我国基础设施建设投资规制中的ESG表现调查研究——基于文本分析方法

王盈盈，黄小芸

（1.清华大学公共管理学院，北京 100084；2.清华大学投融资政策研究中心，北京 100084；3.浙江宁波市妇女联合会，浙江宁波 315066）

引言

作为一种社会先行资本，基础设施建设投资是经济增长的重要前提条件，对经济增长存在外部溢出效应或正外部性[1]。基础设施建设投资在我国获得了极大重视，并推动了我国经济的高速增长[2]。我国的实践经验表明，基础设施的超前发展具有“乘数效应”，可通过直接和间接等多种方式促进产出增长、优化经济结构，有力推动经济增长[3]。由于基础设施具有公共性、基础性和外部性[4]，当谈到基础设施建设投资时，决策者和投资人不仅需要关注财务回报效益，更要考虑到项目对环境、社会和项目干系人等的影响。而且，基础设施建设投资过程也会产生阶段性的环境、社会和治理等方面影响，更有必要在综合多方面利益因素后再做出建设投资决策。因此，基础设施建设投资除了采取经济性规制手段之外，还要采取社会性规制措施。2022年国家发展改革委发布的《关于进一步完善政策环境加大力度支持民间投资发展的意见》（发改投资〔2022〕1652 号）中，明确指出“充分借鉴国际经验，结合国内资本市场、绿色金融等方面的具体实践，研究开展投资项目ESG评价”，为基础设施建设投资规制与ESG 理念融合指明了方向。

环境、社会和治理（ESG）是一种由国际资本市场发展形成的融合多利益相关方诉求的新理念，目的是推动实现可持续发展[5]。它也是负责任投资理念的延伸和丰富，已成为目前国际资本市场衡量可持续性的重要标准[6]。其中，环境责任强调投资活动对生态环境的影响及其应对措施，社会责任强调投资活动对社会发展的影响及其应对措施，治理责任则强调投资活动对利益相关者的影响及其应对措施。在ESG 框架下，投资者不仅关注财务回报和经济效益，还会考虑投资带来的多方面综合影响。如果将ESG评价工具引入基础设施建设投资规制中，那么能够帮助监管机构和投资者了解一项基础设施建设投资过程和结果的ESG表现，有利于引导基础设施建设投资决策形成ESG 价值取向。但是既有研究更多关注企业ESG表现，较少关注项目ESG表现，研究开展投资项目ESG评价，需要调查清楚既有政策和项目中的ESG表现情况。

既有的环境影响评价、节能评估审查、重大项目社会稳定风险评估等表明基础设施建设投资规制体系虽未有ESG 的整合称呼和规定，但已表现出与ESG相关的评价要素。在探索现有基础设施建设投资规制体系与ESG 理念融合之前，需要开展我国基础设施建设投资规制中的ESG表现调查研究，对于完善基础设施建设投资规制体系和对标高标准国际规则具有重要理论价值和现实意义。为此，本文将以基础设施建设投资的规制政策和项目报告为研究对象，采用文本分析方法，开展我国基础设施建设投资政策和项目中的ESG表现调查研究。

1 文献回顾与分析框架

1.1 文献回顾

基础设施建设投资问题在20世纪70年代就开始引起国内外学者的广泛关注。有关基础设施建设投资对经济增长的作用受到了广泛关注，产生了大量实证研究成果。与此同时，基础设施的生产效率研究也备受关注，包括各种效率模型迭代、投入产出视角的基础设施建设投资绩效评价[7]，以及港口[8]、环保[9]等具体领域的评价研究。当前，基础设施建设投资不局限于财务指标、技术经济等方面评价，还包括节能评估、风险评价、效益评价、项目后评价等[10]。项目评价方法也在不断丰富和精细，包括模糊综合评价法、熵权法、层次分析法等[11]。有关可持续性的项目评价也一直很受关注。比如，改善民生是城市基础设施可持续建设的重要目标之一，有学者从环境保护、资源节约、人类健康、清洁生产等维度界定了基础设施的可持续性[12]。实际上，关于可持续性和可持续发展的评价是一种价值观和价值选择的体现，ESG 便是在国际资本市场上多方利益主体共同形成的一种投资“价值选择”。

既有文献更多关注企业ESG表现，较少关注规制政策和投资项目ESG表现，同时，既有文献做了大量有关基础设施建设投资规制中评价工具的研究，推动了我国规制政策和项目实施快速发展迭代，形成了大量政策文本和项目可行性研究报告。但是，我国现行政策和项目中的ESG表现情况尚不清楚，影响基础设施建设投资规制采纳ESG 工具与否的决策，有必要开展调查研究。

