基于ESG评价体系重塑国有企业发展战略的研究

张晓艳，戚悦

（1.审计署审计科研所，北京 100086；2.国务院国资委研究中心，北京 100053）

引言

ESG 是环境（Environmental）、社会（Social）和治理（Governance）的简称，主要从非财务角度衡量企业履行社会责任的绩效。ESG 理念是企业可持续发展相关理念的集大成者，具有高度包容性[1]。诸多其他理念如企业社会责任、企业环境责任、社会责任投资、绿色金融、影响力投资、企业公民等，都可以纳入ESG 的范畴，ESG 已经成为高质量发展的引领议题和重要抓手[2]。

由于各主体所关注侧重点不同，ESG 议题存在较大的差异，但基本议题主要包括环境、社会和治理三个方面[3]。环境指企业提升环境绩效表现，包括公司所需的资源、使用的能源、排放的废物、绿色投入、废弃物处理等，以及由此产生的环境影响，特别包括温室气体排放和气候变化，生产经营对环境带来的负面影响。社会指在多元化的社会中运营的企业，必须遵守社会标准，在严守法律基础上，秉持更高的道德规范，重视人的机制，体现各利益相关方（包含公司与员工的内部关系，也包含公司与客户、其他机构、当地社区的外部关系）能否达到平衡与协调、供应链情况等。治理指企业依法合规保障合理分配股东、董事会、管理层权力，构建科学的治理体系，是公司为了实现自我管理、有效决策、法律合规、合理的管理层薪酬、遵循商业道德而建立的内部机制。企业实行环境、社会、治理战略是实现其可持续发展的根本途径，它不仅是投资者和消费者的期望，也是企业自身发展的内在需要[4]。

国有企业构建ESG评价理念具有重要意义。首先，国有企业ESG 理念的形成有利于贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。国有企业是我国经济的顶梁柱、压舱石，国有企业的态度和行为对于ESG 的发展和我国经济的可持续发展起决定性作用。ESG评价体系包含的各类指标也与新发展理念高度一致。E（环境）强调关注企业的污染治理、节能减排、新能源利用、绿色技术投入等因素，体现了“绿色”“创新”这一新发展理念。S（社会）强调关注企业的慈善活动、安全生产、员工福利等因素，这些因素与“协调”“共享”的新发展理念相契合。G（治理）强调关注企业的商业道德、风险管理、透明度等因素，这些因素与“协调”的新发展理念相契合。其次，双循环发展格局下，ESG 是企业实现高水平“走出去”目标的必然趋势。构建ESG评价体系有助于推动国有企业遵循更高标准走向国际市场，更好地融入全球经济循环，从而助力企业全面贯彻“开放”新发展理念。再次，ESG 理念与碳达峰、碳中和理念不谋而合。“双碳”目标给国有企业转型发展提供重要机遇，国有企业作为国民经济的重要支柱，肩负着推动绿色发展和产业升级的重任，一方面国有企业需要加大产业结构调整的力度，加快淘汰高污染、高耗能的落后产能，推动传统产业绿色化改造，另一方面国有企业积极布局新兴产业，尤其是在新能源、节能环保等领域。国有企业应把ESG 融入国有企业战略发展中，以全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键，加强对转型的风险识别和预警，处理好减污降碳和能源安全、产业链供应链安全、民生安全的关系。加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局，坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路。

