制度性吸纳与军人政权韧性：以缅甸和泰国为例

王正绪，卢嘉珺

(1.浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310058；2.中共上海市青浦区委组织部，上海 201799)

关键字：军人政权；缅甸；泰国；制度性吸纳；制度韧性

军人政权往往具有过度依赖强制力、决策权力过于集中、缺乏合法性以及制度化水平低等特征，因此通常被认为具有天生的脆弱性，很难长期维系。但是，一些国家——如东南亚的缅甸等国——却出现了军人政权长期存在的现象。那么，是什么因素影响了军人政权的韧性呢？这是一个值得关注的研究问题。为此，本研究将提供一个解释东南亚军人政权韧性的框架，探讨制度性吸纳、治理绩效对军人政权韧性的影响。

一、文献回顾

军人政治是发展中国家常见的政治现象。在二战结束以后相当长的时间里，许多发展中国家军人干政频仍，军人发动政变、推翻文官政府并取而代之的例子屡见不鲜。直至20世纪80年代初，在联合国所有成员国中，仍然有接近一半是军人执掌政权的国家[1]354。在本研究关注的东南亚，自20世纪40年代起直到现在，军队在不少国家的民族独立、国家建设、政治转型、国家的政治和经济发展等领域都扮演了重要的角色。缅甸、泰国、印度尼西亚长期处在军人政权治下，菲律宾的军事力量也在马科斯独裁统治中发挥了关键的作用。一些国家的军人政权在维持统治秩序的同时，也紧紧抓住了国家的经济命脉。即使在开启政治转型后，军队依然在不少东南亚国家的政治决策中发挥了巨大的影响力，使这些国家只形成了“半文人政权”。而缅甸则在2021年发生军事政变，重新进入军人政权的模式。

“军政府的根本问题不是军人如何取得政权，而是他们如何掌握政权。”[2]由于军人一般缺乏经济社会管理等专业能力，军人政权在实现良好的国家治理方面的能力是很受怀疑的。同时，现代政治环境下，军人政权先天缺乏正当性。因此，军人政权能否长期维系就成了一个重要问题。有研究发现，世界上军人政权的平均寿命仅有五年[3]216。然而，世界范围内也不乏军人长期执政的案例。那么，为什么有的军人政权能够长期持续，有的不能？有的军人政权能保持政权、政局的稳定，而有的不能？

我们首先要区分军人政权和军人干政这两个概念。军人干政(military intervention)是指军人“介入”政治，以暴力或者以暴力相威胁参与政治资源分配、影响政治决策方向、改变或中断按照宪法和法律规定的政治运作程序的活动与过程[4]2。军人政权(military regime)则是指军队以军事手段完全控制国家的政治权力和政治机关，是军队干政的最高表现形式[5]507。它和文官政权相对，意味着该政权最初是经由军事强制手段(如公开的政变行动、隐蔽的武力胁迫等方式)，绕过既定的法律程序建立起依靠军人统治的政治秩序[6]。另外需要区分的两个概念是军人政权和军人统治。军人统治大致包括两种形式：由军人集团主导政府的体制为军人政权，而由一名军官控制政权、不受其他精英约束的政权可以称为“军事强人”统治[7]。军人政权是军人统治的一种类型，它不仅意味着由一位军人占据国家最高领导职位，还意味着其他军官也占据了诸多重要的国家政治领导职位。本研究的“军人政权”是指由军人集团“集体”统治国家的政权类型，而不是由单个军事强人统治的类型。

本研究关注的军人政权韧性是指某个军人政权的持续时长和稳定性高低[8][9]。为了简便，本研究仅用某个军人政权的持续时长来度量其韧性①。如果军人政权的连续执政天数超过两届普通(文官)政府执政的时长，则认为是“长期持续”的，否则是“短期持续”的。连续执政时间越长的军人政权即高韧性的军人政权，反之则是低韧性的军人政权。

(一)制度性吸纳与军人政权韧性

根据亨廷顿的界定，“制度是稳定的、受珍重的周期发生的行为模式”“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”[10]66。“吸纳”则是指政权精英把重要行动者和自己联系在一起的能力[11]。吸纳有两个向度，一是将体制内部的分散行动者进行整合的过程，二是将体制外部的政治参与者吸收进体制、从而使原先不能参与体制内权力竞争与分配的社会成员加入这一“游戏规则”中的过程。后一个向度类似于奥唐奈(Guillermo O’Donnell)所谓的“收编”(co-optation)[12]25-40和林茨(Juan J.Linz)提出的“进入内部”(encapsulate)[13]171-259。基于此，本研究认为：制度性吸纳是指通过固定的制度安排来整合体制内分散行动者、吸收体制外社会成员的过程。持久的、稳定的制度性吸纳为较强的制度性吸纳。

制度性吸纳具有以下几个特征：其一，它是通过制度设置和制度化的形式来实现的，因此不同于一次性的“收买”。其二，它是通过相应的制度设置和机构来实现的，包含政党吸纳、立法机关吸纳、行政机关吸纳等方式。其三，这些制度不仅包括政党、议会、选举等正式制度，也包括以利益交换为链接纽带、体现为权力和社会网络的非正式制度。其四，制度性吸纳除了包括从体制外到体制内“正向”的吸纳以外，还包括防止体制内成员退出体制转而投靠另一种政治体制或别的精英集团(counter-elite)的“反向”的吸纳。