1.2 分析框架

基础设施建设投资的非财务指标评价，实质上关乎基础设施的外部性管理问题。ESG 为认识基础设施建设投资的外部性管理提供了新理念，强调在关注基础设施建设投资效益和回报的同时，要同时关注其环境影响、社会影响和项目治理对干系人影响。基础设施建设投资自身的准公共属性，决定了其需要政府发挥规制和引导作用，才能确保基础设施建设投资的有效、有序和适度超前。本文从基础设施建设投资的政策和项目两个方面开展调查研究，基于回应性规制视角建立分析框架，如图1所示。

图1 基础设施建设投资规制的分析框架

基于分析框架，ESG表现清单梳理分为三个步骤：首先，广泛收集三个方面资料，包括全球倡议组织（GRI）、国际标准化组织（ISO）、美国可持续会计准则委员会（SASB）的信息披露框架，国际主流评级机构明晟（MSCI）、汤森路透（TR）、富时罗素（FTSE）等的ESG评级指标体系，以及国际金融公司（IFC）、世界银行（IBRD）、亚洲基础设施投资银行（AIIB）的环境和社会标准；其次，开展基础设施建设投资和ESG 相关领域的专家访谈和文献阅读，筛选基础设施建设投资规制中适宜的议题及内涵；最后，依托相关部门组织的研讨会议精神，构建了基础设施建设投资的ESG表现清单。其中，环境（E）、社会（S）、治理（G）是三个目标，环境影响目标包括资源利用、废物排放、生态保护议题，社会影响目标包括发展效益、减贫效应、稳定就业议题，项目治理目标包括管理团队、制度机制、风险应对议题，如表1所示。

表1 基础设施建设投资的ESG表现清单

2 规制政策的ESG表现调查

基础设施建设投资规制以政策为主要手段。由于涉及面广、利益相关者多、外溢性强，我国基础设施建设投资领域的规制政策文件数量非常多。本文首先进行政策文本挖掘和样本选择，然后对政策文本进行多个方面的描述统计以呈现ESG表现情况，进而以典型文本为例进行政策完备性分析，来判断操作层面的评价内容、规则、程序、监管等流程完善性。由于文本分析仅呈现客观层面的评价结果，文章还辅助采用专家访谈来分析客观结果背后的原因和逻辑。

2.1 样本选择

本文选取的基础设施建设投资政策主要来源于“北大法宝”法律法规数据库，同时参考相关部委网站政策数据库进行交叉检验，通过“建设工程”“建设项目”等关键词最大范围初步筛选出相关政策文件4296 篇。其中，涉及地方层面的文件数量众多，与中央层面的政策文件内容重复度高。因此，为了保证政策样本选择的代表性和准确性，按照下列原则对政策进行筛选整理：①发文主体选取中央国家行政机关等部门，剔除地方层面的政策文件；②政策类型主要选取法律法规、条例、办法、通知、公告等，剔除函、批复、报告、领导讲话等；③政策内容高度聚焦基础设施建设投资项目前期审批和评价，能直接体现项目建设程序、项目评价内容、项目行政审批事项及要求等；④政策文件具有时效性，筛选标注“现行有效”的文件，其中，时间最早的可以追溯到1953年，是由原政务院发布的《中央人民政府政务院关于在基本建设保护历史及革命文物的指示》，最晚截至2021年12月31日，时间跨度之大足见基础设施建设投资规制的复杂性。经过手动剔除无关、失效、重复文件，最终梳理得到基础设施建设投资项目前期审批、评价、程序等的有效典型政策样本660 篇。

2.2 描述统计

本文通过文本的描述统计，呈现我国基础设施建设投资政策的发文主体情况、ESG表现及其结构差异等。需要说明两点：①自改革开放以来，我国前后经历了8 次政府机构改革，平均5年一次，涉及机构调整、职能转变、编制配备、制度建设等方面。部分政策文件的发文部门已被裁撤、重组、合并或更名，所以在统计发文主体时，使用最新的机构名称来统一编码政策文本；②虽然不是所有政策的规制对象都是单一维度的，比如个别政策会同时涉及环境、社会、治理中的2～3 个维度，但是对政策的主要规制对象进行分类，将有助于一目了然展现我国基础设施建设投资政策的结构特征。