1 ESG 实践与理论研究的发展简述

1.1 国际环境对企业ESG 提出更高要求，国内开始重视企业ESG评价

《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）》等区域多边协议在透明度与反腐败、劳工标准、环境保护、供应链建设等ESG 相关领域对国有控股上市公司提出更高、更严的要求[5]，中国香港联合交易所、气候相关财务信息披露工作组（TCFD）等机构对上市公司ESG 治理提出更严格的要求[6]。2006年、2008年，深圳证券交易所、上海证券交易所分别出台社会责任相关要求[7]。2021年中国社科院、责任云研究院联合发布《中国上市公司环境、社会及管治（ESG）蓝皮书（2020）》[8]，对中国A 股主板上市公司进行全面ESG 风险评价，以促进上市公司加强ESG 管理及信息披露，防范ESG 风险；证监会修订《上市公司治理准则》，要求上市公司披露扶贫、环境和治理等信息；中国证券投资基金业协会发布《中国上市公司ESG评价体系研究报告》《绿色投资指引（试行）》[9]。2020年上海证券交易所发布《上海证券交易所科创板上市公司自律监管规则使用指引第2 号自愿信息披露》，纳入ESG 信息披露内容。《企业社会责任蓝皮书（2020）》系统分析和评价了企业、民营企业、外资企业、中央企业中的100 强企业，以及20 个重点行业企业的社会责任水平和信息披露情况[10]。

1.2 ESG 受到越来越多国内学者的关注

ESG 作为一种新理念，它的提出和应用契合当前经济社会发展背景[11]。中国工商银行在国内商业银行中首家构建了ESG 绿色评价体系[12]。可持续发展成为全球各国的共同挑战，责任投资成为全球发展趋势。作为世界第二大经济体，中国正处在供给侧结构性改革的关键时期，发展责任投资、实现可持续发展任重而道远[13]。合理的资本结构和较好的盈利能力、偿债能力可以促进公司ESG表现[14]。环境、治理和融资成本呈负相关关系，信息披露质量对上述关系有促进作用[15]。ESG评分高的公司表现出更优良的绩效水平；媒体关注度在ESG 对企业绩效的影响中具有调节作用[16]。我国应借鉴国际经验并结合我国国情，建立统一的ESG评价标准与评价程序；加强评价前后的核实与审查工作，强制评价结果信息披露；在金融领域监管指标中纳入ESG评价机制[17]。推动我国ESG 的发展，需明确金融ESG 定义和标准、健全金融ESG 法规政策、加强ESG 信息披露[18]。

审计领域也开始关注ESG 理念。《中国内部审计》杂志刊登了其编译的一套指南，将企业风险管理（ERM）概念和流程运用于ESG 相关领域[19]。晓芳等[20]认为上市公司公布ESG评价能够显著降低审计收费。梁丽[21]分析了新时代背景下ESG 框架内容对企业经济责任审计目标和审计模式的影响，并从财务、环境保护、社会责任和治理四个维度构建与ESG 框架相适应的经济责任审计指标体系，为全面评价企业管理人员的经济责任履行情况提供了新的思路。

从目前的文献情况来看，大多数机构、专家学者对ESG 的研究集中在分析影响因素、构建指标体系方面，而对企业本身E、S、G 三个方面进行深入分析、提出与国有企业相符的本土化的指标的文献较少。事实上，国有企业需要承担更多的政治责任和经济责任，更具有中国特色，需要重视和建立本土化的ESG评价体系，将ESG 融入企业战略发展中。

2 ESG评价在国有企业中的应用存在的问题和挑战

要构建本土化的ESG评价体系，需要坚持目标导向与问题导向相结合，对国有企业在环境、社会、治理三个方面所面临的挑战进行深入探讨。通过梳理相关资料和工作调研，笔者初步发现ESG评价在我国国有企业中的应用主要存在两个方面问题：一是国有企业在E、S、G 各个环节还存在不容忽视的问题，急需企业引入ESG 理念，建立ESG评价体系，推动国有企业ESG 整体向好。二是我国国有企业ESG评价体系建设起步晚，企业意识和能力短板明显，普遍存在没有形成统一认识、积极性不强，与中国国情结合不够紧密，信息披露少、透明度低、评价标准不一等问题。