制度性吸纳的前提是识别出吸纳的对象。本研究将制度性吸纳的对象划分为民众与精英。军人政权通过动员民众与吸纳精英的方式，不断扩大政权支持力量，夯实军人统治基础。侧重吸纳民众的军人政权往往运用集体主义或民粹主义意识形态，以政党作为变革社会的工具，将民众组织起来执行既定政策，从而展现出极大的政治效能，实现对社会高度的调控。这样的吸纳方式往往将军队变为政党的一部分，“军党一体”，从而将军事精英与政治精英融为一体，军队成为主要的政治组织。比如，缅甸奈温军人政权时期的“缅甸社会主义纲领党”就是军人创造出来并驾驭国家的政治工具。阿尔及利亚的布迈丁军人政权、刚果的马里安·恩古瓦比军人政权也有类似的特征。

侧重吸纳精英的军人政权往往以经济发展和国家安全为中心目标，吸纳专门人才进入军政府参与领导和管理工作，从而形成军事官僚与技术官僚的合作联盟。这反映了在现代经济发展专业化与职业化的要求下，军人政权的统治者和管理者对相应的知识与技能的需求与使用。比如，巴西1964—1974年间的军人政权吸纳了近5000名高级技术官僚出任要职，深度影响了军人政权的决策和国家发展。在亚洲，军人统治下的韩国、泰国、印度尼西亚也在不同程度上吸收了技术官僚。

制度性吸纳主要包括内聚、整合、新建、扩容和反向吸纳等方式。这几种方式往往叠加、组合使用。“内聚”是指调和体制内派系冲突，统一体制内行动者的利益与目标。“整合”是指继承、改造原有体制内的制度、机构、做法，并将体制外的制度、机构、做法吸纳到当前体制的运作中来。“新建”是指建立新的制度、机构并赋予相关行动者一定的政治权能，使其在遵循现行体制的前提下进行活动。“扩容”侧重于在既有制度、机构下给予其他行动者更多的政治参与和政治活动的空间。“反向吸纳”则是防止成员退出现行政治体制转而投靠另一种政治体制的措施。

制度性吸纳为什么能增进军人政权韧性呢？一个政权的生存和延续需要坚实的社会基础，获得尽可能多的社会政治集团和社会阶层的支持。政权的韧性取决于支持力量和反对力量的对比。换言之，政权的支持力量越广泛、越深厚，政权便会越稳定。制度性吸纳是增强政权支持力量、削弱政权反对力量的重要方式。首先，制度性吸纳有助于满足各个社会政治集团的政治参与诉求，有益于各个社会政治集团在政治领域发挥各自的政治影响力。这在一定程度上分享了国家权力。毕竟，“政治有序参与的前提是政治吸纳”[14]。如果政权不能有效吸收社会政治集团的利益诉求并转化为有效的政治决策，政权将注定是短命的。其次，制度性吸纳可以有效地防范或化解可能的政治风险。将社会成员纳入国家的控制网络可以加强政府对国民的监督与控制。被纳入国家控制网络的社会成员对国家产生不同程度的依赖性，在政治态度上对政府持默许和容忍态度，在行动上对政府表示服从，至少较少公开抵制或者反抗政府。因此，制度性吸纳有助于扩大政治势力的中间力量。最后，制度性吸纳能够有效地削弱或孤立潜在的反对势力。亨廷顿认为：“在理论上每一个没有被妥当纳入政治体系中去的社会阶级都具有潜在的革命性。”[10]229制度性吸纳将大多数社会成员纳入政治体系中来，从而清除潜在反对派生存和发展的土壤，使其无法对现存体制造成威胁。

(二)治理绩效、威胁感知与军人政权韧性

除了通过制度性吸纳扩大政权的社会基础、防范政治风险、削弱反对力量之外，治理绩效和威胁感知这两个因素也对政权韧性产生了重要的影响。治理绩效(performance)近似于利普塞特提出的政治权力的“有效性”(effectiveness)，是政权统治和国家治理的实际效果。专注于提升绩效表现是后发国家建构政治正当性的普遍策略。通过促进经济发展、维持社会稳定，获得大部分民众的支持，至少是暂时默认当前政权的统治。斯泰潘认为，任何政权进行统治的能力都取决于其“防御型”和“进取型”方案及其实施能力。就绩效表现而言，“进取型方案”(offensive project)是指为避免“政变陷阱”，政权需要表现出最低限度的经济表现[15]。只要经济状况有较大的改观，就能赢得时间、争取人心，甚至操纵选举，为自己披上合法的外衣，达到延续统治的目的。韩国的朴正熙政权和印度尼西亚的苏哈托政权就是例证。“防御型方案”(defensive project)则是指防止内部颠覆、抵抗外部侵略，尤其是在国家经历了一段政治动荡和暴力冲突后，军人政权会更强调其在安全和公共秩序方面的绩效表现[16]14。作为民族统一的象征、国家主权的化身，军人在局势动荡时“挺身而出”，不仅是履行其职业角色功能性的要求，同时也是其职业角色情感性的要求。军人政权有时还会运用民族主义、发展主义等意识形态来调节政权的绩效表现。威胁感知(perception of threat)是指社会成员对于危及自身安全状况的特定威胁的感知[17]。这种威胁既可能是来自国内的武装叛乱、政治运动，也可能是来自国外的他国武装、军备竞赛。一方面，内外安全威胁的存在为军队采取一致行动提供了动机，促使统治集团加强组织建设把控政权，从而增强军人政权的韧性。另一方面，如果民众感受到国家或社会的安全受到较大的威胁，他们就更愿意支持军人政权。在出现严重的内忧外患时，那些原本对军人统治有所抱怨的民众也会变成军人政权的支持者和拥护者。当然，威胁感知的存在并不必然会增强军人政权韧性，但它无疑提供了有利于军人政权存续的结构性动因。同时，有些政府(包括军政府和文官政府)有可能制造或夸大自己的国家面对的来自境外或境内的安全威胁，促使民众或精英支持政府加强权力、维护国家或社会的安全。军人往往以文官政府无法应对外部(如敌对国)的或内部(如地方武装叛乱、大规模群众抗议)的安全威胁为理由而介入政治，也可以用这些理由增加自己的正当性[18]。如果军人政权能够比较有效地应对国家受到的安全威胁——如敌对国的威胁或国内的地方分裂势力，则国家安全状况的改善可以归为军人政权的绩效，从而促进了该军人政权的韧性[19]。

