经济区与行政区适度分离视角下跨区域联动发展研究——以成都重点片区开发为例

廖清凤 高 璐 刘军伟 贺 容

引言

长期以来，在以行政区为单位的管理体制框架下，地方政府利用行政职能深度参与地区经济发展，实现了经济快速崛起。但是，这种模式也导致我国地方经济发展“竞争大于合作”，行政区对生产要素自由流动产生阻隔，制约市场规律的有效发挥，区域发展不平衡、不充分等问题日渐凸显。随着我国经济向高质量发展转变，探索经济区与行政区适度分离改革成为我国经济发展模式转型、促进区域协调发展的必然举措。目前，学术界关于经济区与行政区适度分离改革的研究较少，且主要集中在逻辑辨析、管理模式等理论层面，针对地方实践探索和实际操作层面的研究不足。因此，有必要对探索经济区与行政区适度分离改革的实践案例展开研究，以期为改革实践提供参考。

一、经济区与行政区适度分离改革的内涵及意义

（一）经济区与行政区适度分离改革的内涵

经济区与行政区是两种不同性质的区域类型。行政区是国家为达到高效能管理的目的而对领土进行空间划分的区域，其空间范围相对稳定。经济区是在市场规律作用下形成的经济紧密联系的空间单元，空间范围理论上不受行政区划的影响。在我国以行政区为范围的政绩考核机制下，各级政府按行政区来组织区域经济发展。在行政区发展模式下，地方政府深度参与市场竞争，在一定程度上制约了市场经济规律作用的发挥，生产要素跨行政区流动壁垒明显。经济区跨行政区配置资源要素的内在需求与行政区按边界管理经济社会发展之间形成矛盾，表现出行政区对经济区的分割。随着我国经济向高质量发展转变，处理好经济区与行政区之间的关系成为改革实践的重要命题。探索经济区与行政区适度分离改革，是在城市或地区间经济联系日益紧密的趋势下，协调经济关系和行政管理矛盾的重要手段。

（二）经济区与行政区适度分离改革的意义

2020 年，中央财经委员会第六次会议作出推动成渝地区双城经济圈建设的重大决策部署。2021 年，中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，明确提出要“探索经济区与行政区适度分离改革”。这项改革不仅是成渝地区双城经济圈建设的重大任务，也是高质量发展需求下推进经济发展模式转型的必然举措，具有重要的理论意义和实践意义。

一方面，探索经济区与行政区适度分离改革有利于建设全国统一大市场。2022 年，中共中央、国务院印发的《关于加快建设全国统一大市场的意见》作出“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”“打破地方保护和市场分割”等要求。行政区与经济区适度分离既可以处理好政府与市场的关系，确保政府与市场各司其职，也有利于打破行政主体利益壁垒，让市场规律发挥更大作用。另一方面，探索经济区与行政区适度分离改革有利于区域协调发展战略取得实质性进展。在我国行政管理体制下，如何持续有效推进行政区间深度融合协作是区域协调发展面临的重要挑战，直接关系到区域协调发展能否顺利实现。探索经济区与行政区适度分离为地区发展空间拓展、发展权限的重新匹配等提供了新的思路，有利于调动行政区参与积极性，切实推进区域协调发展。

二、成都探索经济区与行政区适度分离改革的实践

成都市作为成渝地区双城经济圈的核心之一，肩负着探索经济区与行政区适度分离改革的重要使命。2022 年，成都市委作出“做优做强中心城区、城市新区、郊区新城，进一步完善城市功能”的谋划部署，以11 重点片区为试点推进跨区域联动开发，在市域范围内、更小空间尺度中探索行政区与经济区适度分离改革。基于对成都市重点片区调研发现，各区（市）县在全市统筹谋划下，围绕开发运营模式创新、项目集群共建、资源要素集中投放、成本共担利益共享等方面开展先行先试，为其他城市推进跨区域联动发展改革实践提供了良好借鉴。

（一）创新构建跨层级跨主体管理运营模式

行政区对经济区的分割力量源于不同行政区拥有差异化的发展权限和发展政策。在我国行政制度框架下，往往行政级别越高拥有的经济发展权限越大，不同行政区利用政策等手段深度干预市场，影响市场规律作用的发挥。因此，要想破除行政区对经济区的分割，需要构建跨层级的组织领导模式，从更高层面统筹解决问题，同时转变政府职能，政府与市场协同发力实现高效发展。成都市在推进重点片区开发过程中，注重强化市、区（市）县两级“一体式”运转，每一个重点片区设立“市领导+市级部门+责任区（市）县”的工作专班机制，重点解决跨层级、跨部门协调问题。管理方面，由责任区（市）县共同组建“管理委员会”作为片区专门管理机构，授权其对规划建设、招商引资、产业发展等经济事务进行管理，从而减少政府对市场的干预。建设运营方面，通过引入市场主体负责基础设施和配套建设、产业投资、运营等工作，撬动社会资本参与。