结合文本分析发现，有些政策是针对特定行业的规制，而另外一些政策文件是对所有行业的规制，为此，进一步将文件划分为专一型和普适型。其中，专一型是指针对某一行业或某一部门管辖范围内建设项目出台的政策，普适型是指未就适用范围做特殊说明的政策。规制环境影响的文本数量为138 篇、占比约21%，规制社会影响的文本数量为136 篇、占比约21%，规范项目治理的文本数量为386 篇、占比约59%。可知，环境维度下，普适型政策占比高于专一型政策，占比为59%；社会维度下，专一型政策数量较高，专一型政策占比稍高，为55% ；治理维度下，以专一型政策为主，占比达到67%。如表2所示。

表2 基于适用范围的基础设施建设投资政策统计

政策效力级别主要分为法律、行政法规、国务院规范性文件、部门规章、部门规范性文件、部门工作文件6 级，从上到下制度刚性依次递减、可操作性依次递增。建设项目管理政策文件均以部门规章、部门规范性文件、部门工作文件为主，由此可见，项目管理政策具有较强的指导性和可操作性。从这一分析维度上看，环境、社会、治理三者具有较高的相似性。但是，从法律文件数量对比可以看出，环境、社会相关的议题在项目全生命周期过程中由法律作为基本保障约束基础设施项目，如表3所示。

表3 基于效力层级的基础设施建设投资政策统计

我国基础设施建设投资项目前期审批及评价政策的发文主体涉及50 余个部门。进一步进行分类统计，筛选出单独发布的政策文件有581 篇、联合发布的政策文件有79 篇，再对581 篇单独发布的政策文件中位居前十的发文主体发布的405 篇文件进行发文数量及其规制类型统计。总体来看，位居前三的发文主体为交通运输部、生态环境部、住房和城乡建设部，发布的文件总数占比50%。从规制类型分类来看，环境影响的发文主体集中度最高，超过一半的文件由生态环境部发布，多数都是各行业环境影响评价的通用性指导文件；社会影响的发文主体集中度相对均衡，应急管理部发布的文件占比最高；项目治理的发文主体集中度较高，但从发布文件的内容来看，规制的范围仍聚焦于交通运输行业，主要源于交通行业通常项目金额大、周期长、影响广等方面特征。具体如表4所示。

表4 基于发文主体的基础设施建设投资政策统计

2.3 完备性分析

结合基础设施建设投资和ESG表现等各自特征，以环境影响评价、技能评估作为环境（E）规制完备性分析的对象，以安全评价、职业健康预评价作为社会（S）规制完备性分析的对象。由于项目治理在我国已相对系统，形成了具有中国特色的投资项目管理体系[13]，不再对治理（G）规制进行完备性分析。对政策的完备性进行分析，需要选择效力层级尽量高的政策文件，故选择《环境影响评价法》《安全生产法》《固定资产投资项目节能评估和审查办法》《职业病防治法》等文件作为案例文本的编码对象。

对基础设施建设投资规制政策的完备性分析步骤简述如下：首先，以评价事项命名树节点；其次，对政策文本进行自由编码，按照对原始语句（参考点）文字的理解进行归纳；最后，将自由节点纳入相应的树节点。完成案例文本编码后，可以得到各个关键词的参照点数与资料来源覆盖率占比，以反映不同内容文本的规模。结合自由编码范畴，得到规制政策的完备性结果，如表5所示。

表5 典型基础设施建设投资政策的完备性分析结果

表5 显示，从参考点数、资料来源覆盖率上来看，环境影响评价、节能评估的完备性高于安全评价、职业健康预评价，说明环境（E）评价基础高于社会（S）评价基础。其中，环境影响评价的规定、内容、程序、分类管理、分级审批、监督处罚等流程较为完整，具有操作实施基础。节能评价的完备性次之，虽然在法律效力层面没有形成统一程序，但实际上在各个领域有相应程序和指导文件。

在笔者研究过程中开展的一次匿名专家访谈中，一位工程咨询专家提到：“实际上，环境（E）和社会（S）总体上在我国有一定的实施基础。环境（E）的实施会非常顺畅，中国环境规制政策具有与国际接轨的良好基础。但是，社会（S）的实施存在中国特色和话语表达如何转码并与国际接轨的问题。还有一点在于，社会影响责任涉及价值观，在有些议题上可能还会存在争议。”