二、理论框架、案例选择和研究设计

根据有关军人政权的研究，本研究就军人政权韧性提出一个以制度性吸纳和绩效表现决定军人政权韧性的解释框架。制度性吸纳是指军人政权通过内聚、整合、新建、扩容和反向吸纳等方式，对体制外精英和民众进行吸纳，从而增强政权支持力量、削弱政权反对力量，扩大统治基础。绩效表现则包括通过促进经济增长的“进取性方案”或维护社会稳定的“防御性方案”，辅以意识形态的调节作用，实现治理绩效。

我们的理论假设是，在其他条件不变的情况下，有效地实现了制度性吸纳并取得了一定的治理绩效的军人政权具备较强的韧性，能够持续较长的时间。制度性吸纳和治理绩效分别是军人政权韧性的必要但不充分条件，但二者同时具备则构成军人政权韧性的充分条件。也就是说，这两个因素分别是军人政权韧性的充分不必要条件中的必要不充分部分，即INUS②。对于文献中讨论的威胁感知因素，因其存在和发生作用的机制需要另外梳理，本研究将其排除在我们的理论框架之外。

本研究的实证部分以缅甸和泰国两个国家不同时期的军人政权进行比较分析。在当代历史上，这两个国家都多次出现军事政变、军人干政、军人政权的现象。两个国家各次军人政权的持续时长呈现出显著的差异化，为进行同一国家内不同军人政权的比较提供了条件。在两国的历次军人政权中，既有正面案例——即军人政权由于较好地实行制度性吸纳而实现了较高的政权韧性的案例，也有负面案例——即军人政权因为制度性吸纳较弱而没有形成较强的韧性的案例。本研究基于“时空规制下的最大相似性”原则，加强案例之间的同质性，遵循“求异法”的逻辑对同一国家内韧性不同的军人政权进行比较分析。对两国中均获得高韧性的政权进行比较后发现，是一些相同的因素影响了这些政权的高韧性，符合最大差异性设计[20]。

缅甸自二战后实现独立以来，出现了长时间的军人执政，累计超过了半个世纪。缅甸军队具有高度的政治化，长期履行国防与政治的双重职责，军队“不仅是国家的希望，而且是她的灵魂，不能离开国家政治”[21]。自1948年独立到2010年政治转型期间，共有四次军人政权(见表1)。其中，奈温军人集团维持了长达26年的统治，展现出极强的政权韧性。苏貌军人政权则仅持续了三年多。本研究选取这两个案例进行最大相似性比较——即除了因变量(军政权的韧性高低)和主要自变量(制度性吸纳的水平)有差异外，该对案例在其他因素方面是相似的③。

就泰国而言，在1932年立宪政变中，军人在推翻君主专制的斗争中发挥了决定性作用，是东南亚最早实行军人政权的国家。半个多世纪以来，泰国军人不仅多次通过军事政变干政，而且长期占据总理及重要的内阁职位。直到1992年“五月事件”后，泰国进入政治转型时期，军人政府才逐渐向文官政府转变。在历次军人政权中，沙立—他侬政权持续时间最长，达15年之久，具有高度的政权韧性，而沙鄂—江萨政权只持续了4年便因受到反对派威胁而走向崩塌，二者在自变量和因变量上变化显著，本研究选取这两个案例进行最大相似性比较④。

三、缅甸军人政权的“民众动员”

缅甸于1948年正式摆脱英国的殖民统治，成为独立主权国家。建国之初，该国实行议会制的民选政府制度。然而，以吴努为首的文官集团无力应对错综复杂的民族和阶级矛盾，缅甸局势不断恶化。1958年，吴努政府邀请国防部长奈温组织军人看守政府，以准备再次大选。两年后，吴努通过大选再次上台，不过仍然没有缓解国内混乱的政治局面。1962年，奈温发动军事政变，推翻吴努民选政府，缅甸进入漫长的军人统治时期。1988年，民众对奈温政权的不满到达了顶峰，多地爆发大规模的游行示威活动。借此时机，缅甸国防军总参谋长苏貌发动政变，建立了新的军人政权。苏貌军政府在1990年举行大选，但拒不承认民盟获胜的大选结果并拒绝交权。1992年，丹瑞等人再次发动政变，取代苏貌进行军人统治。丹瑞军政府于2008年通过了新宪法草案，并在2010年举行大选，产生了新的民选政府。此后，军方在2021年又发动了政变，重新建立了军人政权(见表1)。