图1 成都市重点片区跨行政区管理组织架构与决策机制

（二）立足比较优势共建产业项目集群

重点产业、企业及项目是区域发展的原始动力。在行政区发展模式下，地方政府对自身产业体系的培育起着重要作用。为达到经济规模提升目的，地区间不可避免地产生对重大产业项目、优质企业等资源的争夺，无序竞争易导致区域产业结构趋同，带来产能过剩。同时，由于地区发展水平不同，部分行政区域面临产业发展空间不足等问题。因此，在产业体系构建过程中，立足各地区比较优势合理布局产业项目集群，形成优势互补高质量发展的区域经济布局十分重要。成都市在推进重点片区开发过程中，以产业建圈强链行动为牵引，聚焦重点产业链，构建项目集群联动招引促建机制。重点片区立足比较优势，相关区（市）县共同开展项目招引及促建工作，统筹布局产业项目。例如，某以电子信息为主导产业的重点片区，由A、B 两区共建，其中，A 区市场主体丰富但用地资源紧张，B 区空间充裕亟需重大项目落地。两区通过建立联动招商机制，围绕链主企业开展协作招商与项目布局，由A 区发挥市场主体优势负责企业招引与注册，B 区承载产业项目落地，形成良好的互补发展格局，有效减少区与区之间的竞争和资源浪费。

（三）以需求为导向精准匹配资源要素

资源要素是区域发展的重要支撑和保障。随着新时代高质量发展的需要，区别于以往通过提高资源要素规模获得经济增长的模式，提升资源要素配置质效成为关键。探索经济区与行政区适度分离改革尤其要打破行政区为追逐自身利益而对资源要素流动和空间配置带来的阻隔，采取以需求为导向跨区域配置资源要素的思路，避免重复投入造成的浪费。成都市在重点片区开发过程中，责任区（市）县坚持“要素跟着项目走”原则，将要素向具有支撑性作用的重大项目、重点产业倾斜。在土地供给方面，责任区（市）县以重点片区为单位统筹用地需求量、存量用地指标，共同向上争取新增指标。针对部分用地指标紧张的区域，通过在其他区域建立“飞地”的形式，保障重点项目落地。在资金配置方面，坚持“政策性和市场化”双轮驱动，通过成立产业基金支持重点片区主导产业发展；同时，通过股权投资、债权投资等方式撬动社会资本参与重点片区开发建设，避免过分依赖政府投入。在技术要素方面，通过研发设备、实验室、研究中心、创新平台等资源在重点片区内共建共享，实现技术要素跨行政区利用和转化。

（四）以成本共担利益共享调动合作积极性

如何进行成本共担、利益分配是跨区域联动发展过程中核心问题，极大地影响着各行政主体的参与积极性。探索经济区与行政区适度分离改革需要打破“自家一亩三分地”的思维定式，以“算大账”的思维逻辑“共同做大蛋糕、分享蛋糕”，实现互利共赢。成都市在推进重点片区建设过程中，将重点片区作为一个整体实施“封闭运行、滚动开发”，并约定成本共担和收益共享比例。投入方面，按照比例进行出资，推进楼宇载体、基础设施、征地拆迁安置、产业政策兑现等工作。收益方面，重点片区达到收支平衡以后，按照比例对工业增加值、外贸进出口等经济指标和地方财税贡献进行分成。同时，各责任主体约定在一定时期内重点片区产生的全部或部分效益不进行分配，而是作为投入资金再次用于开发建设，反哺重点片区的运行支出，推动可持续的滚动开发。

成都市以重点片区为载体探索经济区与行政区适度分离改革形成了一系列创新经验。但随着经济高质量发展提出更高水平的要求，改革实践势必进入“深水区”，面临的改革任务加剧。下一步，成都仍需进一步深化认识，在规划设计衔接、提升要素匹配精准性、以功能为导向的协同联动等方面持续探索创新。

三、经济区与行政区适度分离下的跨区域联动发展路径建议

探索经济区与行政区适度分离改革是一项系统工程，若涉及的区域范围越广，往往行政级别越高、行政主体越多，改革实践难度越大。基于经济区与行政区适度分离改革面临的实践难题，结合成都市探索经验，建议可在区（县）级层面选取部分重点区域，率先开展跨区域联动试点示范，形成一批首创性、标志性、可复制、可推广的制度经验和实践成果，进而在市域、省域等更大范围内逐步推广。根据上述思路，围绕探索经济区与行政区适度分离改革下的跨区域联动发展，提出以下几个方面的路径建议。

图2 成都市重点片区开发建设成本共担利用共享思路

（一）加快政府职能转变完善体制机制

行政区对经济区产生分割的核心原因是政府对市场过度干预，但在我国发展体制下，市场和政府两者缺一不可。探索经济区与行政区适度分离改革实质是要找到政府与市场关系的“最佳耦合点”。因此，需要加快政府职能转变，构建与市场相匹配的管理体制和管理模式，以“政府+市场”方式激发区域发展活力。一方面，鼓励各级别区域学习借鉴先发地区，在次级区域建立专门管理机构，在有条件的情况下精准下放规划建设、企业服务、城市管理等行政权限，构建“少审批、大部制、扁平化”的精简高效结构，提高区域管理专业化水平。另一方面，充分利用国有企业等优质资源，构建“管理机构+市场主体”的运营模式，进一步链接市场资源、满足市场需求，减少政府对市场资源和经济活动的直接干预，形成政府与市场各司其职、高效互动的良好局面。