可见，基础设施建设投资规制领域已自发形成一定程度的ESG表现，而且部分维度已具有完备性。比如，国际资本市场重点考察的ESG投资要点，包括环境影响、安全管理、职业健康和节能评价等方面，在我国基础设施建设投资领域的政策完备性有一定基础。但是，需要指出的是，我国自发形成的ESG表现具有中国特色，与现行的国际主流ESG评价体系存在差异。

3 规制项目的ESG表现调查

基础设施建设投资项目的决策、实施和评价均以可行性研究报告为对象，结合实地调研从社会发展各方面对其必要性、可行性进行论证。虽然我国并未出台相应的项目绩效标准，可行性研究报告内容也因编制机构、项目类别不同而有所差异，但是在当前的项目可行性研究报告中也涉及ESG 相关内容。文章选择基础设施建设投资可行性研究报告进行文本编码和分析，作为基础设施建设投资项目政策的ESG 规制回应评价对象。

3.1 样本选择

在“滚雪球”式访谈中，从访谈对象处获取了3份来自不同地市的生态环境治理领域的基础设施建设投资可行性研究报告，分别是F 市S 项目、Z 市W 项目、D 市T 项目的可行性研究报告案例文本。其中，案例1 是F 市S 项目，主要建设内容包括地质灾害及矿山修复、赛道公园、历史建筑修缮、市政基础设施工程，拟将生态修复保护区和经济社会健康发展有机结合，打造“自然—生态—社会”废弃矿区综合治理生态环境示范区，现已建成落地，其可行性研究报告共16 个章节。案例2 是Z 市W 项目，主要建设内容包括土地整理、电力工程、给水工程、污水工程、雨水工程、再生水工程、道路工程、环卫工程、绿化工程及公共停车场工程，其可行性研究报告共12 个章节。案例3 是D 市T 项目，主要建设内容包括T 河生态修复工程、慢行系统建设工程、驿站工程、广场和照明设施、市污水处理厂中水管道工程，以及其他配套设施工程，其可行性研究报告共16 个章节。

3.2 文本编码

识别现行可行性研究报告框架中已涉及的基础设施ESG评价的程度和深度。由于项目可行性研究报告结构化较强，按照段落进行划分。编码步骤如下：首先，对原始资料进行自由编码，选取原始语句并按照对文字的理解进行归纳；其次，将环境、社会、治理设置为树节点；最后，将体现ESG 各个节点信息的自由节点纳入相应的树节点。需要说明的是，为保证编码准确性，当某一参考点原始信息能够体现多个节点时，通过原语境进行判断，文本编码部分示例如表6所示。

表6 自由节点汇总（局部）

3.3 词频统计

对三个案例报告文本的自由节点进行词频统计发现，作为我国基础设施建设投资规制回应的项目可行性研究报告，其ESG表现虽然有一定差异性，但已基本涉及相关内容，如表7所示。

表7 三个案例的可行性研究报告词频统计

环境影响目标的规制回应最高、实施基础最好，参考点频次总计达到116 次（占53%）。除生态保护议题相对薄弱之外，三个案例都提及了资源利用和废物排放相关目标和措施。

社会影响目标的规制回应最弱、实施基础最差，参考点频次总计仅为38（占17%）。而且，三个案例对社会影响目标实现的思路有差异，案例1侧重区域发展，案例2 侧重员工发展和安全，案例3 侧重公众发展。此外，各个议题措施也有差异，如稳定就业，案例1 使用定量数据展示项目的就业预期效果，案例2 使用较为笼统的定性描述。

项目治理目标的规制回应较高，但主要满足于合规性审查要求方面，缺乏自主逻辑，参考点频次达到64（占30%）。三个案例对项目治理的认知和举措同样有差异，比如，案例1 侧重风险应对，案例2 侧重治理机制，案例3 相对均衡，侧重对管理团队的项目治理目标落实。相对来说，项目治理以符合项目投资管理规制的相关合规性审查要求，与治理以降低内部交易成本、最大化公司效益的逻辑迥异。

4 调查结果

本研究对基础设施领域的ESG 实施条件展开了评价分析，建立“政策—项目”的回应性规制分析框架，以我国基础设施政策和项目为研究对象，对660 篇政策文件和3 个项目的可行性研究报告进行文本统计分析，得到了基础设施建设投资规制的ESG表现调查结果。

（1）环境影响（E）规制框架结构完备。环境影响规制政策的完备性高，有专门的机构统筹协调、有相对完备的程序、有约束性和指导性相结合的评价体系，包括规定、内容、程序、管理、监督等完整流程。而且，国际上关注的气候变化、生物多样性、节能减排等全球环境议题，与我国基础设施建设投资项目可行性研究报告中的环境影响评价内容具有较高相似性。

