投资审批制度改革方向

赵巧萍

近年来，投资审批制度改革逐渐引起中共中央和国务院的高度重视。由于投资审批涉及的环节、部门等较多，严重制约了项目的建设和落地。因此要提高对投资审批制度改革的重视程度，明确改革方向，以缩短审批周期，提高审批服务质量，改善我国的营商环境，从而推动社会经济可持续发展。本文分析了投资审批制度改革的发展历程、必要性以及存在的问题，并且有针对性地提出优化策略，为探讨投资审批制度改革方向提供理论依据。

投资审批制度改革发展历程

借鉴苏联模式阶段 在中华人民共和国成立初期，基于我国国情，为了解决我国经济发展中存在的问题，我们学习和借鉴了苏联的计划经济体制，随后计划经济体制下的投资审批制度在我国开始实施和推广。在这一阶段，以投资规模大小来确定中央和地方的审批权限，包括自筹资金项目在内的所有大型项目都要经过中央政府的审查批准，而小型项目则由国务院各主管部门、省、市、区按隶属关系完成审批。

自我摸索阶段 改革开放以后，我国建立了社会主义市场经济体制。伴随经济体制的进一步推进，为了满足社会和经济发展的需求，我国深化了投资审批制度改革，其中包括建立相关投资项目建设的制度体系、调整和优化投资审批程序、不再区分政府和企业投资审批以及增加投资项目的前期审批环节。在1983年，相关部门颁布了《建设项目进行可行性研究的试行管理办法》，调整了投资项目的审批程序，具体为项目立项申请书、可行性研究报告、计划任务书、基础设计、开工报告五项程序，为优化和完善投资审批程序奠定基础。与此同时，对政府投资项目和企业投资项目均按照投资规模大小采取审批制，但是审批权限不再过分集中，而是不断下放。

改进完善阶段 2004年，国务院出台了《关于投资体制改革的决定》，彻底改变了以往的投资审批管理办法，在以前，审批权限由投资规模大小决定，而在这一阶段，项目性质、投资主体以及资金来源都影响了投资项目的审批，在此基础上，实现投资审批制度改革的不断优化和完善。在投资审批制度的改进完善阶段，如果企业建设的项目没有使用政府投资，将不再对这一投资项目实行审批制，针对不同情况，实行备案制度和核准制度。与此同时，政府要对限制类项目和重大项目进行审查核定，如果其符合社会发展需求，再予以批准，对于其他项目，都采用备案制。此外，对于使用政府投资建设的项目，根据资金来源，以此来决定投资审批权限，将不再对这类投资项目进行大中小划分。原则上，地方政府投资的项目由地方政府相关部门进行审批。

投资审批制度改革的必要性

投资审批事项过多曾是投资审批工作中存在的普遍性问题，究其原因，与各地政府管理過多有很大关系。过于烦琐的投资审批事项，不仅抑制了经济发展的活力，而且不利于社会的飞速发展。投资审批制度改革促使加大了各地政府对审批事项的梳理力度，从而改善了各地的营商环境，提升软实力。投资审批的结果和流程更阳光、更透明，实现了投资审批的公开化，提高了项目单位对政府的满意度。互联网时代，通过投资审批制度改革，将信息技术与投资审批相结合，提升审批服务的质量和效率，不断提高服务项目、项目单位的便利化水平，为项目单位提供更加高效和更加贴心的服务。通过整合审批平台，构建统一的审批服务平台，改变传统的服务理念，同时，将新思路和新理念应用到投资审批工作中，推动投资审批持续稳定健康发展。

投资审批制度改革存在的问题

审批环节过多 针对涉及投资项目的报建审批事项，《关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》对其进行了全面梳理。通过整理相关投资报建审批的65项审批事项，将其调整为42项审批事项。一般来说，审批政府投资项目，需要办理大约20项审批事项；审批企业投资项目，则需要十多项审批事项。同时，走完投资项目的所有审批程序，大约需要200天，期限仍然比较长。

审批平台过多 《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》以及《关于深化投融资体制改革的意见》都明确规定，通过搭建投资项目在线审批平台，实现一网通办和一口受理。但是在实际的执行过程中，由于相关的审批部门已经在前期，建立了相关的环评备案系统等国家级、省级业务平台，此外，各地的审批部门也接连建立了公共服务平台，增加了一口受理的难度。

审批层级过多 一些审批事项需要横跨国家、省、市、县四级，以完成审批任务。审批涉及的层级比较多，比如，当建设需要国家核准的重大项目时，需要与核准部门同级别的相关部门审批规划选址和用地预审，即由国家部委审查批准用地预审、项目核准以及规划选址，而由省、市、县三级审查批准水保、环评等。