2.1 国有企业在E、S、G 方面存在的问题

2.1.1 受制于发展方式与技术水平，国有企业环境风险管理绩效不高

造成环境及气候恶化的一个重要原因是人类非环保的生产性活动，生产过程中所带来的环境污染、生态破坏都使原本脆弱的生态环境雪上加霜。我国粗放型的增长方式决定了发展过程中伴随着一定的环境污染和资源能源的浪费，加之工业技术水平落后，企业的环保意识较弱，环保信息披露不及时等，使得企业对生态环境保护重视不足、环境风险管理绩效不高。

一是从我国工业的总体情况看，长期以煤为主的能源结构和粗放的加工方式，使我国煤烟型污染一直很突出。根据2020年国民经济和社会发展统计公报显示，2020年我国能源消费总量49.8 亿吨标准煤，比上年增长2.2%，其中煤炭消费量占能源消费总量的56.8%。这种粗放的发展模式，在很大程度上主要依靠投资规模的不断扩张和资源能源消耗的不断增加来拉动，资源浪费和环境污染不可避免，这使得我国的工业污染排放仍然较高造成污染严重。

二是我国工业技术整体水平相对落后，单位国内生产总值（GDP）能耗较高、排污量较大。我国产业结构中存在一些高能耗、高污染的行业，比如电力、钢铁、化工、有色金属、建材、纺织等行业，造成大气污染排放量一直居高不下。以煤为主的能源结构短期内无法改变，需要不断发展绿色低碳技术，同时开发清洁能源逐渐替代以煤为主的能源结构。

三是具体到国有企业，可能存在一些为追求利润而违背环境保护政策的问题。供给侧结构性改革方面，企业还存在未经批准上高耗能项目、没有完全淘汰不符合环保标准的落后产能、没有完成化解过剩产能目标等问题。节能减排方面，存在节能改造不彻底、石化能源消费占比高、超低排放改造进展相对缓慢、污染物排放未达标等问题。生态环境保护方面，存在环保投入不足、在禁止开发或生态敏感区违规开发建设、非法占用林地、废弃物处置不当等问题。在绿色低碳技术层面存在技术创新能力弱、低碳绿色技术创新投入不足、技术转化率低等问题。

四是环境信息披露不足、环境风险管理绩效不高等问题。环境信息披露不及时，环境风险管理不严格，国有企业存在自身的运营活动对环境造成的负面外部效应、受到环保处罚等但没有进行整改等问题。

2.1.2 在社会方面，国有企业还需要更有效的管理方式，提高社会责任绩效

企业道德感和社会责任意识缺失所带来的后果会制约我国社会、经济秩序的长期稳定繁荣发展。要建立中国特色社会主义现代企业制度，国有企业需要具备更高的道德感和社会责任意识，更需要杜绝因缺乏社会责任而导致的一系列问题。

一是在保障员工利益方面。部分企业存在未及时、足额上缴医疗保险，养老保险等问题。国企改革过程中可能存在职工安置不到位、资金缺口大等问题。

二是企业健康与安全方面。从行业分布看，健康安全风险主要集中在石油、石化、矿业、冶金、电力等行业。主要表现有：自然灾害多发，影响企业正常经营；安全生产和环境保护监管政策执行不严格；新业务拓展及新技术应用，增加企业风险；历史遗留问题解决不到位；安全管理不到位等。

三是未完全实行阳光采购。部分国有企业存在关键技术引进、重要设备购置及大宗物资（服务）采购未严格履行规定和审批程序；应招标未招标、拆分规避招标；对投标单位资质等审核把关不严；设置不合理条件限制投资人，指定供应商或合作单位、长期使用特定供应商；公开采购率未达标；逆程序招标；中标后违规分包等问题，招标程序仍然没有做到公开透明。

四是国有企业扶贫力度普遍不够。例如，扶贫侧重点放在教育医疗等公共领域、产业扶贫力度较小等，无法实现让贫困户真正脱贫。又如，扶贫金额不固定，在企业经济效益不好时减少扶贫资金，给扶贫项目带来不确定性等。

