异化的保护与支持政策。对于具有完备劳动能力与潜在发展能力的家庭，应考虑政策支持、技能培训与岗位提供等以政策服务类为主的支持；对于缺乏劳动能力的家庭，应考虑以物质与资金等为主的支持。

2023年11月，丹东市民政局在市未成年人关爱活动基地举行关爱留守和困境儿童志愿服务活动。

加速推动政府与社会层面的良性互动。在政府层面，要注重发挥政策制定、制度保障与资源支持方面的优势，形成跨部门参与的行政合力。其中，在省级政府层面，应当依据国家层面的政策法规，加快出台相应的政策制度，包括农村困境儿童救助项目基本清单、农村困境儿童风险评估项目基本清单等，以及儿童督导员和儿童主任等相关岗位的权责界定规定、未成年人保护中心（站）的运行指导方案等，为市、县（区）提供具体的政策指导与制度依据，并在人员保障和经费使用等方面允许一定的自主性与灵活性。同时，搭建省级困境儿童保护与支持大数据平台，作为农村困境儿童信息上下互联互通的重要端口与渠道。在社会层面，要以“五社联动”为支点，注重形成多主体参与的社会合力。要充分发挥社区身处困境儿童保护支持工作第一线的优势，根据区域内现实情况强化政策宣传，进行事前预防、精准识别、定期入户和数据更新，及时落实农村困境儿童相关政策与支持服务，并组织社区活动，动员志愿者、社会组织、爱心企业和专业服务机构等社会力量参与。如，发挥社工站对农村困境儿童及其家庭需求分析、风险评估和支持介入的专业化作用；发挥专业服务机构作用，在教育培训、健康体检、残疾康复和心理辅导等方面提供更多优质服务；发挥志愿者、社会组织和爱心企业等在资源配置与多样化服务供给方面的优势。

协同推进农村困境儿童识别、预防与系统支持。农村困境儿童综合性社会保护与支持体系应当立足于“科技赋能+人员到户”，通过大数据预测分析和人员入户走访相结合的方式，借助标准化与专业化服务，在精准识别风险与分析需求的基础上，进行综合保护与支持，实现困境儿童精准识别、事前预防与系统支持三个环节的协同推进。具体而言，在精准识别环节，各地区应当在省级困境儿童风险评估项目基本清单基础上，结合区域现实情况形成相应的制度清单和工作流程。其核心是通过对困境儿童的基本情况、监护人状况和家庭情况等的科学系统分析与整体评估，来对困境儿童面临的风险和客观需求进行精准识别。在事前预防环节，依托省级困境儿童保护与支持大数据平台，基于民政、卫健、残联与公安等多方面的数据信息，如基于民政部门的既有数据库、卫健部门的新生儿家庭登记信息、残联的残疾人基本信息、公安部门的居民犯罪情况等，以新生儿家庭基本信息作为切入口，通过数据综合交叉比对来预测潜在困境儿童家庭或发现新增困境儿童家庭，特别是对尚未被登记纳入既有数据库的困境儿童家庭进行筛查，使其能够为工作人员的到户工作提供具体指引。在系统支持环节，以精准识别环节的最终结果作为依据，根据基本现状、面临风险和客观需求方面的评估结论，进行系统科学分类和帮扶介入，并采取“一人一档”的信息化档案管理和“一人一策”的个性化综合保护支持，基于平台大数据协调政府相关部门落实政策，同时积极对接各种社会力量。

着重做好农村困境儿童生活、健康、教育及其他方面的保障。调查发现，当前我国农村困境儿童及其家庭对于经济支持、情感关怀、专业化服务等有着强烈的需求。对此，困境儿童综合性社会保护与支持体系应当围绕生活保障、健康保障、教育保障与其他保障四个维度的主体内容和具体项目展开。在生活保障方面，应注重物质支持与服务提供并重。不仅要加大对农村困境儿童及其家庭生活保障投入力度，还要依托社工、志愿者、社会组织、专业机构等社会力量，在日常监护、托管托育和生活照料等方面提供服务支持。在健康保障方面，应兼顾身心健康两个层面，不仅要持续加大医疗救助、康复服务和残疾治疗与康复器械等方面投入力度，还要加强对困境儿童心理健康的关注。在教育保障方面，应注重家庭教育与学校教育相协调，不仅要强化提升家庭的教育意识与监护能力，还要切实保障困境儿童接受义务教育的权利。