审批成本过高 在正常的投资审批程序下，不同的审批事项需要不同的材料清单，因此需要不同资质的中介机构参与审批事项材料的编制。比如用地规划许可、规划选址、用地预审等同一投资项目，却需要在不同阶段办理审批事项，审批事项材料需要被重复递交，提高了项目单位的成本。

投资审批制度改革的优化策略

重塑改革框架体系，做好相关政策保障 首先，要更加规范投资审批应用范围和管理事项，从而形成统一的投资审批管理体系，同时要对投资审批进行全过程改造，促进投资审批革命性重塑。构建投资审批管理新模式，推动联动办理机制的有效落实。其次，深化投资审批制度改革是一个系统性工程，并涉及政府政策，因此需要制定一系列相关政策，为优化完善投资审批制度改革创造良好的政策环境。政府要全面梳理相关文件和相关政策，建立健全完善的投资审批制度改革配套政策，并将其进行细化，从而促使投资审批进一步现代化、系统化和科学化，以满足社会经济和时代飞速发展的需求。

重点加强监督管理，推动信用监管模式 首先，建立“负面清单”管理模式，在清单中罗列限制和禁止项目单位投资的项目、行业和领域等，不得对清单之外的项目等实施审批，实现市场规则更加公平化、透明化和开放化。同时规范政府部门的审批行为，相关的职能部门要不断更新和完善资料清单和办事流程，保证投资审批的合法性、合规性。其次，要加强投资审批的事中监管和事后监管，建立完善的公共信用信息管理系统和企业信用管理系统，加强行业信用建设，以推动监督管理工作的顺利开展和有序运行。积极探索市场监督机制，拓宽监督渠道，支持和鼓励专业服务机构和社会服务力量参与到信用监督管理中。

推动联合审批模式，打造协同运行机制 首先，要精简审批部门、事项、环节、申报材料以及流程。针对不同程度的投资项目，要实行分类管理，从投资审批的不同环节介入。对投资审批事项进行集中办理，通过联合投资审批模式，集中相关投资审批的审批事项、审批权限以及行使审批权限的工作人员，绝不倒“二回手”。其次，要进一步转化政府职能。投资审批制度改革后，政府要将工作重心放在优化审批服务上，坚持精简合并原则和联合办理原则，优化和完善投资审批流程。投资审批制度改革对政府的服务水平和服务能力也提出了更高的要求，通过强化政府服务，深入推进投资审批制度改革。

积极转变政府职能，科学构建服务理念 首先，由于很多项目单位的申报人员都缺乏申报和审批经验，因此，相关的审批部门要将传统的管理理念转变为服务理念，提升服务意识，并主动为申报人员提供服务，推动投资审批工作顺利完成。此外，审批部门要做好相关投资审批政策的解读工作，了解和明确审批办理范围，以减轻项目单位的负担。其次，通过学习和借鉴新公共服务理论，构建以服务社会为导向的服务理念，不断优化服务，并建立健全的投资审批服务评价体系，提高服务质量。

加快构建数字政府，建立智慧服务平台 数字化时代，不仅要改革投资审批的方式和方法，还要创新载体建设。要加快构建数字政府，通过智慧服务平台，提升政府的服务效能，促使其为项目单位提供高质量服务。将电子印鉴、手机APP掌上办理等应用到投资审批制度改革中，全面推进投资审批便捷化、现代化。首先，由于缺乏标准规范和统筹规划，难以将各政府部门之间的信息数据进行收集和共享，同时难以整合和优化投资审批业务流程，增加了信息共享和互通的难度，因此亟须构建数字政府。通过加快构建数字政府，形成一站式的公共服务形式，有效减少政府公共管理成本，提高政府部门的服务水平和办事效率。其次，依托先进的信息技术，建立智慧服务平台，加强智慧审批工作的有效开展，进一步推进网上备案和并联审批。还要不断拓展服务平台的服务内容，坚持协同、服务和监管原则，进一步规范投资审批要求，并建立完善的信息報送机制，推动投资审批各项工作全面开展。

综上所述，投资审批制度改革的关键在于实现政府职能转变与落实简政放权，当前，投资审批制度与社会经济发展需求之间仍然存在一定差距，要深度挖掘、梳理以及积极面对，以充分释放经济社会活力，满足现代治理体系的需求。通过重塑改革框架体系、加强监督管理、推动信用监管模式、建立协同运行机制、转变政府职能以及构建数字政府等，降低审批所消耗的成本，从而激发投资的活力和动力，推动我国社会经济可持续发展。

（作者单位：浦江县经济商务局）