我国大中型水闸安全鉴定现状与对策建议

马福恒，胡 江，谈叶飞

（1.水利部水闸安全管理中心，210029，南京；2.南京水利科学研究院，210029，南京）

水闸是重要的水利基础设施，具有防洪、挡潮、排涝、灌溉、供水、生态、航运和水力发电等综合功能，在国家水网构建、支撑经济社会高质量发展等方面具有十分重要的作用。我国水闸工程面广量大，据2021年统计数据，我国已建成流量5 m3/s及以上水闸100 321座，其中大型水闸923座，中型水闸6697座；按类型分，分洪闸8193座，排（退）水闸17 808座，挡潮闸4955座，引水闸13 796座，节制闸55 569座。

我国大量水闸因建设年代早，且长期受“重建轻管”思维影响，建成后缺乏必要的维修养护，部分水闸建筑物结构与机电设备存在老化、破损等病险问题，运行风险突出，亟须强化安全管理工作。水闸安全鉴定是水闸安全管理的重点工作之一，通过安全鉴定可以及时掌握水闸工程安全性态，科学采取大修、除险加固、拆除重建或报废等措施。为切实改进我国水闸运行管理工作中存在的诸多不足，提高安全管理能力，保障水闸安全及长效运行，近年，水利部开展了水闸运行管理专项监督检查、水闸安全管理制度标准制修订、水闸基础信息汇集及核对等工作。本文通过对上述工作成果进行梳理，结合水闸安全鉴定成果核查、工程运行现状的调研分析等，摸清了水闸安全鉴定现状与存在问题，分析了现有制度标准的适应性，提出了制度标准修订建议等。

一、水闸安全鉴定现状

为规范全国大中型水闸安全鉴定工作，水利部于2008年颁布了《水闸安全鉴定管理办法》（水建管〔2008〕214号）（以下简称《办法》），并配套有行业标准《水闸安全评价导则（SL 214—2015）》（以下简称《导则》）。《办法》和《导则》在指导与促进我国大中型水闸安全鉴定工作开展方面发挥了不可替代的重要作用，确保了除险加固工作的针对性和科学性。

为加强水闸安全运行，2019—2021年水利部对全国水闸安全运行开展了专项检查及专题调查，2022年对500座水闸进行复查。对上述资料的分析表明，有36.9%的大中型水闸未按《办法》规定及时开展安全鉴定，其中大型、中型水闸的比例分别为35.4%、37.8%，安全鉴定工作进度明显滞后。安全鉴定结论为一、二类闸占比35.9%，三、四类闸占比64.1%，水闸安全隐患突出。

为切实加强水闸安全鉴定工作，2021 年水利部印发《水利部办公厅关于加强水闸安全鉴定工作的通知》（办运管〔2021〕123 号），要求各省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团水行政主管部门及相关流域管理机构，组织排查其管辖范围内大中型水闸安全鉴定工作开展情况，并编制“十四五”大中型水闸安全鉴定总体方案。根据对总体方案的汇总统计，各地及流域机构报送“十四五”大中型水闸安全鉴定计划数为4177 座，其中至2020 年年底超期未鉴定大中型水闸2770 座，占全国大中型水闸总数的37.37%。截至2023 年6 月，“十四五”大中型水闸安全鉴定总体方案中计划开展安全鉴定的水闸已完成2423 座，占计划总数的58%。可见，近年来水利部采取的一系列举措有力推进了大中型水闸的安全鉴定工作，超期未鉴定水闸数量逐年减少，但仍有部分大中型水闸未按《办法》《导则》要求定期进行安全鉴定及水闸安全性态科学评价。

二、存在问题及成因分析

对专项检查和专题调研成果进行梳理，同时结合2023 年度多次开展的水闸运行管理制度和病险水闸鉴定成果核查，以及各地和相关流域管理机构报送的“十四五”水闸安全鉴定方案与进展情况，分析当前水闸安全鉴定工作存在的主要问题及成因如下。

1.安全鉴定未按规定要求开展

《办法》要求，大中型水闸应定期进行安全鉴定。首次安全鉴定应在竣工验收后5 年内进行，之后每隔10年进行一次全面安全鉴定。长期以来大中型水闸安全鉴定制度执行和问责力度不足，再加上有些地方政府重视程度不够，导致部分水闸安全鉴定未按期开展。“十四五”以来，由于未进行竣工验收、安全鉴定经费筹措困难、监督问责不严等原因，仍有部分水闸未按期开展安全鉴定。