2.1.3 国有企业需要更加明确治理主体的权责，完善内控机制

一直以来，企业内部治理、内部控制机制不健全的问题普遍存在。由此引发的一系列问题，制约着企业的良性发展，给公司经营带来风险，损害股东权益。

一是治理结构不够完善。部分企业存在没有形成运转协调、有效制衡的治理结构；本单位党委（党组）前置研究讨论重大经营管理事项清单还未制定完善；董事会制度还不够完善，董事会不能较好地履行对管理经营做出决策、监督和规范国有资本运作的职能；内部控制制度不够健全等问题。

二是企业薪酬制度不健全。部分企业存在工资总额外发放津补贴、会计核算不规范；管理人员兼职取酬或违规发放高管人员薪酬、奖金；超工资总额列支员工奖金；超出国家规定的上限为员工购买商业保险及发放就餐补助；违规报销费用等问题。从近几年的审计公告中可以看出，多家国有金融企业存在超工资总额列支员工奖金、在工资总额外发放津补贴、会计核算不规范、管理人员兼职取酬或违规发放高管人员薪酬和奖金、超出国家规定的上限为员工购买商业保险及发放就餐补助等问题。

三是风险管理还需加强。部分企业存在财务风险约束不力，存在过度举债、违规举借、使用债务等情况；“名股实债”、永续债等企业隐性债务，增加了企业资金压力；企业金融业务存在债券发行、信托产品、期货交易等方面的资产损失风险；企业存在投资项目过程管理薄弱，风险防控措施不足；投资后评价与反馈机制不健全等问题。

四是存在违规允许集团外企业特别是民营企业挂靠经营，违规对参股企业其他股东提供垫资、担保等问题。

五是存在财务会计信息虚假问题。部分企业存在通过循环标售、融资性贸易、“空转”贸易等方式人为做大规模的情况，以及因永续债、“明股实债”等方式形成隐形债务等情况。

六是贯彻落实中央八项规定及其实施细则精神不到位。部分企业存在违规购建高档楼堂馆所、超标超额购置或租赁公车、召开高标准会议、违规开展培训，“三公”经费、出差住宿或乘坐交通工具超标，违规领取补贴、奖金或实物，公款打高尔夫球、旅游、消费高档烟酒或违规报销招待费用等问题。还存在企业管理人员特别是领导干部及其配偶、子女“靠企吃企”、关联交易以及违规经商办企业、违规持股、违规兼职取酬或为亲属或特定关系人牟取不当利益等问题。

2.2 我国ESG评价体系在企业中的应用存在的问题和挑战

2.2.1 ESG评价标准框架存在较大差异，与国有企业战略管理不兼容

目前世界主流ESG评价标准缺乏一致性。不同体系间指标、衡量方式和权重的差异，降低了ESG评价结果在更广泛层面的有效性，评价结果差异较为明显，同一家公司ESG评价结果在纵向和横向层面分化严重，加之目前ESG评价过程和数据处理仍处于“黑匣子”状态，容易导致资本市场对公司评估的不准确。在此情况下，企业依靠结果严重分化的ESG评价结果以及透明性不高的评价过程，无法得到国有企业在环境、社会和治理层面的明确而全面的评价，进而无法进行全面有效的ESG 整合管理，造成国有企业可持续性长期战略决策出现“盲区”。

目前ESG评价标准框架的差异，无法为国有企业战略管理和发展提供有力的支持。从国际上看，ESG评价机构数量繁多，背景迥异，评价结果的差异性较大,这导致相关建议差异巨大，可能使投资者不知所措甚至误导投资者。决策者从ESG评价机构收到的信息相对嘈杂，会导致三个后果：首先，ESG 业绩不太可能反映在公司股票和债券价格上，因为投资者难以识别表现优异和落后者；其次，这种差异妨碍国有企业进一步提高ESG 绩效，因为国有企业从评价机构收到的信号好坏参半，缺少明确的方向；第三，ESG评价的模糊性对于试图为环境可持续和社会公正经济做出贡献的政策决策者来说也是不利的。

