河南省引黄灌区节水农业推进中的利益冲突与协调策略

李贵芳，王 潇，闫梦圆，马栋栋

（1.河南农业大学经济与管理学院；2.河南财经政法大学经济学院）

据《黄河水资源公报》，黄河流域农业用水历年占比高达70%，并且呈稳定态势。2023年4 月1 日实施的《中华人民共和国黄河保护法》，明确指出黄河流域水资源利用应当坚持精打细算。可见，对黄河下游引黄灌区而言，发展高效节水农业仍是实现农业高质量发展和水资源精细化管理的关键。

一、河南省引黄灌区水资源利用概况

河南省引黄灌区位于黄淮海平原（34°22′N ～36°10′N、113°24′E ～116°09′E），西起沁河入黄口，南至商丘虞城，东界山东，北接河北，包括郑州、焦作、新乡、开封、许昌、周口、安阳、濮阳等地市（见图1），共28 个灌区。灌区总面积约为4 379km2，设计灌溉面积16 477.26km2，占全省耕地面积的24.3%。按照受益面积大小，灌区可分为大、中、小3 种类型，即200km2及以上的为大型灌区；6.67km2～200km2为中型灌区；6.67km2以下为小型灌区（赵敏娟等，2022）。河南省引黄灌区中大型灌区包括人民胜利渠、赵口灌区、三刘寨灌区、大功灌区、三义寨灌区、渠村灌区、南小堤和彭楼灌区，其他均为中型灌区。

图1 河南省引黄灌区地理位置

河南省大规模引黄灌溉始于1952年人民胜利渠开灌，至今已有70年的灌溉历史（王孟桢等，2022）。但是，近年来随着灌区经济社会的迅速发展和人口的快速增长，农业用水占比过高、灌溉用水效率低下、水资源供需失衡等问题已经成为制约地区经济社会发展的主要障碍（张金萍等，2020；李贵芳等，2024）。根据河南省水资源公报，河南省内黄河流域地区的水资源供给主要由降水、地表水和地下水3 个方面决定，2007—2021年，河南省内黄河流域地区水资源总量历年平均值为54.62 亿m³，呈先上升后下降再上升的趋势，先后在2011年和2021年出现峰值。具体来说，降水量受气候影响，变化幅度较大，2010年、2011年和2021年降水量较多，特别是2021年，由于受到“7·20”特大暴雨灾害的影响，河南省黄河流域地区水资源总量达到近15年最高值。地表水资源量和地下水资源量的平均值分别为39.17 亿m³和34.29 亿m³，均呈先上升后下降再上升的趋势，先后在2011年和2021年出现峰值，其他年份在30 亿m³左右，供水情况稳定。省内黄河流域地区农业用水量整体呈下降趋势，历年平均值为28.57 亿m³，占用水总量的比例高达56.35%。但是，河南省引黄灌区中的大型灌区渠系水利用系数只有0.4 左右，中型灌区在0.5 左右，灌溉水利用系数在0.37 ～0.54，根据《大中型灌区节水改造》《节水灌溉工程规范》等规定及有关标准，河南省引黄灌区灌溉水利用系数处于较低或中等水平，较世界先进水平0.70 ～0.80 有较大差距（张宁宁等，2019；辛虹等，2022）。此外，就河南引黄灌区水资源开发利用和供需情况而言，灌区历年水资源开发利用率高达65%，超过国际上公认的水资源开发利用率安全警戒线40%的规定（Zhang et al.，2021），说明灌区水资源处于过度开发的状态。另外，灌区供水模数（万m³/km）小于需水模数（万m³/km），说明灌区水资源供不应求，用水矛盾突出（亢琼琼，2020）。可见，河南省引黄灌区农业节水任重道远。

二、河南省引黄灌区节水农业建设面临的多方利益冲突

发展高效节水农业会对不同利益主体带来一定的外部性，该部分将重点分析政府、用水集体和个人、水管单位、环保部门等利益相关方的行为特征和利益冲突，具体见图2。

图2 河南省引黄灌区农业节水建设中的利益相关方以及外部性

首先，政府是河南省引黄灌区农业高效节水建设的政策制定和推动者，可以通过实施农业水价改革政策和节水设施补贴政策来影响节水农业开展。当不同利益主体之间存在利益冲突、交易成本过高时，政府应当给予一定的资金补偿。

其次，用水集体和个人。发展节水农业对农户而言既具有正外部性，又具有负外部性。其中，正外部性主要是指当农业灌溉技术水平提升，农业用水量减少时，农户会将有限的灌溉用水用于种植单位用水效益更高的作物，增加经济作物种植面积，优化地区的作物种植结构。此外，发展高效节水农业必然要对灌区的灌溉渠系进行升级和改造，渠系衬砌不仅会使得农户灌溉更加便利，减少灌溉劳动时间的投入，还会减少输水损失，提高渠系利用系数，减少水费支出。负外部性主要是指节水农业的发展可能会使农户面临灌溉用水危机，导致粮食产量下降。虽然通过引进高效节水灌溉技术能够降低农户损失，但如果这部分的成本需要农户支付，那么对农户来说也是损失。而且，由于农田灌溉保证率低于其他部门的用水保证率，如果政府实施优先保障工业等其他部门用水的政策，势必会造成农户用水减少，农户面临收益减少的风险。