表1 缅甸和泰国历次军人政权

军人统治集团需要建立一种新的政治体制，“既能反映掌权的军人统治集团的利益，又必须具有能超越这些集团利益的能力”[10]194，这就意味着军人政权要尽可能吸纳不同社会阶层和团体的力量。缅甸军人政权的制度性吸纳主要体现为对民众的动员，通过将更多人口组织起来，完成对社会高度的调控，实现国家的发展目标。这种吸纳模式是与缅甸国情相适应的。

(一)奈温军人政权(1962—1988)的制度性吸纳

1962年，军事将领奈温发动政变，成立了军人政府。有了之前看守政府的执政实践，奈温军人集团意识到单靠军事机器负责全国的行政管理，虽然能在短时间内恢复政治秩序，从长远看却并不可行。因为他们无力处理复杂又专业的行政事务，也难以调节多样的矛盾冲突。奈温政权是通过发动军事政变上台的，军队是其唯一的依靠力量。但是，如果仅依靠军队而忽略了占全国人口绝大多数的工农群众，必然无法长期维持社会稳定。因此，奈温军人政权运用“新建”“整合”“扩容”等方式进行制度性吸纳，为其统治提供组织保障。

1.通过“新建”，打碎旧的国家机器并代之以新的国家机器。奈温成立了以他为首的17人联邦革命委员会掌握一切大权，筹建社会主义纲领党(BSPP)，奉行缅甸式社会主义的道路与思想。刚成立的纲领党是一个仅由24名党员组成的干部党，他们中大多数还是革命委员会成员。为扩大党组织，纲领党逐渐放开了群众入党的申请条件。当然，考虑到党的纯洁性要求，正式党员也有严格的数量限制。

2.通过“整合”，动员农民和工人这两个阶级推进国家建设。在纲领党领导下，奈温政府建立了“缅甸工人协会”“缅甸农民协会”“缅甸社会主义纲领青年团”等群众组织。1980年，这些组织的成员总人数超过了1000万，几乎占到全国人口的三分之一。他们一方面要贯彻落实党的重大政策与措施，另一方面要向普通民众宣传缅甸式社会主义，培育党的后备力量。奈温政府采用动员工农的方式控制社会的原因在于：其一，奈温认为缅甸的阶级矛盾比民族矛盾更为深刻，只要充分动员工人和农民阶级，民族分裂势力必将被瓦解。其二，为避免被冷战的对抗波及，奈温下令闭关锁国，并拒绝外国援助。为巩固军人政权的统治，需要在国内发力，扩大阶级统治的基础。缅甸是一个传统农业国家，农民人数最多，满足了军人政权的需要。

3.通过“扩容”，进一步扩大军人政权的组织基础。1971年后，缅甸社会主义纲领党逐渐从由军人组成的封闭型“干部党”转变为面向大众的开放型“全民党”。1973年奈温政府“还政于民”，军人以外的其他社会成员比重不断增加。统计数据显示，1971年，纲领党有7万多名正式党员，26万多名预备党员；到了1985年，正式党员的人数增长了约25倍，多达184万人，另有46万名预备党员[22]98，纲领党已然成为缅甸最有影响力的政治势力。不过，即使在纲领党转型后，党内执掌大权的仍然是现役和退役军人。这些军人同时是党的领导干部和政府机关的长官，直接领导国家建设。尽管1974年奈温辞去了总理一职，但他还是保留了纲领党主席与总统的职务。此外，军政府的其他领导也是奈温的支持者，如1974年担任总理的吴盛伦(Sein)和1981年接任总统的吴山友(San yu)。此外，缅甸1974年宪法也规定了执政委员会中四分之三的委员应由现役军官构成。

奈温军人政权通过社会主义纲领党及其附属组织广泛吸收军人和各阶层人民，提出“土地革命先于一切”的口号以扩大军人政权的社会基础。奈温统治集团还设置了反向吸纳机制，党员“在预备期内允许退党，但一旦成为正式党员后就不可退党”。奈温政权体现出较高的制度性吸纳水平，不断增强政权的支持力量、削弱政权的反对力量，这为其长达26年的军人统治提供了组织保障。

(二)苏貌军人政权(1988—1992)：制度性吸纳失败

在奈温执政后期，经济上封闭保守、通胀严重，政治上一党专政、高度集权，民众对奈温政权极为不满。1988年，学生、工人、僧侣等不同阶层的民众纷纷走上街头抗议，军政府与民地武矛盾十分尖锐，宗教矛盾不断激化，缅甸进入了全国性混乱状态。同年9月，苏貌率国防军发动政变夺权，解散了国家权力机关——人民议会，建立了新的最高权力机关——“国家恢复法律与秩序委员会”(恢委会)，将“缅甸联邦社会主义共和国”改为“缅甸联邦”，废除了与纲领党相关的法律法规，建立了新的军人政权。恢委会上台后，一方面继续打击国内的抗议示威活动，另一方面许诺“将改善人民生活，保证交通通畅，恢复法律秩序，组织多党大选”[23]。然而只过了短短4年时间，丹瑞等人再次发动政变，将苏貌赶下了台[24]30。苏貌军人政权如此短暂，其主要原因在于政权的制度性吸纳水平低下，缺乏一个高度制度化的政党支撑，致使体制外的社会力量无法被吸纳进来，体制内也出现了“离心”现象，无法进行有效的政权组织和扩大群众基础。