2.安全鉴定成果质量难以保证

依据《2019—2021年全国水闸安全运行专项检查发现问题分析报告》，水闸安全鉴定成果质量参差不齐，部分成果质量不高。

安全检测是水闸安全评价中的重要内容，也是水闸安全鉴定中安全分类的直接依据。《办法》第四条明确了分级监督管理制度，但未明确监督和问责措施，未设置水闸安全检测单位的资格条件，未设立水闸安全评价成果质量考核目标，故存在部分安全评价单位能力不足、评价内容不够完整、病险问题分析不够深入、报告编写不够严谨等，导致一些安全评价报告质量较差，不能满足安全鉴定的需求。在安全评价过程中，部分水闸由于建设年代较早、运行管理单位变更等原因，缺乏基础资料和原始数据；而安全评价单位采用的检查检测技术手段单一，未能很好地掌握水闸现状，导致存在隐患查不准、查不全等情况，安全评价成果质量难以保证。

根据各地及流域管理机构报送的2022年水闸安全鉴定完成情况，前三季度仅完成全年计划的28.55%，剩余71.45%在第四季度完成，安全鉴定工作的时间分配不尽合理；《导则》未对首次安全鉴定与后续安全鉴定提出相应要求，对于运行时间较长、老化病害问题突出的水闸，评价成果还存在重点不突出、病害诊断不够准确等问题，将影响安全评价成果质量。

3.三、四类闸病险处置不及时，评定要求不统一

根据《2019—2021 年全国水闸安全运行专项检查发现问题分析报告》，鉴定为三类闸且已完成除险加固的占36.8%，正在进行和未实施的分别占10.3%、52.9%。三类闸或不能及时进行除险加固，或除险加固进展缓慢，导致水闸带病运行，安全隐患突出，运行风险高。对于鉴定为四类闸的，当前缺少水闸降等报废的规章制度与技术标准，导致降等报废程序上缺乏有力支撑，降等报废工作进展缓慢。

此外，《办法》与《导则》存在不兼容之处。如《导则》规定，防洪标准、渗流、结构安全性分级中有一项为C级，水闸可评定为四类闸，但按照《办法》规定，一旦评定为四类闸，就需降低标准运用。然而，如水闸特征水位出现与现状流域、区域防洪要求存在差距但不显著等病险，是可通过加高、加固等手段进行处理，而未必一定要降低标准运用或报废重建。这一类矛盾也加剧了三、四类闸处置程序上的不顺畅。

4.安全鉴定缺乏过程管理

跟踪和强化安全鉴定过程，对安全鉴定不及时、成果质量较差的进行通报并及时纠正，可以确保大中型水闸安全鉴定工作按期高质量完成。当前水闸安全鉴定工作缺乏统一信息台账，各地安全鉴定信息不能及时汇总更新，无法动态跟踪水闸安全鉴定情况，也难以满足对三、四类闸的统一管理要求。

5.安全鉴定经费筹措困难

专项调研报告表明，水闸安全鉴定经费筹措仍是难点问题，也是导致安全鉴定工作未能按要求及时开展的原因之一。《办法》第十二条规定，水闸安全鉴定经费由鉴定组织单位（水闸管理单位）及其上级主管部门负责筹措。水闸工程公益性强，自身“造血”功能弱，水闸管理单位难以通过自筹解决经费；安全鉴定经费主要依靠各地财政落实，如当地政府对水闸安全管理重视不足，则安全鉴定经费问题难以解决。

三、对策建议

1.修订完善制度标准，规范安全鉴定工作

《办法》施行至今已15年，其中部分条文依据的规范性文件、技术标准因修订而改变，导致《办法》存在鉴定周期、安全分类、评价单位资格、监督管理、经费筹措等多处与新阶段水利高质量发展目标任务不相适应。根据《办法》第三条，竣工验收是安全鉴定的必要条件。通过监督检查和调研分析，部分水闸由于多种原因投入使用后并未进行竣工验收，使得该条款失去了预期约束力。

《水闸运行管理办法》（水运管﹝2023﹞135号）于2023年4月20日印发实施，为进一步完善水闸运行管理规章制度和技术标准体系提供了基础。《水闸运行管理办法》规定，水闸主管部门应督促水闸管理单位及时开展安全鉴定工作。为符合实际，《办法》可将水闸实际投入使用而非竣工验收作为开展安全鉴定的条件，将该条款修订为安全鉴定应当在水闸新建（包含改建、扩建、加固）投入使用后5年内进行，后续安全鉴定应每10年内进行1次。