2.2.2 ESG评价体系内容不完整，未能体现中国特色现代企业制度

ESG评价针对企业非财务方面的表现和能力，其中社会和治理方面的指标易受文化和国家体制的局限。目前，ESG评价话语权一定程度上掌握于欧美国家，其评价体系受到西方文化和国家体制的影响，聚焦于欧美国家广泛关注的社会问题；在针对国家和地区的特色指数上，只在企业选取标准上做了些许变更，忽视对应评价国家的特点。如在脱贫攻坚战中，国有企业全力以赴，立足专业特长，发挥产业优势，凝聚起一股助力脱贫的强大合力；作为国民经济的“压舱石”，国有企业积极上缴税费，降低社会用能、通信等运行成本，充实社会养老保险基金，企业对社会利益相关者的这些贡献和成果在目前主流ESG评价体系中难以找到对应指标涵盖。可见，主流ESG评价体系缺乏对中国特殊国情、社会制度、经济结构、治理机制、重大发展战略等因素的考量，在部分内容和指标上存在缺失，未能完全体现企业在环境、社会和治理的表现和能力，限制了海外投资者对于企业可持续发展能力的认知，存在影响企业海外发展和管理的风险。

2.2.3 ESG评价机构“公信力”背书不足，不公正和国家安全问题突出

国际评价机构的权威和公正性背书不足，常配合本国政府打“政治组合拳”，不公正不客观现象频发。如2020年底，明晟（MSCI）官网宣布从各明晟全球市场指数中删除遭11月12日美国总统行政令制裁最终名单制裁的12 家中国公司证券；富时罗素官网2021年1月宣布将中国海油从富时全球股票指数系列、富时全球含A 股指数系列及相关指数和富时中国50指数中剔除。同时，国际评价机构主导国有控股上市公司ESG 咨询市场，覆盖了国防军工、石油石化、金融保险等重要行业和电子信息、医药生物、钢铁稀土等关键领域，而ESG 报告涉及非财务指标广泛，数据覆盖范围面广，依靠国际评价机构开展的企业ESG评价存在严重信息风险隐患。

在ESG投资领域，缺乏中国主导的ESG 基金，存在西方国家借ESG评价结果恶意低估企业价值、提高企业融资成本，甚至做空企业的风险。可见，多数ESG评价机构作为盈利的法人机构，在我国企业相关业务层面“公信力”欠缺，不客观不公正现象频发，对国家安全存在威胁；亦可见建立符合中国特色的体系完善、品牌实力强劲的ESG评价体系的紧迫性。

3 国有企业建立ESG评价体系需重点关注的指标

为此，本文根据国有企业在E、S、G 方面存在的问题，对标国内外相对成熟的各类机构ESG评价体系［采用的国内外ESG评价体系有：国际知名的明晟（MSCI）、富时罗素（FTSE Russell）、汤森路透、标普道琼斯、KLD 等ESG评价体系，国内相对完善的商道融绿、中财绿金院、中国证券投资基金、嘉实基金等ESG评价体系］，总结国有企业建立ESG评价体系需要重点关注的本土化的指标。再结合国有企业在ESG 方面存在的问题，统筹考虑国有企业承担的经济责任、政治责任、社会责任，总结出国有企业引入ESG 理念，建立国有企业ESG评价体系时需要重点关注的本土化的指标。