1988年9月24日，社会主义纲领党正式更名为“民族团结党”。与此同时，缅甸各种名目的政党也如雨后春笋般成立起来，鼎盛时期多达233个。其中大多数政党高举“民主”大旗，追随昂山素季领导的“全国民主联盟”(民盟)。反对派政党通过开展“非暴力”的集会和游行活动抗议军政府的统治，敦促其履行大选的承诺；昂山素季具有很高的政治威望，获得了大量民众的支持。虽然苏貌政权力挺“民族团结党”，通过官方渠道帮其进行政治宣传，但从1988年苏貌正式上台到1990年举行大选仅有2年时间，民族团结党又经历了纲领党重组，实力大大削弱，口碑也受到了纲领党的“拖累”。再加上民族团结党的主要领导者是来自纲领党的“老人”，他们思想僵化教条，难以吸收“新鲜血液”，无法实现对民主的“制度性吸纳”。直到1993年，具有政党性质的“联邦巩固发展协会”(巩发协)成立，组织力量才通过全国行政网络扩展到了城市和乡村。

在1990年的大选中，民盟在485个议席中赢得了392个，而军政府领导的民族团结党仅赢得了10个议席。军政府以大选前确立的“先制宪，后交权”的原则为借口，否认大选结果，拒绝移交权力，并且逮捕了反对军政府的议员，镇压了抗议活动。军政府以“煽动暴乱”的罪名软禁了反对派领袖昂山素季和同为民盟领导人的丁吴，对民盟成员不分青红皂白地进行抓捕。在军政府的持续打压下，民盟不断被削弱，大批反对派政党被迫解散或遭到取缔。然而，这也让军中部分青年对昂山素季和民盟等反对派产生了同情心理。苏貌军政府在1991年颁布法令，禁止军警和国家公务员参加政党活动，还肃清了军队中同情甚至支持反对派的“叛徒”。最终，有1.4万名军警和公务人员遭到了军政府的处分或解聘，另有1000多人被追究了刑事责任[25]。

尽管苏貌军人政权凭借暴力暂时平息了民盟领导的反抗运动，但也因此受到了国内外强烈的谴责与严厉的制裁。1992年丹瑞大将发动政变，推翻了苏貌军人政权。可见，由于制度性吸纳水平的低下，苏貌军人统治集团在面对交权的挑战时缺乏组织制度安排来确保其未来的收益、规避可能的风险，只能选择唯一的军事手段确保其利益不受损害。这样非但不能争取到潜在的支持力量，还丧失了群众基础，甚至使自己陷入分裂当中。

(三)缅甸两个军人政权之比较

本研究的理论假设认为，同时实现良好的制度性吸纳和治理绩效则可以实现军人政权较强的韧性。就治理绩效而言，奈温军人政权在经济上建立了缅甸社会主义计划经济体制，一度有力地推进了国有化的政策。但是在军人政府统治期间，缅甸经济缺乏活力、长期停滞。在民族问题上，奈温政权取消了联邦制，建立了中央集权的行政管理体制，在各省和邦区成立了纲领党党委会，加强对地方的监督与管理。虽然未完全消除民族矛盾，但这一时期社会安全秩序总体平稳，没有爆发大的内战。同时，奈温军人政权注重发挥意识形态的调节作用。军政府倡导的“缅甸式社会主义”实则是“社会主义”与缅甸民族主义的复合体。在这种意识形态的引导下，计划经济体制和排斥国外资本的发展模式便披上了捍卫民族国家利益的神圣外衣。可以说，在相当长的时期内，制度性的吸纳与对绩效表现的“宣传”和“包装”调节了民众对于军政府的绩效认知，提高了军人政权的韧性。但是，长期的经济停滞终归影响了军人政权的韧性。到了20世纪80年代，奈温政权逐渐进入难以持续的境地。

相应地，取而代之的苏貌军人政权试图在经济发展上有所作为。政府废除了缅甸式社会主义经济模式，实行以市场为主导的对外改革开放的经济发展道路，鼓励发展私企、吸引外资。1989—1990年度经济增长由1988—1989年的0.2%增至3.4%，1990—1991年度又增为5.6%，使缅甸逐渐摆脱贫困的现状，融入国际社会。在民族问题上，苏貌政权软硬兼施，运用“剿抚并举，分化瓦解”的政策缓解民族矛盾，一边进行军事威慑，一边对民地武许诺一定利益、政策和自治权的补偿。到1992年初，与政府达成和解的少数民族武装已有九支。可见，苏貌军人政权通过推动经济增长与民族和解，展现出较高的绩效表现，也为缅甸后来的政治转型营造了一个相对稳定的国家局面。

表2 缅甸历次军政府的韧性

总之，奈温与苏貌两个军人政权的韧性差异是由二者的制度性吸纳水平和绩效表现而决定的。如表2所示，缅甸的历次军人政权均可按照其制度性吸纳和绩效表现高低加以区分，并影响其韧性。除了上述两个政权之外，其他两个案例也均因未能同时实现高吸纳和良好绩效而无法获得高韧性，证明本研究将制度性吸纳和绩效表现认定为军政权韧性的INUS条件的理论假设成立。

四、泰国军人政权的 “精英吸纳”

1932年，泰国依靠军队发动政变建立了君主立宪制。从那以后，泰国的军队、尤其是陆军开始在国内政治舞台上扮演重要的角色。1933年即发生了军事政变，建立了军人政权。二战结束后，军人干政的现象在该国依然层出不穷，1932—1992年期间一共出现过六个军人政权(见表1)。1992年以后，泰国虽然未再出现军人长期控制政府的局面，但是在2006年和2014年又先后发生了两次军事政变。事实上，自1932年第一次军人政变算起至2014年，泰国一共发生了20次军事政变(其中12次成功，8次失败)，即平均每四年就有一次。