（2）社会影响（S）规制显示度有差异。社会影响规制政策的完备性低，仅在个别环节有法律规定，更多环节尚未形成法律层面的共识。一方面，社会影响议题与一个国家所处发展阶段和基本国情密切相关，当前国际上主流ESG评级体系关注的劳资关系、性别平等、反歧视等社会议题更适合发达国家，对发展中国家面临的发展、就业、减贫等实际议题关注较少。另一方面，我国大量央/国企承担了社会治理责任，其社会责任的实现和落地方式与中国悠久历史文化、社会实际等有很大关系，因此形成了与国际资本市场社会责任显示度有差异的社会治理体系。

（3）项目治理（G）规制具有中国特色。在基础设施建设投资规制政策中，项目治理政策数量最多（占59%）、环境影响和社会影响政策数量持平。而且，政策效力层级以部门规章为主（占68%），发文主体以交通运输、生态环境和住建等行业主管部门为主（占50%）。这表明，一方面，治理规制政策体系非常完善，且以可操作的行业部门规制为主；另一方面，治理规制逻辑与国际上ESG投资规制通行的治理规制逻辑迥异，具有鲜明的中国特色。这主要源于中国大量基础设施建设投资属于公共投资，表现为由政府投资资金直接投资或采取资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式支持，或者由央国企控股投资，形成了以项目为单位的公共投资治理体系。

（4）基础设施建设投资规制回应性较高。可行性研究报告在我国经过几十年发展已经相对完善，无论是结构和篇幅上都具有较高相似度，而且虽然内容有所差异，但也都不同程度上分别覆盖到了环境（E）、社会（S）和治理（G）三方面目标。但是，可行性研究报告对社会影响责任的回应度不高，覆盖的议题范围较小，有更多社会影响议题“隐而不露”，源于规制政策之间仍存在衔接“壁垒”。

5 结论与建议

5.1 主要结论

基础设施建设投资对中国经济社会发展具有重要作用，是实体经济和资本市场的重要支撑。以基础设施建设投资的规制政策和项目报告为研究对象，通过文本分析方法，发现我国当前基础设施建设投资规制的政策和项目均具有一定的ESG表现，但三个维度之间存在丰富性和完备性等方面差异。进一步地，我国在基础设施建设投资领域的环境、社会和治理三方面规制方式和手段，与国际上主流评级机构的ESG评价存在差异，这与中国的实际情况和历史发展都有很大程度的关系。ESG 为认识基础设施建设投资的外部性管理提供了新视角，但无论引进ESG评价工具与否，都需要先对当前政策和项目层面的ESG表现情况进行调查。本文的研究在基础设施建设投资规制领域对ESG 进行拓展，有助于深化学术界对基础设施建设投资规制领域ESG表现的认识。

5.2 政策建议

结合本文研究结论，关于基础设施建设投资规制的现代化发展及接轨国际标准，提出以下政策建议：

一是完善我国基础设施建设投资自主治理体系。基础设施建设投资因具有很强的外溢效应和公共属性，需要在进一步完善政府规制体系的同时，突出自主性，不能单纯地以接轨国际资本市场为目标而进行ESG 工具应用和改革。建议在接轨国际指标体系的同时，立足中国实情，自主完善符合中国实情的环境、社会和治理三个目标维度的规制框架和政策工具，着重完善社会影响和项目治理规制议题，让三者形成更加有机统一的治理体系。

二是挖掘中国特色基础设施建设投资规制议题。由于各个国家经济运行和社会管理制度不同，相应的政府规制议题也会不同。例如，我国以党建为引领的社会责任履行和治理机制在基础设施建设投资规制领域起到重要作用，但无法反映到现行的国际主流ESG评级体系中。建议在对标世界共同议题的同时，坚持挖掘具有中国自身特色的规制议题和经验举措，让环境影响、社会影响和项目治理的规制体系更加中国化。

三是调动多元主体共同参与基础设施建设投资。基础设施建设投资规制要充分调动多元主体的共同参与和探讨，包括地方政府、工程公司、投资机构、咨询机构、金融机构、项目管理机构等。建立共同交流平台，加强共同交流组织，有助于凝聚共识、形成合力，妥善应对基础设施建设投资规制风险。与此同时，建议在共同商讨过程中，着力发挥地方政府、研究机构、专家团体、社会组织等的话语作用。