最后，对水管单位而言，其负外部性可能体现为：水管单位尤其是灌区水管所，往往是“自收自支”的管理形式，主要收入来源于灌溉水费。发展节水农业使得农业用水减少，水费收入随之减少，这对水管部门来说是直接的利益损失。节水农业对水管单位产生的正外部性可能体现为：渠系维修、运行与维护属于水管单位负责，如果政府投资水利设施，可减少水管部门的财政负担。

对生态环境而言，产生的负外部性可能有：通过渠系衬砌节水工程措施置换农业用水，使得下渗水减少，导致河道两旁地下水补给量减少，地下水水位下降，植被枯死；渠系衬砌过程中，砍伐部分农田防护林，使其失去了风沙防护林的生态作用；当农户地表水减少时，可能会增加地下水的开采量，给区域带来生态风险。

三、平衡利益冲突的政策选择

（一）制定动态灵活的农业节水目标

发展高效节水农业的目标不是使利益相关方中的某一方获得最高的收益，而是以最优的方案提高公众满意度，推动灌区节水农业的发展取得显著成效。农业节水意味着农业水资源会在不同部门之间进行再分配，而再分配一般要遵循公平、效率和可持续的原则，其中，公平强调的是在发展农业节水的过程中要充分考虑到不同灌区条件的差异和农民的诉求，使节水方案能够最大限度地保证不同地区用水主体的权益；而效率则更加注重农业节水政策的实施成效，以最大限度地节水为目标；可持续发展要求在农业节水过程中充分考虑对生态环境的影响，将农业节水的生态环境负外部性降到最低。所以，在实施节水农业政策的过程中，要结合不同灌区和用水主体的诉求，制定“效率优先”“公平优先”“效率兼顾公平”“可持续发展”等农业节水原则。具体来说，在不同的灌区先开展调研，了解灌区内部利益相关方的态度和灌区外部其他利益相关方的想法，对现有方案进行优化和调整。避免在政策实施过程中使利益主体之间产生冲突和矛盾。可以通过构建不同利益主体之间的交易市场或者利益补偿机制以促进农业节水的发展，比如将农业节水转移到工业部门，那么工业部门应该按照农户的受偿意愿进行付费，进而平衡水资源转移过程中的利益分配情况。

（二）促进灌区之间的沟通联动，实现协调发展

一方面要发挥水管部门和政府相关部门的作用，除对灌区的水利工程和计量设施进行升级改造外，还要制定灌区协调发展政策，打破大型灌区和中型灌区之间、分属不同县（区）的灌区之间的发展阻碍，加速生产要素的流动，促进劳动力、机械以及先进灌溉技术的传播和使用，充分发挥技术的空间溢出效应；另一方面，要优化水资源管理机构设置并明确其职责，如目前一个县（区）内的灌区由县级部门管理，跨县（区）的灌区则由上级单位管理，这就导致不同水管单位之间联系较少，水资源管理政策存在差异，不利于灌区整体节水农业的发展，建议成立灌区综合水管部门，统筹协调，以提高水资源管理效率。

（三）实施参与式水资源管理政策，提高农户的政策制定参与度

第一，农户生产管理水平的提升是实现农业节水的关键。一方面，重视农业知识和灌溉技能的宣传和培训，对积极采取节水措施的农户给予补贴和优惠，促进节水农业政策的实施落地；另一方面，发展农户参与式灌溉管理，让农户对关系其切身利益的水资源进行管理，增强其自觉节水意识，进而促进水资源的高效利用。

第二，多措并举加强宣传，提升农户节水意识。让农户清楚地了解水资源的稀缺性和珍贵性，农业节水不仅有助于提升灌溉资源的利用效率，还可以使灌区的经济社会发展得到提升，最终会使自身受益。

第三，在制定农业节水补偿政策时，要提高透明度和农户参与度。相关研究表明很多农户不愿意接受政府补贴的补偿方式是因为政策透明度较低，层层下发的方式使得部分农户实际得到的补偿低于应得的补偿（李贵芳等，2019）。所以，在制定和完善政策的过程中，应增加农户参与程度，推进决策的科学化和民主化。

四、结语

黄河水资源作为河南省最大的过境水资源，是河南省未来经济发展的重要支撑，也是河南省实现中原崛起的比较优势所在。河南省引黄灌区在推进节水农业建设的过程中，不仅要注重对灌区灌溉工程、灌溉技术和灌溉设备的更新和改造，还要通过制定动态灵活的农业节水政策、促进灌区之间的互补互通、实施参与式水资源管理政策等措施以平衡节水农业发展过程中相关方的利益，推动节水农业政策顺利实施并达到预期效果。