现代泰国政体在很大程度上属于官僚政体，很少有非官僚因素进入政治体系。官僚制度构成了政治活动的全部，而大众对政治是不感兴趣的，他们是非政治的(apolitical)[26]155。进入工业化社会以后，除了传统政客和贵族成员外，一大批专业技术人士加入了官僚队伍。随着工业化运动和社会分化导致公共部门和私人部门对技术管理需求日益增加，泰国军人政权的制度性吸纳主要体现为对这些专业技术精英的吸纳。

(一)沙立—他侬军人政权(1957—1973)

在泰国众多的军人政权当中，沙立—他侬政权无疑是非常特殊的。该政权的统治建立在一整套系统的政治哲学基础上，而“传统”二字就是这套政治哲学的精髓。沙立和他侬拒绝西方式的现代民主理念和政党制度，希望从泰国的历史传统中寻找维系统治的资源。因此在“国王、民族、宗教、统一”的旗帜下实行全面的军人统治。在其统治下，议会和宪法逐渐变得有名无实，军人甚至可以公开废除宪法、解散议会、禁止一切政党活动。1963年12月，沙立因肝硬化去世后，他依大体上承袭了其施政理念，沿用了业已树立的统治模式。因此，从1958年到1973年的这15年可以看作一个连续的军人统治时期，即沙立—他侬军人统治时期。

沙立借助泰国传统的力量来维护其政治统治，希望从泰国传统的“恩主—仆从”庇护结构中寻找官僚体系构建的思路。他认为，只有军政两集团的高层加强交流、军人领袖与技术官僚形成联盟，才能实现政权的稳定。军人统治集团运用“新建”“整合”“内聚”等方式展现出高制度性吸纳水平，正因为如此，在军事政变频发的泰国，沙立—他侬军人政权才能够长期把持统治权力。

1.通过“新建”，设立专门机构为吸纳文官精英创造条件。沙立军人政府成立了“国民经济发展委员会”，集中经济领域的专家制定国民经济发展计划，审批国家投资项目，增强政府对于经济领域的宏观指导与调控。通过发展经济与改善民生，政府将军人领袖塑造成爱民如子的“慈父”形象[27]。后来的他侬政府也很看重经济专家的意见，并为他们提供了发挥专长的空间，制定出一系列适应经济发展规律的政策。技术官僚虽然进行政治决策，却不参与政治斗争，因而能够在体制内维持较为稳定的地位。他们长时间从事行政工作，不仅保障了政府运作的高效性，也有利于政策实施的连续性。

2.通过“整合”，增进军政精英之间的理解与融合。沙立—他侬军人政权以“专家治国”为号召，聘用了众多技术官僚，在政府各部门中承担政策执行和技术支持的职能，形成了军人领袖联合技术官僚、商界精英共同执政的结构。沙立—他侬政权还注重对于文人官僚的思想教育，对他们进行系统的培训，建构起他们和军人之间的私人关系网络。当然，为进一步打压反对派的行动空间，军人统治集团利用对制宪会议成员与国会议员的人事任命，牢牢把持立法大权。临时宪法中还赋权总理在必要时可采取行动消除威胁国家安全、神圣王权与政治秩序的因素。这样一来，军人几乎具有压倒一切的任意决断权。沙立—他侬政权运用宽猛相济的策略，使文人官僚真正接受并认可军人统治。

3.通过“内聚”，增强军人集团内部的团结一致性。在军人政权统治下，军人集团和文职官僚的斗争时有发生，军人集团内部的争夺也屡见不鲜。沙立统治时期，他一人身兼数职，从陆军总司令到武装部队总司令再到警察总长，将所有的武装力量都牢牢掌控在自己的手中。沙立又号召“政治反哺军队”，提升军队内部的向心力，从而增强政权的支持力量。同时，军人政权凭借浓厚的保守色彩获得了泰国国王普密蓬的“力挺”。军队内部的潜在反对者或权力觊觎者可能碍于国王的神圣权威，不会轻易采取行动发起政变，因为通过武力手段解决派系分歧已经变成了次优选择[28]。军人统治集团内部的各种派系渐渐趋于集中，增强了军人集团的凝聚力，因而便于制定长期的社会经济发展规划，也便于保持前后政策的一致性和延续性。值得注意的是，国王权威的背书也帮助军人政权吸引了更多的社会精英以及资金捐助。一直以来，泰国的社会精英为了提升地位、积累公德，坚持向泰王进献财物，巨额的社会捐赠便这样经由国王投入到了政府的公共项目中[29]214-218，进一步巩固了军人统治。

(二)沙鄂—江萨军人政权(1976—1980)

1973年10月，泰国国内学生运动如火如荼，他侬被迫辞职，流亡国外，泰国政坛陷入群龙无首的混乱当中。之后，在文官政府的领导下，泰国进入持续三年的“民主实验”时期。然而，软弱的文官政府无力解决不同利益集团之间的明争暗斗，也无力控制频发的街头游行示威，泰国社会局势动荡。泰国海军上将沙鄂于1976年10月通过政变推翻了文人政权，又先后扶持了两位总理上台，其中江萨的任职时间最长。这一时期的军人力量相对衰弱，内部派系林立，政党斗争激烈，内阁变动频繁，最后江萨只得辞职并交出了权力。这一时期的历史表明，低水平的制度性吸纳，尤其是在“内聚”和“整合”上的失败，使军人统治集团内部高度分化，加之文官集团的严峻挑战，军人统治岌岌可危。