（二）加强规划设计衔接引领高效实施

规划设计是引领一个区域发展的行动纲领和指南，科学地对区域进行整体规划、统筹安排，有利于各行政区形成合理的区域功能分工，有助于保障项目落地等具体工作高效推进实施。一方面，要将联动发展的区域作为整体，立足区域定位开展规划编制，同时广泛吸纳片区内市场主体等意见建议，共同绘制符合区域实际的发展蓝图，引导行政主体、市场主体“心往一处想、劲往一处使”。另一方面，要强化更高行政级别统筹，对次级别区域涉及的控制性规划、城市设计方案、土地利用规划等进行衔接与调整优化，推动因地制宜“多规合一”。尤其要充分考虑重大产业项目、基础配套设施等建设需求，有效保障重点项目落地实施。

（三）共谋共建项目集群支撑产业发展

跨区域产业协作是区域经济协调发展的重要支撑，其中，产业项目是关键。长期以来的行政区经济模式下，地区之间对优质项目、重大项目的竞争明显。针对这一现象，跨区域联动发展中，统筹项目全生命周期打造具有区域显示度和带动力的项目集群十分必要。首先，以统筹衔接区域产业空间格局为基础，通过共建产业园区等方式搭建产业协作示范空间，重点布局跨区域发展过程中起到先行示范作用的重大项目。其次，立足整个区域主导产业与优质资源，联合开展项目包装策划，提升项目集群整体性；同时合力做优营商环境，提升对重大项目、优质企业的招商吸引力。最后，充分考虑项目用地需求、建设条件、建设时序等现实条件，健全项目跨区域推进全流程协调服务机制，精准快速解决项目建设过程中存在的用地、报规等难点堵点问题。

（四）优化要素配置机制推动高效投入

要素流动障碍是跨区域发展面临的核心困境。一方面，行政壁垒对劳动力、资本等产业要素跨行政区流动有直接阻碍，另一方面，各行政主体根据地区发展需求制定不同程度的优惠、补贴政策，进一步干扰市场规律对资源要素的配置作用。因此，跨区域联动发展中既要减弱要素流动的行政壁垒，同时要增强市场参与度，提升要素配置质效。首先，建立跨行政区要素流动机制。探索在局部毗邻地区、飞地园区等特殊区域内率先实现要素自由流动，或制定专项要素流动政策，畅通某一要素流动渠道。例如，针对项目需要，探索用地指标跨行政区交易机制、共享用地指标机制，实现用地跨行政区统筹。其次，要充分撬动市场参与。在跨区域的基础设施、产业项目建设过程中，构建“市场+政府”投入模式，学习借鉴先发地区专项债、债券产品开发等经验，用好债券融资工具，强化与股权投资、担保、保险等机构跨界联动，撬动更多市场力量投入跨区域联动。

（五）注重互利共赢调动参与积极性

互利共赢的利益分享是各主体参与跨区域联动发展的动力来源。在探索经济区与行政区适度分离改革过程中，要想持续调动各主体参与积极性，维持长期合作局面，必须建立与区域发展实际相适应的成本共担利益共享机制。首先，要加快建立健全打破行政区边界的经济统计分算方式。借鉴国家级新区、高新区等特殊类型地区的管理机制，以改革区域为单位，针对区域内企业税收、固定投资等重要指标开展统计，完善后续考核激励、利益共享的先决条件。其次，构建各尽所能的成本共担机制和各有所得的利益协调共享机制。针对行政区间的实力差异，鼓励将土地、技术、人才等要素作为投入成本，尽可能地发挥各自资源禀赋和特长优势。建立跨行政主体的利益分享和补偿机制，推动区域内实现利益均衡，持续有效调动参与积极性。

（六）强化功能协同互补实现联动升级

根据劳动地域分工理论和相互依赖理论，基于地域差异化的资源禀赋和发展条件，地区之间拥有不同的分工，同时相互依赖、相互影响。地区间的合理分工和良好合作是实现区域协调发展的前提之一，也是区域协调发展的目标所在。因此，在探索经济区与行政区适度分离改革过程中，要打破以行政区划为导向进行单片区域功能打造的传统思路，加强地区间的功能联动共建，形式优势互补的合作发展格局。经济功能方面，可通过建立产业飞地园区等模式，实现资源整合、产业互补。同时，鼓励依托口岸、保税区、大科学装置等重大功能性平台，率先开展某一领域合作，共同支撑城市功能提质升级。社会功能方面，以公共服务就近满足为导向，打破行政壁垒和条块分割。探索建立跨区域公共服务供给财税补偿机制，鼓励相邻或相近地区共建公共服务设施，支持具有优质资源的地区将功能向外辐射，实现社会功能跨行政区划“就近满足”。