总结提炼出国有企业建立ESG评价体系应当重点建立的指标如表1所示。一级指标为环境、社会和治理3 个维度。二级指标17 个，包括环境中的去产能、低碳技术、节能减排、环境保护、污染防治、环境修复等6 个ESG 指标体系中需重点关注的事项；社会中精准扶贫政策落实情况、员工关怀、安全生产、阳光采购、纳税责任等5 项重点关注事项；治理中治理结构、薪酬制度、职业经理人制度、反腐败、风险管理、信息公开等6 项重点关注事项。三级指标47 个，包括二级指标下需关注的具体指标，如去产能中的高耗能项目、节能减排中的超低排放改造完成情况、精准扶贫政策落实情况中的扶贫资金管理、阳光采购中的阳光采购情况、治理结构中的党委重大问题决策前置、反腐败中的公款私用、风险管理中的债务风险等。具体需关注的内容是三级指标下国有企业具体需要关注的问题，是对三级指标的一个具体解释，如高耗能项目指标需重点关注有无未经批准上高耗能项目的问题。

表1 国有企业建立ESG评价体系需重点关注的指标

4 促进企业建立ESG评价体系的建议

本文从ESG评价体系入手，探讨了国有企业ESG评价情况。研究发现，一方面国有企业自身在E、S、G 各个议题确实存在短板和问题，另一方面国际流行的评价标准也缺乏本土化，与中国特色现代企业制度不兼容，不适合评价我国国有企业发展特点。因此，本文建议建立本土化的ESG评价体系，引导企业重视ESG 信息披露，共同规范ESG评价标准，切实推动企业高质量发展。

4.1 促进企业建立ESG 理念，建立ESG评价机制

促进企业引入ESG 理念，加强对社会环境责任、利益相关者关系、企业可持续发展等方面的重视。深刻认识自身在环境、社会、治理方面存在的问题，正视这些问题并加以解决，在建立ESG评价体系时，尤其需要重点关注表1 中环境、社会、治理三个维度下的各项指标。重点解决低碳环保技术应用存在的难点、堵点，解决低碳环保关键核心技术对外依存度高、攻关能力弱以及“卡脖子”等问题。避免弄虚作假、决策失误、损失浪费和资源损毁等问题。注重防风险，推动筑牢国家经济安全屏障。切实防范资金管理风险、债务风险、金融风险等，推动企业提高核心竞争力和抗风险能力。杜绝违反中央八项规定精神和廉洁从业规定等问题的发生。加强企业对环保活动、生产经营活动、社会责任、可持续性、环境治理、内部控制、反腐败、风险管理等一系列行为的评价，增强企业可持续发展能力，实现“双碳”目标，更好地适应国际国内环境的需要，实现国内国际双循环。

4.2 引导企业加强ESG 信息披露

引导企业建立ESG 信息披露机制，促进企业完善信息披露制度、加强内部风险管理。企业加强ESG 信息披露，有利于企业提高对ESG 的重视，促进企业形成关注ESG 的可持续发展投资理念。促进企业通过控制与处置企业排放物、采用节能环保技术、增强员工的环保意识等方法，为我国生态环境的改善做出有力贡献。帮助企业形成履行社会责任的观念。有效督促企业提升自身治理结构、董事会结构、薪酬体系、透明度等反映治理水平的指标，进而保障股东权益，促进治理体系向着更加完备的方向前行。积极引导企业有针对性地进行改进，为促进企业长期健康发展、构建中国特色现代企业制度、推动经济绿色转型提供支撑。

4.3 各行业协会、监管部门相互协同，规范ESG评价指标标准

在企业信息自愿披露的基础上，相关监管部门应当继续引导企业构建ESG 指标体系。建议监管部门同企业共同推进环境保护、维护社会各利益相关方利益、促进企业治理结构的完善和治理机制的不断改进，为我国企业的规范化运行提供保障。建议行业协会、出资人、工商、税收、环保、金融等多方持续沟通合作，完善相应的配套政策。建立激励机制，按照ESG评价体系进行评价后，对表现较好、问题较少的企业可享有税收减免等方面的优惠政策及获取金融资源方面的便利条件。对于有信息虚假、存在问题较多，评价表现较差的企业，应提出警告或实施惩罚，采取一些约束性措施，提高企业违规成本，从而更好促进企业ESG 理念的形成、评价体系的建立，促进企业环保、社会责任、治理等方面的优化，推动市场健康发展。