沙鄂—江萨军人政权建立之初，由于缺乏军事强人，军队内部充满了派系斗争。这一时期的军方领导人不像沙立、他侬那样在早年指挥过驻曼谷的部队。实际上，沙鄂本人是一位海军上将，最终被任命为新总理的江萨也不曾担任拥有实权的陆军司令，因此其在军队内部的权力基础极为薄弱。当时沙鄂—江萨政权内部的主要派系大致分为三类，一是围绕权力中心的高级将领形成的庇护关系网络，包括江萨等人的拥趸，其政治观点比较温和；二是越战期间泰国特遣援美部队的军官，他们代表军队内部的极右翼势力，其政治观点比较激进；三是试图挑战权力中心的中层军官，他们一直在寻求政变机会。可见，统治集团内部的高度异质性和陆军系统内部的分裂使得政权“内聚”难以实现。

在江萨执政期间，军政府于1978年12月22日颁布了一部具有折中妥协性质的新宪法，允许政党竞争，取消社会戒严，开放公共舆论，以建立一种“温和”的军人政权。然而，这种尝试并没有取得理想中的成效。1979年4月大选后，由于军人执政集团未能“整合”较大的政党，文官集团在议会以“未能回应群众需求”为由要求江萨内阁下台，军人政权陷入执政困境之中。1980年2月，反对党又利用石油涨价、通货膨胀等问题要求召开特别会议弹劾江萨政府，迫使江萨辞职。

简言之，沙鄂—江萨军人政权上台前后，一方面，军人集团的权力结构发生了重大变动，陆军原先的核心地位不再，同时又出现了众多主张各异的派系相互争夺，却没有任何一方能够占据主导地位，导致军队的内聚力受到了严重削弱；另一方面，彼时泰国在军队之外还有诸多社会力量也在努力寻找并指引泰国未来的发展方向，无论是温和还是激进、是左派还是右派、是保守还是革命，泰国政治的极化是可以预见的，而军人政权无法将这些势力通过制度性吸纳的方式整合进体制，最后只能被新崛起的军人领袖所取代。

(三)泰国两个军人政权之比较

沙立—他侬与沙鄂—江萨军人政权在各自执政期间都展现了引人注目的绩效表现。20世纪60年代以来，沙立—他侬政权领导了泰国的工业化运动，为进一步引进外资而颁布了《鼓励工业投资法案》，农业粮食生产也有了较大的发展。泰国经济增长迅猛，GDP年平均增长率在东南亚国家当中位居第二，仅低于新加坡。社会的稳定、科学的政策和大量的外援共同促成了沙立—他侬统治时期泰国经济持续稳定的增长，使泰国的经济开始“起飞”。沙鄂—江萨政权在经济上主要聚焦于农业的建设，通过从国外筹资来支持农民发展农业生产；同时关注中小型工业的成长，通过吸引外商投资以推动工业增长。政治上的温和路线也改变了军人独裁的形象，在促进经济发展和缓和国内矛盾方面作出了重要贡献。

但是，制度性吸纳水平上的差异又使二者在政权韧性上相去甚远。沙立—他侬军人政权从泰国历史传统中的庇护政治结构中获得启发，对内增强统治集团内部的团结一致，牢牢把控陆军大权和武装力量，并凭借国王的支持消解派系斗争的土壤；对外建立起与技术官僚、商界精英共同执政的权力结构，将其通过正式或非正式的制度吸纳进现行体制内，推动了泰国经济社会的发展。相反，沙鄂—江萨军人政权于内缺乏统一的军人统治集团领导，碎片化的派系斗争稀释着军人政权的内聚力，在内部给政权韧性以重创；于外无法将各种社会集团的力量吸纳进执政联盟之中，导致权力格局此消彼长，军人政权陷入统治的困境无法自拔。在内外双重压力之下，只需一个导火索，军人政权便会顷刻瓦解，而第二次世界石油危机就是压死骆驼的最后一根稻草。

如表3所示，泰国在二战以后的历次军人政权均可按照其制度性吸纳和绩效表现高低加以区分，并影响其韧性。沙立—他侬政权因其较高程度的制度性吸纳和良好的绩效表现而获得了较高的韧性。与之形成鲜明对比的是沙鄂—江萨政权，尽管同样具有良好的绩效表现，但其低水平的吸纳使其无法获得高韧性。除了上述两个政权之外，其他三个案例也均因未能同时实现高吸纳和良好绩效而无法获得高韧性，证明本研究将制度性吸纳和绩效表现认定为军政权韧性的INUS条件的理论假设成立。

表3 泰国历次军政府的韧性

五、讨论和结论：缅甸与泰国军人政权制度性吸纳的比较

本研究分别对缅甸的奈温和苏貌军人政权和泰国的沙立—他侬和沙鄂—江萨政权进行了最大相似性比较。在这两对案例中，分别有一个正面案例(缅甸的奈温政权和泰国的沙立—他侬政权)与一个负面案例(缅甸的苏貌政权和泰国的沙鄂—江萨政权)。比较两国的两个正面案例可以发现，尽管两国的政治制度、政治社会条件、经济发展状况乃至制度性吸纳的具体制度安排等均存在较大的差异，但是其正面案例的结果(高政权韧性)均是由相同的变量(高制度性吸纳)决定的。这说明，奈温政权和沙立—他侬政权在本研究的情境中符合最大差异性(求同法)的比较逻辑，即在完全不同的政治、经济、社会条件下，同一个变量均带来了相同的结果。