《导则》要求对水闸各分项进行分级，在此基础上进行水闸安全类别评定，其对三、四类闸的评定与《办法》要求存在冲突。《办法》可修改调整安全分类，重点规定水闸安全类别的划分，而不规定除险加固、报废重建等处置措施，这样就避免了《办法》与《导则》的不相兼容。在此基础上，综合考虑流域和区域规划、水闸功能效益发挥、加固技术和经济条件可行性等因素，对水闸进行除险加固或是降低标准运用、报废重建等。

由于水利水电勘测设计资质的调整，《办法》对水闸安全评价单位资质要求已不符合当前相关规定。根据鉴定成果核查和调研分析，安全鉴定组织单位选择评价单位时的资质要求一般规定为工程设计综合甲级资质或水利行业甲级及以上资质，或《水利部关于公布大中型水闸安全评价单位的通知》（水建管〔2009〕238号）认定的可承担中型及以上水闸的安全评价任务的水利科研院（所）。《办法》可以此为依据，规定安全评价单位资格。此外，建议《办法》明确安全检测单位资格，如规定水闸安全检测的单位应具有相应水利工程质量检测资质等。

2.压实地方政府责任，加大经费保障力度

进一步压实地方政府责任，明确安全鉴定的经费筹措渠道，增加经费筹措途径及制度保障，确保安全鉴定经费落实。同时，要求规范中央补助资金使用，发挥中央补助资金导向作用，引导各级水行政主管部门积极争取地方财政资金支持，确保资金专款专用、规范高效。引导企业、社团等各方面力量增加水闸运行管理经费投入，形成多元化、多渠道、高效率的水闸运行管理投入体系。

3.严格检查监督，提升鉴定成果质量

建议《办法》增加对水闸安全评价单位实行动态管理相关规定，对业绩表现差、成果质量不能满足要求的安全评价单位，取消其承担水闸安全评价的资格。以此督促安全评价承担单位加强基础资料收集和补充，通过补充工程地质勘察、利用“天—空—地—水”一体化的检查检测手段等，充分搜集和利用水闸运行管理资料、最新成果、安全检测与监测数据，开展复核计算与安全评价，全面掌握水闸工程安全性态。在《导则》中规定，工程首次安全鉴定应进行全面评价，后续安全鉴定应重点针对运行中暴露的质量缺陷和安全问题进行专项论证。

建议《办法》增加监督和惩罚条文。确保安全评价单位资质及能力符合要求，鉴定程序及组织符合规定，严格鉴定成果审定，保证鉴定成果质量。

此外，应当强化水闸安全鉴定及除险加固工作的技术监督。可基于堤防水闸基础数据库，研发水闸安全鉴定、除险加固、报废等过程监管业务功能模块，持续优化完善全国水闸基础信息数据库，构建覆盖全国大中型水闸的安全运行管理监督信息平台。结合现场检查、定期检查、在线远程监督管理平台等对水闸工程安全运行情况进行监督检查，保障工程安全运行。

4.积极推进水闸除险加固，科学实施退出机制

在积极争取中央资金加大对病险水闸除险加固补助力度的同时，推动地方严格履行主体责任，加快实施病险水闸除险加固。另外，部分水闸经过长期运行特别是超标准运行，存在安全隐患，一些水闸功能效益指标已达不到设计要求，再加上除险加固技术上不可行或经济上不合理，安全风险无法及时消除，以及受流域规划调整及经济社会发展影响，一些水闸功能完全丧失，一些水闸功能被其他工程替代。为防范化解水闸安全运行风险，有必要规范开展水闸退出工作。尽早颁布实施“水闸报废管理办法”，规范水闸报废工作的监督管理、实施程序、报废条件、组织实施等，制定水闸报废管理办法及报废标准等，也可提高三、四类闸处置的针对性和时效性，科学实施水闸退出机制，及时化解病险水闸运行风险。

四、结 论

通过对水闸安全鉴定现状和存在问题的分析发现，《办法》部分条款强制性不足、可操作性不强，部分条款已不能适应当前水闸安全鉴定管理工作需要。为顺利完成新阶段水利高质量发展目标任务，应加快修订《办法》及其配套标准，以便更好指导水闸安全鉴定工作。同时，加强制度落实及监督检查，常态化对鉴定结论为“三类闸”“四类闸”的安全鉴定成果进行复核，准确掌握病险水闸安全状况，指导督促水闸管理单位及主管部门加快水闸除险加固或报废处置，确保水闸运行安全。加快建立大中型水闸安全鉴定动态信息台账，强化水闸安全鉴定过程管理和技术监督，逐步形成常态化工作机制，根据鉴定成果建立全国病险水闸名录并实行除险销号制度。