表4 缅泰两国军人政权的制度性吸纳的差异

如果仔细探究，我们会发现，由于两国国情不同，制度性吸纳的作用机制也存在着差异(见表4)。其一，两国军人介入政治的程度差别巨大。虽然泰国军事政变频繁，但是军人对政权的介入有限，只控制政治权力的顶层。政变对普通民众一般不会产生显著的影响，权力的移交也基本上是以和平的方式实现的。巴基斯坦和印度尼西亚等亚洲国家的军人政权也与此类似，即虽然军人领袖在政变以后直接掌握中央政权，但政府部门和地方各级政府的运作还是依靠原先的人手。缅甸的军人控制政权则更为彻底。在奈温军人政权26年的统治下，军人完全成为了一个特殊阶层。到20世纪80年代初，超过八成的军人加入了纲领党，政府机关、群众团体以及国有企业的主要领导人绝大部分是军人出身，即使是文职干部也几乎都是纲领党的党员。缅甸军队的巨大影响力不仅体现在政治和军事上，在缅甸社会的各个领域都有所渗透。其二，二者进行制度性吸纳的对象存在差异。泰国的军人政权试图通过制度性吸纳而形成一个相对稳定的技术官僚集团，国家政治中因此出现军人领袖与技术官僚的“两方联盟”[30]110-111。军人虽然掌握了国家权力，但可以派军方能够控制的文官担任总理与内阁部长，或由军人直接担任政府主要职务，其他专业性强的职位还是由技术专家担任。这些技术官僚大都曾在西方留过学，具有很强的专业技术能力。他们之所以能接受军人统治并与其长期合作，主要是因为军人并没有限制他们专业职能的发挥，相反还赋予了他们较大的权力，能够制定和实施有利于经济社会发展的政策。亚洲其他一些军人政权，如苏哈托治下的印尼及朴正熙治下的韩国，亦呈现了非军人的专家占据重要的专业管理角色的局面。与此相对的是，缅甸军人政权吸纳的对象是占人口绝大多数的工农群众，国家的决策权掌握在以奈温为首的一批高级将领手中，这是缅甸多年来改善国家治理、促进国家经济社会发展的制度性障碍。

两国在吸纳对象上的差异也在一定程度上决定了吸纳效果上的差异。泰国军人统治集团承认自己缺乏行政事务和经济建设的知识与能力，因而委派各类专业人士担任要职，从而保证政策执行的连续性，并促进经济社会的发展。因此，泰国一直是东南亚吸引外资最成功的国家之一，因为投资者相信他们的利益不会因为军事政变而受到损害。缅甸的军人政权依靠的是在民族解放斗争和镇压国内叛乱中成长起来的指挥军官，他们并不熟悉经济和行政管理事务，这也是军人统治下缅甸的现代化建设长期进展缓慢的重要原因，严重影响了民众对政权绩效表现的满意程度，从而成为削弱政权韧性的因素。

亨廷顿认为，现代化中的社会必须通过制度化来吸纳新出现的政治参与的需求。无论是军人政权还是文官政权，如果只致力于推动经济社会发展绩效，而不通过制度化将具有政治参与需求的群体吸纳进体制内，将很容易带来政治失序[31]。本研究发现，缅甸和泰国的军人政权如果能够有效地吸纳具有政治参与需求的群体，配合经济社会发展的绩效——包括在避免国家分裂和应对国外敌对势力的安全威胁方面的绩效，就能提高政权的韧性。在当代世界，军人政权无疑是一种缺乏正当性的政权组织方式。本研究虽然以军人政权为研究对象，但这并不代表本研究在道义上对此类政权的任何认可。但本研究的发现应该有益于增加我们对军人政权、政权的韧性和政治发展、制度化、政治秩序等政治学和比较政治学中的重要议题的认识。

注释：

①在度量军人政权持续时间方面，本文参考了GWF数据库、Bjørnskov-Rode政权数据库、CDP政变数据库等。

②INUS意为Insufficient But Necessary Part of an Unnecessary But Sufficient Condition，关于因果关系中的INUS条件，参阅冉奎.再论因果关系的INUS理论[J]. 科学技术哲学研究，2016，(2).

③另外两个军人政权的政治、历史环境与奈温和苏貌政权有着较大的差异，不符合最大相似性比较的原则。其中，奈温看守政府是在时任缅甸总理吴努邀请下成立的，以克服联邦分裂危机、恢复国家社会秩序，大选顺利举行后便移交权力。由于军人统治集团缺乏维系该政权的动机，本文不将该政权作为分析案例。1992年以后的丹瑞政权虽然也依托具有政党性质的巩发协进行吸纳，形成了强大的基层组织和动员网络，维持了较为持久的统治，但是这一时期的缅甸已经进入政治转型的准备期，试图通过“七步走民主路线图计划”实现政治转型，因而不宜与前两个军人政权进行比较。

④沙立—他侬和沙鄂—江萨政权都建立在冷战期间，帕凤—披汶政权所处的国际环境与它们相比有着较大的差异，不符合最大相似性比较的原则。另外三个军人政权在自变量和因变量的取值上也符合预期，但沙立—他侬和沙鄂—江萨政权更为典型。